蘇屹 李娜

[摘 要]本文指出了旅游文化產業(yè)對創(chuàng)造齊齊哈爾物質文明和精神文明的重要作用，簡述了齊齊哈爾旅游文化產業(yè)政策與法律的現狀，論及了該產業(yè)的政策激勵機制與法律保障體系，指出了機制與體系存在的問題，并提出了解決方案和發(fā)展構想。

[關鍵詞]旅游文化產業(yè)；政策激勵機制；法律保障體系

[中圖分類號]F592 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0116 — 02

齊齊哈爾市是中國東北老工業(yè)基地，但隨著20世紀末新工業(yè)的布局，齊齊哈爾的重工業(yè)發(fā)展受到了影響；農業(yè)依靠地質資源的優(yōu)勢，依然強勢打造著中國綠色食品之都的美譽；而文化產業(yè)在這種戰(zhàn)略格局的演變中，肩負著日益重要的角色。其中旅游文化產業(yè)成為大文化產業(yè)的新支點，它憑借自身的特點構筑了齊齊哈爾發(fā)展的新亮點，旅游文化產業(yè)是鶴城經濟持續(xù)發(fā)展的關鍵，是城市綜合競爭力的核心，也是市委市政府經營城市的戰(zhàn)略重點。

文化鑄造旅游的靈魂，旅游構筑文化的承載。狹義的旅游定義無益于更高的構建旅游業(yè)的發(fā)展，必須從大文化的角度進行構建。促進旅游文化產業(yè)的發(fā)展，就必須系統(tǒng)的研究我市相關的政策和法律，下面本文從三方面來淺析齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制與法制保障體系。

一、齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制與法制保障體系取得的成就

齊齊哈爾現已取得四張城市名片，分別是“中國綠色食品之都”、“中國魅力之城”、“中國優(yōu)秀旅游城”、 “中國歷史文化名城”。從這四項殊榮來看，城市自身的文化個性和地域特質是成就殊榮的基礎。城市構劃必須以此為基點、以市委市政府領導為核心、以市場建設為主要內容、以法治建設為重要保障，全面開拓旅游文化產業(yè)的發(fā)展?，F觀我市的經濟，旅游文化產業(yè)已經走在了前列，取得了突出的成就。旅游文化產業(yè)的政策激勵機制和法制保障體系業(yè)已基本形成，并取得了一定的進步。

（一）旅游文化產業(yè)的政策激勵機制

市委市政府非常重視旅游文化產業(yè)的建設發(fā)展，主要體現在《齊齊哈爾市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中“國家重要的裝備工業(yè)基地和綠色食品產業(yè)基地、國家生態(tài)園林城市、全國聞名的生態(tài)旅游勝地和國家歷史文化名城”的城市發(fā)展目標，以及市委市政府領導近幾年在市委市政府重要會議上的講話。這些全體會議、常務會議等所確立的指導思想、發(fā)展目標、會議決議與領導講話等政策，前后一致、聯系緊密，不斷縱深擴展旅游文化產業(yè)發(fā)展的空間，激勵了旅游、文化、規(guī)劃、建設等各職能部門的工作。這些會議制度及相關政策共同構成了領導層面的政策激勵機制。各委辦局、縣區(qū)級政府也不斷的落實市委市政府的方針政策，形成了各自部門領域的政策激勵機制。比如旅游部門的評審誠信旅行社政策，鶴城人游鶴城政策，評審十佳旅游服務之星政策等，文化部門的評選文物保護單位政策、非物質文化遺產保護政策、文化活動先進單位評選政策等，扎龍自然保護管理局的濕地保護政策，規(guī)劃部門的歷史建筑保護政策，財政部門的產業(yè)財政傾斜政策等，這些政策的制定、落實、總結、反饋都已形成了固定的模式和機制，極大的激發(fā)了整個旅游文化產業(yè)的發(fā)展。

（二）旅游文化產業(yè)的法制保障體系

旅游文化產業(yè)的法制建設取得了突出的成就，集中體現在該產業(yè)的地方性法律體系上。地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的數量和質量明顯提高，由此基本形成了該產業(yè)的地方性法律體系，為旅游文化產業(yè)的發(fā)展提供了法律制度上的保障。通過篩查梳理有關法律，按立法主體的分類進行概況，涉及的地方性法規(guī)有：2004年4月20日頒布的《齊齊哈爾市旅游條例》，2011年10月25日公布的《齊齊哈爾市歷史街區(qū)歷史建筑保護條例》，2004年10月25日頒布的《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》等。政府規(guī)章有：2006年4月6日頒布的《齊齊哈爾市公園管理辦法》等。規(guī)范性文件有：2013年12月10日頒布的《齊齊哈爾市城市雕塑規(guī)劃建設管理暫行規(guī)定》，2013年12月4日頒布的《齊齊哈爾市建筑環(huán)境審查暫行規(guī)定》，2013年11月15日頒布的《齊齊哈爾市中心城區(qū)城市色彩建筑風格技術規(guī)范》等。這些各層級的立法組成了有效的行政法律體系，構筑了法制保障的基礎。

