營業(yè)稅改征增值稅是當前中國稅制改革的主要任務。雖然資源稅、房地產稅等改革均已列入稅制改革總體方案之中，但營改增是最主要的任務，如果此項任務完不成，此輪稅制改革就意味著失敗。

與此同時必須看到，在分稅制實施20年之后，中央地方收入支出關系的現狀是失衡的。以2012年為例，我國中央政府直接支出僅占總支出的15%，地方政府直接支出占總支出的85%，2013年的情況也大致如此。地方財政對中央財政的依賴度過高，已經超過40%。與此同時，中央財政轉移支付的數量和時間難以與地方政府預算支出的數量和時間相匹配，因此必須對中央地方收入支出關系進行調整。調整的目標是，中央仍然要實行對地方財政的控制，地方仍然要依賴中央財政，但是依賴度以20%為宜。

若恢復中央地方財政關系的平衡，第一個措施是中央增加事權和支出責任，但是這項調整目前還在研究之中。比如有建議認為社會保障體系本應由中央承擔，而目前我國仍然實行的是分省統(tǒng)籌，應該上收中央。同時有建議認為法院、檢察院系統(tǒng)也應全部垂直到最高人民法院和最高人民檢察院，包括公安也可以增加由公安部直屬的警察力量。

但是到目前為止，這幾個領域的調整尚未形成共識，目前仍然是維持現狀。其他中央上收事權和支出責任的項目和支出規(guī)模都不大，不足以解決中央地方財政失衡的格局。第二個措施是中央向地方下放財力，此項措施正在研究之中，下放何種財力，下放多少財力，如何下放均在討論之中，尚未形成共識。

到目前為止，現行營改增的增值稅100%歸地方所有，形成增值稅的兩種分成制度，一種是75%、25%分成，另一種是100%歸地方。這兩種分配機制不可能長期維持。

繼續(xù)推進營改增會加劇中央地方財政關系失衡，這已經成為設計繼續(xù)推進營改增方案時所遇到的主要障礙。營改增是解決經濟發(fā)展問題最重要的手段之一，必須堅持在盡可能短的時間內完成。因此，怎樣尋找到另外一個財稅改革的措施，避免營改增加劇中央地方財政失衡問題，就是現在能夠走出改革困境的關鍵。營業(yè)稅是現行地方稅體系的主體稅種，營業(yè)稅改為增值稅并且實行中央地方共享以后，地方稅體系就失去了主體稅種，這樣的稅制格局與解決中央地方財政失衡的目標是相悖的，所以必須尋找出新的地方稅體系的主體稅種。

從目前來看，有三種地方稅主體稅種方案。第一，把消費稅從生產批發(fā)環(huán)節(jié)轉到零售環(huán)節(jié)，與車輛購置稅合并劃歸地方，由地方稅務局征收作為地方稅的主體稅種。第二，把增值稅稅率從17%降到15%，由地方在零售環(huán)節(jié)對商品和勞務全面開征2%的零售稅作為地方稅的主體稅種。第三，開征住宅的房產稅，將房產稅作為地方稅的主體稅種。

對這三個方案進行綜合性分析，第三個方案是最不可取的。目前全國人大正在根據十八屆三中全會的《決定》進行房地產稅的立法研究工作，由于在理論上和法理上還存在著許多難以解決的問題，所以估計房地產稅立法很難在近期完成。即使完成立法，能否作為地方稅體系的主體稅種，也難有定論。

關于第二個方案，目前我國的稅制所形成的稅源主要來源于生產和批發(fā)環(huán)節(jié)，零售環(huán)節(jié)征收經驗相對不足，征收率也相對偏低。因此，一次性讓地方稅務局在商品和服務的零售環(huán)節(jié)全面開征零售稅，至少在近期時機不成熟。相比而言，第一個方案從數量上講有上萬億元的稅收收入，劃歸地方雖然不能解決中央地方財政失衡的問題，但是可以在推進營改增和實行中央地方統(tǒng)一分成制度的同時，避免中央地方財政失衡問題進一步加劇，除此以外，別無他策。

從征收管理方面，可以隨著營改增的分步實施，消費稅也按照稅目實行分步劃轉地方，由地方稅務局在零售環(huán)節(jié)實施征管。

第一批，可以是地方政府具有牌照管理能力的汽車、摩托車，同時允許地方對房產在交易環(huán)節(jié)開征消費稅，由于汽車、摩托車和房產均實行牌照管理，地方稅務局征收能力很強，不必擔心稅款流失問題。第二批，可以是汽油、柴油，由于已經在零售環(huán)節(jié)實行了信息化管理，因此地方稅務局的征收能力也足以控制稅款的流失。其他稅目再根據實際情況逐步下放。

從目前來看，這是具有可操作性的，避免由于推進營改增導致中央地方財政關系進一步失衡的唯一可行方案。當然，雖然從總量上消費稅可以對沖營改增引起的地方收入減少，但消費稅的區(qū)域分布在生產批發(fā)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)有很大不同。財政部需要根據區(qū)域分布的變化調整中央對各地轉移支付的方式和數量。這也是一個相當困難的工作，但不是不可能完成的任務。

應當盡快設計進一步推進財稅改革的實施方案，此方案由兩部分構成，在營改增方面，加快對建筑安裝和不動產銷售實施增值稅，同時將營改增的增值稅實行與現行的增值稅統(tǒng)一的分成制度。同時第二部分就是把消費稅選擇上述品目調整征收環(huán)節(jié)，劃歸地方。爭取在三年到五年內完成全部營改增，包括統(tǒng)一中央地方分成和消費稅劃轉工作，以及中央對地方轉移支付方式和數量的調整。

其他稅制改革的內容，比如資源稅、房地產稅立法等，也應加快進行，但這些改革規(guī)模小，對整個經濟的影響不大，可以在條件成熟時適時推出。其他調整中央地方事權和支出責任的工作，也應加快進行，力爭在不太長的時間內將幾項應該由中央政府承擔的事權和支出責任劃轉。

綜上所述，可以在三年至五年內既解決稅制改革中的最主要問題，又能夠避免中央地方財政關系的進一步失衡，如果調整支出責任的力度加大，還可以有所恢復。在上述財稅改革內容中的核心決策是下決心把消費稅改革推向前進，只要抓住這個關鍵點，解決其他幾項改革的內容均可協(xié)調完成，總體推出實施。此策不用，營改增和中央地方財政失衡問題均無出路。