陳新華　劉崢　劉卯釗

摘要 新農(nóng)村建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)村土地問題是新農(nóng)村建設(shè)的核心問題。該研究針對當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的土地利用管理問題，如村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；過分追求眼前經(jīng)濟利益，導(dǎo)致耕地面積大量縮減；農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重；土地節(jié)約、集約利用率低等。提出了合理規(guī)劃，統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地綜合整治工作，堅持耕地保護制度，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加強土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用，完善土地政策和法規(guī)等對策建議，為新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村土地；綜合管理

中圖分類號 S28 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04097-02

Abstract New socialistic countryside construction is the important foundation of building a harmonious socialist society and the problem of rural land is the core of new socialistic countryside construction. In view of the problems of rural land utilization and management in new socialistic countryside construction， such as lack of coordinated planning of rural construction， excessive pursuit of immediate economic benefits， rural land serious idle phenomenon， low intensive land use rate and so on. Several suggestions were put forward， such as rational planning， coordinated promoting rural land comprehensive integration， insist cultivated land protection system， speeding up promotion of agriculture industrialization， strengthening land intensive and sustainable use， perfecting land policy and laws， which will provide reference for new rural construction.

Key words New socialistic countryside construction； Rural land； Integrated management

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是全面建設(shè)小康社會的重點任務(wù)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)偉大中國夢構(gòu)建的一條重要途徑。新農(nóng)村建設(shè)是一項長期而又艱巨的任務(wù)，而土地問題則是新農(nóng)村建設(shè)的核心問題，是解決“三農(nóng)”問題面臨的一項重要內(nèi)容。土地是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民之間的重要聯(lián)系樞紐，是農(nóng)村之根本，是廣大農(nóng)民賴以生存的主體。土地管理一旦出現(xiàn)問題，就會影響農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，進而影響新農(nóng)村建設(shè)進程。因此，合理規(guī)劃利用農(nóng)村土地，解決土地管理中遇到的各種問題，不僅直接關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，也關(guān)系到國家的長治久安，對于建設(shè)創(chuàng)新、和諧、發(fā)展的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村意義重大。

1 新農(nóng)村建設(shè)進程中存在的土地管理問題

1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平得到明顯提高，但其生活習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念并未產(chǎn)生根本思想轉(zhuǎn)變。農(nóng)民在住房建設(shè)方面，依然受傳統(tǒng)思想影響，如建房選址隨意、隨意拆遷、盲目攀比等，整個村落沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、長遠的規(guī)劃，村莊建設(shè)處于無序的自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對新農(nóng)村建設(shè)造成很大的困擾。

1.2 過分追求眼前經(jīng)濟利益，耕地面積縮減

隨著人口的迅速增長及以土地帶動經(jīng)濟發(fā)展的模式，城市化和工業(yè)化進程不斷加速，我國農(nóng)村用地不合理現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。許多農(nóng)民為了追求眼前經(jīng)濟方面的巨大利益，忽略了農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠未來，如將肥沃的耕地改成養(yǎng)魚池塘或是家禽飼養(yǎng)場，完全破壞了村落原有耕地結(jié)構(gòu)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)，長遠發(fā)展[2]。此外，我國房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展給“小產(chǎn)權(quán)房”帶來了發(fā)展契機，雖然國土資源部曾經(jīng)多次指出小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，但小產(chǎn)權(quán)房較于商品房的價格優(yōu)勢，對于中、低薪階層依然有巨大吸引力，此類現(xiàn)象更是屢禁不止。越來越多的小產(chǎn)權(quán)房的建立，必然會對農(nóng)村耕地資源造成威脅，農(nóng)業(yè)用地資源的不斷縮減即將成為新農(nóng)村建設(shè)亟待解決的難題[3]。

