時(shí)隔20年后，牽一發(fā)而動(dòng)全身的財(cái)稅體制深層次改革再度全面啟動(dòng)。近日召開的中共中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，在外界看來，這是中央正式吹響新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)軍號(hào)。

6月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議指出，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

此輪改革要在2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

“深化財(cái)稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)?！必?cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日前在接受新華社記者采訪時(shí)說。

業(yè)界共識(shí)是：新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，是要建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，這與1994年財(cái)稅改革有很大不同。

1994年中國(guó)開始施行的財(cái)稅體制分稅制改革，主要目的是規(guī)范國(guó)家和企業(yè)、中央和地方收入的關(guān)系，目前中國(guó)的主體稅種就是在當(dāng)時(shí)建立的。經(jīng)過20年的發(fā)展，中國(guó)的稅制、預(yù)算管理制度和中央與地方間的關(guān)系都已經(jīng)發(fā)生很大變化，其積極貢獻(xiàn)和有待改進(jìn)的方方面面均在不斷顯現(xiàn)。

此次會(huì)議指出，深化財(cái)稅體制改革應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革，一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，二是深化稅收制度改革，三是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系?？梢钥闯?，此輪改革重點(diǎn)與十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅改革任務(wù)一脈相承。

從結(jié)構(gòu)上看，此次財(cái)稅體制改革涉及中央和地方的關(guān)系，政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的關(guān)系，甚至包括部門之間的權(quán)力再分配、再平衡，牽扯雜繁，用一位資深稅務(wù)專家的評(píng)價(jià)來說，就是中國(guó)無疑踏入了財(cái)稅體制全面改革的深水區(qū)。

1994年分稅制改革實(shí)行前，政策遇到了各方面相當(dāng)大的阻力，為此決策層下了相當(dāng)大的決心，在實(shí)際執(zhí)行中也運(yùn)用了相當(dāng)高的智慧，解決了許多現(xiàn)實(shí)問題。如今20年的時(shí)間過去，新一輪財(cái)稅改革面臨更多的復(fù)雜性和不確定性。

央地財(cái)政重構(gòu)

一個(gè)國(guó)家的財(cái)政體系，最核心的關(guān)系就是中央與地方的財(cái)政關(guān)系。此輪財(cái)政體制改革，恰恰將重構(gòu)央地之間的財(cái)政關(guān)系，這也是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然。

近年來的稅制具體改革不少，比如資源稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅等，但其中有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)而且對(duì)未來改革影響深遠(yuǎn)的，非營(yíng)業(yè)稅改增值稅改革莫屬。

作為1994年稅改留下的一個(gè)“尾巴”，中國(guó)現(xiàn)行稅制體系中并行兩個(gè)一般流轉(zhuǎn)稅稅種——增值稅和營(yíng)業(yè)稅。前者主要適用于制造業(yè)，后者主要適用于服務(wù)業(yè)。增值稅的一大特點(diǎn)是上一環(huán)節(jié)的銷項(xiàng)稅即為下一環(huán)節(jié)的進(jìn)項(xiàng)稅，可消除重復(fù)征稅，而營(yíng)業(yè)稅則存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，因而稅負(fù)較重。營(yíng)改增改革有利于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義。

2012年1月1日起，上海率先開始進(jìn)行營(yíng)改增試點(diǎn)，從事交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的納稅人由繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅，后來擴(kuò)至全國(guó)。今年1月1日起，鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)也已開始實(shí)行營(yíng)改增。

電信業(yè)實(shí)行營(yíng)改增沒有財(cái)政部預(yù)想的順利，三大電信運(yùn)營(yíng)商抱團(tuán)游說，力圖降低營(yíng)改增適用稅率，直到今年6月1日，電信業(yè)才納入營(yíng)改增試點(diǎn)。這比財(cái)政部此前力爭(zhēng)實(shí)行的時(shí)間晚了兩個(gè)月。

營(yíng)改增最初為何落地上海，官方的說法是由于上海市服務(wù)業(yè)門類齊全，輻射作用明顯。其實(shí)除此之外的原因還在于，營(yíng)改增是一項(xiàng)表現(xiàn)為減稅的改革，哪里實(shí)行營(yíng)改增就意味著相關(guān)稅收收入下降，尤其對(duì)于地方收入來說。

相對(duì)而言，上海具備多重優(yōu)勢(shì)，可以率先推進(jìn)稅改。首先，上海國(guó)稅和地稅系統(tǒng)合在一起；其次，上海的地方財(cái)政收入也相對(duì)雄厚，即使收入下降也比較容易承受。故此，2012年，上海營(yíng)改增試點(diǎn)開始推行，當(dāng)年整體減稅200億元左右，同期市地方財(cái)政收入完成3743.7億元，占比不大。

但像上海這種財(cái)力雄厚的地方政府畢竟為數(shù)不多。1994年稅改以來，營(yíng)業(yè)稅一直是地方收入的主體稅種，早期的營(yíng)改增改革，地方政府可以做出一些犧牲進(jìn)行推進(jìn)，但隨著收入捉襟見肘的形勢(shì)日益顯現(xiàn)，這種很大程度上依靠“犧牲”地方利益來推進(jìn)的改革已然失去動(dòng)力。

國(guó)稅總局此前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年?duì)I改增改革共計(jì)減稅1402億元?？梢哉f，這1400多億元減稅規(guī)模中相當(dāng)一部分本屬地方收入。為盡量照顧地方的利益，目前的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后收入仍留給地方，但這種安排難以長(zhǎng)期持續(xù)，或早或晚，增值稅收入還是要中央和地方共享，地方只能拿小頭，中央拿大頭。也就是說，地方因?yàn)闋I(yíng)改增減稅本來就少了收入，增值稅共享后還要減少一部分收入。

營(yíng)改增試行以來兩年半的時(shí)間，改革已經(jīng)覆蓋了原繳納營(yíng)業(yè)稅行業(yè)的三分之一，其余行業(yè)包括建筑安裝、金融保險(xiǎn)等占到三分之二，推行起來不僅涉及行業(yè)多，而且時(shí)間緊、困難大。時(shí)至今日，一些省份的地方政府開始發(fā)表意見，“營(yíng)改增最開始的時(shí)候收入和事權(quán)分配維持原來的格局，我們地方從大局考慮承擔(dān)下來，但如果格局不變?cè)偻七M(jìn)營(yíng)改增，地方恐怕承擔(dān)不了?！?/p>

以建筑安裝業(yè)為例，目前的建安業(yè)營(yíng)業(yè)稅在項(xiàng)目所在地交稅，比如在北京注冊(cè)的房地產(chǎn)公司到保定建房子，營(yíng)業(yè)稅交到保定，將來一旦改為增值稅之后就要集中在注冊(cè)地交稅，保定的這部分營(yíng)業(yè)稅就沒有了。由此，全國(guó)大量的市縣級(jí)收入都將上收到省會(huì)和大城市，本來就為錢發(fā)愁的縣長(zhǎng)和市長(zhǎng)更不好當(dāng)了。

種種跡象表明，中央已經(jīng)看明白，不顧及央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)只單兵突進(jìn)進(jìn)行營(yíng)改增等稅制改革的路已經(jīng)走不下去，財(cái)政關(guān)系重構(gòu)是繞不過去的難題。這亦是從事財(cái)稅具體工作的有關(guān)部門以及政策研究者的一個(gè)共識(shí)。

事權(quán)上收懸疑

最近幾年，外界有關(guān)中央、地方財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的劃分有過多次爭(zhēng)議。一度占據(jù)主流的傾向是：中央適當(dāng)減少財(cái)權(quán)，從而讓地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)更匹配。但經(jīng)過最后的權(quán)衡，事權(quán)調(diào)整，成為此輪財(cái)稅改革的一個(gè)關(guān)鍵，其核心是中央上收部分原歸于地方的事權(quán)，具體事項(xiàng)仍在討論確認(rèn)中。