1.3 農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

城市是中國現(xiàn)代化的發(fā)展極，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，現(xiàn)代化的過程也是城鎮(zhèn)化的過程，意味著農(nóng)村人口不斷流入城市。改革開放以來，中國步入快速城鎮(zhèn)化階段，大量農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，一些地方出現(xiàn)了“空心村”。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員日益增多，農(nóng)村青壯年勞動力的外流，隨之而來的農(nóng)村耕地閑置棄荒、宅基地閑置的現(xiàn)象也越來越普遍[3]。同時由于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場還不健全，缺乏有效的盤活渠道，導(dǎo)致嚴(yán)重浪費了有限的土地資源，這不僅會影響到糧食的供應(yīng)產(chǎn)量以及生產(chǎn)安全，阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展，也為構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.4 土地節(jié)約、集約利用率低

我國農(nóng)村居民點數(shù)量多，土地被居民點分割，導(dǎo)致土地利用規(guī)模狹小，集約化程度低，客觀上加大了使用大面積土地的難度。過多的居民點也導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，浪費了大量土地資源。農(nóng)用土地與非農(nóng)建設(shè)用地的互相切割，致使村內(nèi)用地結(jié)構(gòu)松散，土地利用效率低下。這種內(nèi)部布局上的松散無序嚴(yán)重制約了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢的形成和發(fā)揮，影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程[1]。

2 農(nóng)村土地管理問題的幾點建議

2.1 合理規(guī)劃農(nóng)村土地

在符合國家國土利用規(guī)劃政策背景下，根據(jù)本地的實際現(xiàn)實情況，科學(xué)編制農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，加強新農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃的有機融合；優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)，合理安排土地用途，防止非法建設(shè)；合理確定各類農(nóng)用地、生態(tài)保護用地、建設(shè)發(fā)展用地的規(guī)模和邊界[4]。遵照“因地制宜、合理布局”的原則，做好新農(nóng)村的規(guī)劃工作；按照符合規(guī)劃、量力而行、尊重民意、突出特色的原則，搞好民居建設(shè)，重點推廣生態(tài)型、節(jié)能型和風(fēng)俗型住宅，注重保持當(dāng)?shù)亟ㄖ卣?，加快推進新農(nóng)村建設(shè)。要強調(diào)“規(guī)劃先行”的地位，對規(guī)劃實行高標(biāo)準(zhǔn)要求，堅持立足長遠發(fā)展的觀念，不得隨意突破各類規(guī)劃要求，確保一張藍圖繪到底，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的最終目標(biāo)。

2.2 統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地綜合整治工作

農(nóng)村土地整理是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的首要任務(wù)。在一定區(qū)域內(nèi)對現(xiàn)有資源進行清查，調(diào)查核實本地的土地利用情況，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采用行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、住宅等進行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，可實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置，有效改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活[5]。新農(nóng)村的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要在土地整治工作上進行，使農(nóng)村的土地結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，利用好農(nóng)村的每一寸土地，從而保證農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅持耕地保護制度，永保耕地紅線

保護耕地的最主要目的在于維護糧食的產(chǎn)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，對增加我國的國民收入有著重要的推動作用。保護耕地還有保護環(huán)境、維持生態(tài)平衡的功能，也是新農(nóng)村建設(shè)中的重要要求。因此，各級政府應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體現(xiàn)劃，按照“供給引導(dǎo)和制約需求”的原則，合理確定各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模和布局，嚴(yán)格建設(shè)用地審批程序，對建設(shè)用地依法進行審批，嚴(yán)禁“圈地”、囤地，禁止不合理的破壞耕地改建池塘的行為，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內(nèi)[6]。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施完善等需要利用集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體所有土地時，必須符合土地利用的整體規(guī)劃，并在依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可證后進行申請各個項目的審批。全面提高耕地占用和用地成本，嚴(yán)禁以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名非法占有或租用農(nóng)民集體所有土地。嚴(yán)禁耕地占補平衡中占優(yōu)補劣、占水田補旱地的情況。嚴(yán)格控制“小產(chǎn)權(quán)房”的建造與交易，堅決制止打著建設(shè)新農(nóng)村和改造舊村的旗號建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為，以保護農(nóng)村土地資源。