1994年進(jìn)行分稅制改革，并未觸動(dòng)中央和地方間支出責(zé)任的劃分，而是中央承諾分稅制改革后再處理。分稅制改革以來，中央和地方財(cái)政關(guān)系失衡的態(tài)勢(shì)越來越明顯，營(yíng)改增的快速推行使得這種局面難以繼續(xù)，到了非調(diào)整不可的地步。

具體來說，分稅制在性質(zhì)上屬于中央政府主導(dǎo)的行政性財(cái)政分權(quán)，沒有賦予地方政府參與決策、協(xié)調(diào)的主體地位，在內(nèi)容上只考慮了財(cái)政收入的層級(jí)配置，沒有界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。這些缺失在很大程度上引發(fā)了財(cái)權(quán)逐漸向中央傾斜，而事權(quán)則不斷向基層下移，導(dǎo)致中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡。

從1993年到2012年，地方財(cái)政收入占比從78%下降到52%，而支出占比卻從72%上升到85%，這種財(cái)政收支倒掛的尷尬局面使地方政府難以承擔(dān)必要支出，催生了“跑部錢進(jìn)”、土地財(cái)政依賴、地方債高筑等問題。

關(guān)于中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分，一直以來有兩種思路，一是中央不下放財(cái)權(quán)，但上收一部分事權(quán)；二是地方事權(quán)不上收，但給予地方更多財(cái)權(quán)。

在保證中央利益的大前提下，一度盛行的給予地方更多財(cái)權(quán)的說法近年已很少提及。如果這種做法一時(shí)難以推行，那就只能寄希望于中央更多地上收事權(quán)，以緩和地方多年來的財(cái)政壓力。

此前發(fā)布的十八屆三中全會(huì)《決定》中，并沒有在中央和地方事權(quán)上做出細(xì)致部署，最為明確的只涉及將法院、檢察院的事權(quán)上收到省，它的出發(fā)點(diǎn)并不在財(cái)政問題，而且只涉及到省內(nèi)事權(quán)關(guān)系，不觸及中央。

國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，即使中央集中一部分支出責(zé)任，中央財(cái)政的支出比例也不可能從15%立即上收到很高比如40%。

目前《深化財(cái)稅體制改革總體方案》及其實(shí)施細(xì)則都沒有公布，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，上收中央的事權(quán)將包括義務(wù)教育和環(huán)保。

其實(shí)，國(guó)際界河的保護(hù)、跨流域大江大河的治理、跨地區(qū)污染防治等環(huán)保事務(wù)，本來就應(yīng)該中央負(fù)責(zé)，近年來事實(shí)上交給了地方，這在一定程度上導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)不力，嚴(yán)重的環(huán)境污染問題頻發(fā)。

而養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等涉及勞動(dòng)力的跨域流動(dòng)，也本應(yīng)由中央為主管理，目前則處于極度碎片化的狀態(tài)。其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)，也是目前地方政府迫切希望中央能夠集中管理的事權(quán)。國(guó)際上養(yǎng)老資金都是中央統(tǒng)籌，中國(guó)遲遲不下決心主要考慮是隨著人口老齡化，交錢的少領(lǐng)錢的多，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。而這又與當(dāng)前大力推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)，如果養(yǎng)老問題總是掣肘，人口流動(dòng)受到限制，城鎮(zhèn)化發(fā)展就難談順利。

對(duì)于養(yǎng)老等中央和地方職能重疊的事項(xiàng)，各級(jí)財(cái)政責(zé)任不清。中央地方通過各種形式進(jìn)行博弈，很容易職責(zé)不清、互相擠占或者雙方都不過問。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉此前曾撰文表示，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分已經(jīng)積累了不少矛盾。從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府沒有負(fù)擔(dān)起應(yīng)負(fù)的管理責(zé)任是問題的關(guān)鍵。中央應(yīng)該管理的事務(wù)放到地方去做，與外部性和激勵(lì)相容原則不一致，地方往往沒有積極性。而一些本應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s介入過多，影響地方的自主權(quán)。

支出責(zé)任的不合理，導(dǎo)致了中央和地方在支出規(guī)模上的異化。此前，樓繼偉曾在由博源基金會(huì)、清華大學(xué)共同舉辦的中國(guó)財(cái)政體制改革研討會(huì)上表示，中央集中了全國(guó)財(cái)政收入的53%左右，但是中央財(cái)政支出只占全國(guó)的20%。“這是中國(guó)的一個(gè)特點(diǎn)，和任何大國(guó)都不一樣，地方財(cái)政支出占絕大多數(shù)，而中央的財(cái)政支出只占全國(guó)財(cái)政支出的百分之十幾?！睒抢^偉說。

按照財(cái)政部的思路，支出責(zé)任應(yīng)該按照外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容三個(gè)原則進(jìn)行劃分，把中央應(yīng)該管理的責(zé)任向上集中，同時(shí)人事任免和支出所需資金的安排均由中央負(fù)責(zé)。

如果依舊維持目前的事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，簡(jiǎn)單地增加對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付是不能解決所有問題的。而且目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大、項(xiàng)目多，較為分散，管理方面也存在不少問題，適當(dāng)向上集中支出責(zé)任能夠減少部分不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

比如，中央應(yīng)該集中一部分社會(huì)保障責(zé)任、公共衛(wèi)生職能、教育職能，以及一部分跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能，關(guān)系到社會(huì)公平正義又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能如食品藥品安全管理，等等。

在調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系方面，前述6月30日舉行的中央政治局會(huì)議指出，要在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

焦作市財(cái)政局原局長(zhǎng)申相臣認(rèn)為，從地方財(cái)政實(shí)踐和操作層面看，新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)中，最大的難點(diǎn)和阻力就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，包括政府權(quán)力和責(zé)任如何界定，辦事和花錢如何計(jì)算成本，等等。

從地方財(cái)稅部分的角度看，調(diào)整中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，首先需要明確的是六個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)情況差異。

一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異，特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，越是基層越困難，越是偏遠(yuǎn)地區(qū)政府成本越高；

二是財(cái)政基數(shù)差異，大多數(shù)地方政府財(cái)力缺乏全口徑預(yù)算管理，財(cái)政收入和支出基數(shù)地區(qū)差異大，以事權(quán)劃分重新確定財(cái)力配置缺乏技術(shù)手段；

三是治理能力差異，同樣的地方不同的領(lǐng)導(dǎo)，政府治理能力和社會(huì)管理水平截然不同，同樣的財(cái)政花錢，但辦事多少和績(jī)效結(jié)果卻差別很大；

四是主體功能差異，中國(guó)多年前就明確提出主體功能建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，但由于缺乏具體的財(cái)政政策支持和資源優(yōu)化配置，實(shí)際效果并不明顯，比如作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河南省種糧不富，許多地方政府不得不大搞工業(yè)，招商引資；

五是公共服務(wù)差異，中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)十分艱巨，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度，應(yīng)按照主體功能區(qū)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的要求，公開透明、公平分配財(cái)政公共預(yù)算資金，徹底解決“跑部錢進(jìn)”的腐敗問題；

六是政績(jī)考核差異，現(xiàn)行的地方政府績(jī)效考核體系亟須改革，講成本是政府治理能力現(xiàn)代化的基石，必須建立政府會(huì)計(jì)核算體系和政府成本報(bào)告制度，創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府。

就深化財(cái)稅體制改革總體方案，樓繼偉日前接受新華社記者采訪時(shí)表示，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，主要是在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，合理調(diào)整中央和地方收入劃分，遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過稅收返還方式解決。

合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任，要充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及地方的自主性、積極性。根據(jù)這樣的原則，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，通過統(tǒng)一管理，提高全國(guó)公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任。中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

利益格局待破

1994年稅制改革之所以能夠成功，特別關(guān)鍵的一條就是不動(dòng)存量，既確保中央的利益，又保障地方和企業(yè)的既得利益。新一輪財(cái)稅改革必將面臨多方的阻力，20年前的改革經(jīng)驗(yàn)或可為此提供借鑒。