2.4 加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進閑置土地再利用

國家應(yīng)該重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，開發(fā)高產(chǎn)量的農(nóng)作物新品種，努力研制低造價、高性能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機器，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時大力發(fā)展與農(nóng)業(yè)相關(guān)的行業(yè)，以解決勞動力在農(nóng)村就業(yè)機會過少的問題?？傊?，要按照區(qū)域特征，調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村勞動力外流以及土地拋荒、閑置現(xiàn)象。在新農(nóng)村建設(shè)中對于住宅用地還應(yīng)堅持“一戶一宅”政策，進一步規(guī)范宅基地審批制度，同時探討農(nóng)村宅基地退出機制。全面整治“空心村”，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟實際，將分散零星或相對集中連片的舊房進行拆建，鼓勵農(nóng)民新建住宅向中心規(guī)劃建成區(qū)、中心村集中，積極推進中心集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，同時建設(shè)新民居要與拆舊相結(jié)合，不能進一步擴大農(nóng)村居民點面積；將因倒閉、破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置用地與新生企業(yè)力量相結(jié)合，使閑置土地紛紛“上崗”，充分利用有限的土地資源[7]。

2.5 加強土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用

節(jié)約集約用地，是當(dāng)前嚴(yán)格土地管理，實施土地精細化管理的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)節(jié)約型社會，有效保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要措施之一?，F(xiàn)階段推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)村土地的節(jié)約、集約利用有3條途徑：一是以“人口集中”促農(nóng)村土地集約利用，讓那些有能力、有意愿進城落戶的農(nóng)村人口能夠很方便、很放心地出讓土地產(chǎn)權(quán)，為人口集中和土地集約利用創(chuàng)造條件[8]。農(nóng)民居民點集約利用不僅可以增加有效耕地面積，而且還可以大大改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件，是當(dāng)前農(nóng)村土地集約利用的重點。二是嚴(yán)格執(zhí)行“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進用地空間優(yōu)化布局，推進農(nóng)村土地集約，同時加強產(chǎn)業(yè)升級，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)值產(chǎn)能。三是建立土地流轉(zhuǎn)機制，推進農(nóng)村土地市場化。土地流轉(zhuǎn)是構(gòu)成農(nóng)村土地資源合理配置、提高土地利用率的前提條件，也是土地相對集中和土地規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，而土地的相對集中和適度規(guī)模經(jīng)營則是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的必要前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，對于我國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展及“三農(nóng)”問題的解決都是極為關(guān)鍵的因素[9]。

2.6 完善土地政策和法規(guī)

農(nóng)村土地問題關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定大局，必須以政策為引導(dǎo)。目前國家已經(jīng)制定和出臺了有關(guān)土地整理的相關(guān)政策，但是在新農(nóng)村建設(shè)過程中土地管理還會出現(xiàn)這樣那樣的新問題，這就需要政府不斷完善和改進相關(guān)土地管理制度和政策，各地也要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r敢于突破、勇于嘗試、創(chuàng)新理念，制定強制性或鼓勵性的政策措施，以保障社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作的順利推進。同時政府還應(yīng)加大督查督辦力度，及時解決在征地過程中出現(xiàn)的問題，切實維護農(nóng)民的利益，有效規(guī)范，對農(nóng)村土地利用嚴(yán)格監(jiān)管。

3 結(jié)語

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必然要求。在社會主義新農(nóng)村的建設(shè)中，土地管理問題一直是焦點和熱點，其規(guī)劃、利用、管理都存在很多問題。想要切實有效解決農(nóng)村土地管理問題，需要在不斷的發(fā)展中完善農(nóng)村土地管理，維護農(nóng)民的利益，改善農(nóng)民的生活水平，同時還需要政府和廣大人民群眾的協(xié)同努力。

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