1993年8月底至9月初，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中共中央政治局常委會(huì)議先后討論并原則通過財(cái)稅改革方案和分稅制財(cái)政管理體制改革方案。9月至11月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基帶領(lǐng)財(cái)政、稅務(wù)等部門60多人，先后到過17個(gè)省市，一個(gè)省一個(gè)省介紹和解釋改革的方案，與地方負(fù)責(zé)人交換意見。

當(dāng)時(shí)中央政治局常委會(huì)通過的決議是，在財(cái)稅改革中保證企業(yè)和地方的既得利益。按照基數(shù)與增量分配的原則，基數(shù)范圍內(nèi)的稅收按原有承包制度在中央與地方間分配，基數(shù)以上的增量按新分稅制分配。因?yàn)樵兄贫仁堑胤搅舻枚?、中央少，所以基?shù)越高，地方利益越大。按財(cái)政稅務(wù)的工作慣例，一項(xiàng)制度改革都是以前一年為基數(shù)算賬，下一年開始實(shí)施。財(cái)政部和稅務(wù)總局的稅改方案是以1992年為基數(shù)算賬，新制度從1994年起施行。

廣東是改革開放的前沿，在實(shí)行財(cái)政包干體制時(shí)地方財(cái)政留成比例較大。由于分稅制和財(cái)稅改革對(duì)其利益觸動(dòng)較大，因而廣東對(duì)改革的時(shí)機(jī)和內(nèi)容存在很大憂慮，提出應(yīng)該以1993年收入為基數(shù)。以1992年還是以1993年為基數(shù)，成為1994年財(cái)稅改革的核心爭(zhēng)論。

當(dāng)時(shí)財(cái)政部和稅務(wù)總局考慮到距1993年結(jié)束還有幾個(gè)月，如果宣布以1993年為基數(shù)，不知會(huì)出現(xiàn)多少地方在基數(shù)上做手腳以抬高基數(shù)的情況。但是朱镕基最終還是同意，以1993年為基數(shù)取得廣東對(duì)分稅制方案的認(rèn)同。他認(rèn)為只要分稅制出臺(tái)，幾年以后增量總會(huì)越來越多，中央就可以集中財(cái)力。

最后，中央批準(zhǔn)了朱镕基以1993年為基數(shù)的意見。結(jié)果，1993年基數(shù)從1992年的2600億元擴(kuò)大到3600億元，增加了1000億元。這在當(dāng)時(shí)不是小數(shù)目，其中有很多是虛增增量。中央想出一個(gè)辦法，凡是1994年稅收增長(zhǎng)率達(dá)不到16%的，倒扣基數(shù)。如增長(zhǎng)率只有10%，基數(shù)就要扣6個(gè)百分點(diǎn)。雖然存在虛增增量的問題，但這一辦法兼顧了中央和地方的利益，減少了改革阻力，使得新制度能夠?qū)嵤┫氯ァ?/p>

中央對(duì)地方讓存量，還表現(xiàn)在同意廣東提出的在企業(yè)減免稅問題上給予照顧的意見。為照顧地方政策的連續(xù)性，減少改革的阻力，中央決定對(duì)稅制改革和分稅制改革方案下發(fā)以前，各省區(qū)市政府批準(zhǔn)實(shí)施的未到期的減免稅項(xiàng)目或減免稅企業(yè)，當(dāng)年不列入基數(shù)，明后兩年實(shí)行先征稅、后退還的辦法，不增加企業(yè)的稅負(fù)。

保存量，甚至讓存量、動(dòng)增量，是1994年財(cái)稅改革非常重要的原則。曾親身參與1994年稅改制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的許善達(dá)表示，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，任何一項(xiàng)改革都應(yīng)考慮基本不動(dòng)存量，甚至讓存量，主要從增量上做文章，調(diào)節(jié)利益關(guān)系。只要改革往前推進(jìn)，能夠把增量分配的新制度推出去，假以時(shí)日，存量中的所謂不公平的影響會(huì)越來越小，新的公平的東西在增量的制度中比重會(huì)越來越大。

在這里中央算的是大賬，對(duì)中央來說眼前利益可能有所減少，但制度推了出去。一位財(cái)稅領(lǐng)域的資深人士說：這可以給今天的財(cái)稅改革一定的啟示。

主體稅種尋路

順著這種思路，接下來消費(fèi)稅的改革，或許可以作為中央讓渡一部分利益給地方，作為后者主體稅種的實(shí)際行動(dòng)。

消費(fèi)稅目前為中央稅，2013年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入為8231億元，占全國(guó)財(cái)政收入的6%。

盡管占比并不算高，但在業(yè)內(nèi)人士看來，比起目前的房地產(chǎn)稅和資源稅的收入規(guī)模，消費(fèi)稅成為地方新主體稅種的可操作性更強(qiáng)。

接下來的消費(fèi)稅改革，預(yù)計(jì)將分三步走。第一步擴(kuò)大征收范圍，將電池等產(chǎn)品納入；第二步是將高檔住宿業(yè)和高檔娛樂業(yè)等納入征稅范圍；第三步是調(diào)整征收環(huán)節(jié)，部分產(chǎn)品的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)改至批發(fā)和零售環(huán)節(jié)。

其中第三步是將消費(fèi)稅劃歸地方稅的關(guān)鍵一步。不僅為地方增加稅收收入，消費(fèi)稅改革或許還可以在一定程度上增加省級(jí)政府的稅收管理權(quán)。

賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，早已被提上議事日程，但遲遲不見實(shí)質(zhì)性作為。消費(fèi)稅劃到零售環(huán)節(jié)之后，稅目和稅率的調(diào)整可以給省級(jí)政府一定的權(quán)力。一般來說地方稅權(quán)有一個(gè)原則性的邊界，那就是一個(gè)省份的政策調(diào)整不能影響到其他省份，所以生產(chǎn)鏈條環(huán)節(jié)的稅種不能由地方調(diào)整，但如果消費(fèi)稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，它的稅目、稅率就影響不到別的省份，可以賦予地方一定的調(diào)整空間。

在為地方尋找新的主體稅種方面，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康一直主張房地產(chǎn)稅可以擔(dān)此大任。

賈康表示，房地產(chǎn)稅是各國(guó)普遍征收的一種地方稅，是許多國(guó)家地方稅的主要來源，中國(guó)需在總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌整合理順房地產(chǎn)稅費(fèi)制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費(fèi)一并合理化，將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，賦予地方政府在幅度稅率范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革和房地產(chǎn)相關(guān)稅制改革。

對(duì)此許善達(dá)認(rèn)為，并不是說中國(guó)不搞房地產(chǎn)稅，但房地產(chǎn)稅目前并不是優(yōu)先級(jí)考慮，想要很快“冒出”一個(gè)財(cái)產(chǎn)稅稅種替代4萬億的土地財(cái)政，根本不可能。當(dāng)前的主要任務(wù)還應(yīng)該是推動(dòng)營(yíng)改增和消費(fèi)稅改革。消費(fèi)稅改到零售環(huán)節(jié)征收，是新一輪稅制改革的關(guān)鍵一環(huán)，“既是稅制改革的關(guān)鍵，也是央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵。”

樓繼偉日前接受新華社記者采訪時(shí)表示，稅制改革接下來的改革重點(diǎn)鎖定六大稅種。其中前兩項(xiàng)即為增值稅和消費(fèi)稅，增值稅改革的主要內(nèi)容是營(yíng)改增擴(kuò)圍，消費(fèi)稅則要調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征收環(huán)節(jié)等。房地產(chǎn)稅的內(nèi)容放在第五位，樓繼偉表示要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，由人大常委會(huì)牽頭，加強(qiáng)調(diào)研，立法先行，扎實(shí)推進(jìn)。

按照中央的要求，2016年將基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)稅制度基本建立。根據(jù)樓繼偉的解釋，建立現(xiàn)代財(cái)政制度就是健全有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財(cái)政制度。

許善達(dá)認(rèn)為，不管接下來財(cái)稅體制具體如何改革，有兩個(gè)方向不應(yīng)該動(dòng)搖，一是沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅制的方向進(jìn)行改革，二是中央和地方的關(guān)系，仍應(yīng)為中央控制地方。