市人大于2011年頒布了《齊齊哈爾市歷史街區(qū)歷史建筑保護條例》，原實施的《齊齊哈爾市保護街區(qū)和保護建筑條例》同時廢止。不到六年，就重新制定了一部更加適應市情的法律，可見人大機關對我市旅游文化產業(yè)立法的重視。《齊齊哈爾市一日游管理規(guī)定》業(yè)經2014市政府十五屆十八次常務會議予以廢止，市政府對相關法律文件進行的及時清理，為旅游文化市場和諧發(fā)展提供了可靠的法律保障。

隨著齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)法律體系的基本建立，其機關制度建設也取得了巨大的進步。立法機關的立法制度、監(jiān)督制度，行政機關的辦公制度、執(zhí)法制度，司法機關的辦案制度等，有效的保障了地方性法律的實施、矯正、完善，促進了地方性法律的發(fā)展。這些制度與地方性法律共同構筑了旅游文化產業(yè)法制保障體系，保障了我市旅游文化產業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，使我市的旅游文化建設走進全省的前列。

二、齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制與法制保障體系存在的問題

法律是由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等形式表現。而政策未被制定或認可為法律規(guī)范之前，是由綱領、決定、決議、指示、宣言、命令、聲明、通知、會議紀要、領導人講話或報告等形式表現的。法律穩(wěn)定，構筑著法治社會的核心內容和規(guī)則秩序；政策靈活，決定著法治社會的進步速度與發(fā)展幅度。齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策與法制兩者緊密聯系、相輔相成，共同推動著旅游文化的發(fā)展，但兩者同時也存在一些問題。

（一）齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制存在的問題

1.圍繞“歷史文化名城”的發(fā)展定位研究不足。歷史文化是旅游文化的重要內容，是構筑城市文明的主要因素，城市文明又是精神文明建設的源動力之一，我市在歷史文化名城定位中所論及的項目都很零散，缺乏集中，不能產生整體品牌效應。

2.財政的傾斜趕不上產業(yè)發(fā)展的速度。市委市政府把旅游業(yè)作為第三產業(yè)中的龍頭產業(yè)來培育，把文化作為五位一體戰(zhàn)略的基本支點來建設，對旅游文化加大財政投入。但旅游、文化基礎設施的建設需要更多資金，而實際的投入不足，無法走出資金的困境，難以適應市場和管理的需求。

3.旅游文化產業(yè)未形成發(fā)展合力。旅游、文化兩部門工作有很多關聯，但卻沒有聯動工作的機制，沒有形成發(fā)展合力，浪費了行政資源，減弱了行政效能。例：文化部門有建設“卜奎一條街”的社會需求和設計構想，旅游部門也有建設“旅游步行街”的市場需求。文化部門的規(guī)劃設計側重宣傳效果和文化普及，而旅游部門側重旅游環(huán)境和文化定位，兩部門有相似的規(guī)劃構想，但卻從未合作。

4.行政執(zhí)法政策不完善。⑴檢查人員相對來較少，執(zhí)法檢查的幅度和頻度并不能達到市場的需求。⑵一些部門的行政審批工作還在進行改革，這方面的改革力度還不夠。⑶一些政府職能部門工作重點是培育市場、開拓市場，但隨著經濟的發(fā)展宜進行部分調整。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)法制保障體系存在的問題

1.法律條款的不適應與缺失。例如2006年的《齊齊哈爾市公園管理辦法》一些條款需要修改，2004年的《齊齊哈爾市旅游條例》與2013年全國人大頒布的《旅游法》存在一些矛盾，需要修改。

2.法律保障體系的不完善。文化建設方面的法律體系不健全，沒有文化產業(yè)的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件?，F有的地方性法規(guī)和規(guī)章主要涉及的是旅游、城市建筑等領域的內容，這種現狀與文化強市的地位不相符。

三、齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制與法制保障體系發(fā)展構想

（一）齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)政策激勵機制發(fā)展構想

1.規(guī)劃立項突出“歷史文化名城”的發(fā)展定位。現有的鶴文化是生態(tài)文化的重要內容，也是“生態(tài)旅游勝地”發(fā)展定位的核心文化之一。但歷史文化名城沒有與此城市品牌相媲美的項目。這需要構建一個重大的品牌立項，彰顯歷史文化名城的核心定位。如軍政省會古城（即卜奎古城內城）的項目，突出了資源集群的優(yōu)勢，能發(fā)揮巨大的品牌效應，全中國只有新疆伊犁將軍府可以和齊市的黑龍江將軍府媲美，如果回遷將軍府，復建南門迎恩門，文廟魁星樓和部分城墻，并打造東二道街為卜奎一條街，那么卜奎古城就能叫響中國，鶴城就可以成就全國最美的軍政省會（省府）古城。那么歷史文化古城就可以真正成為我市的城市品牌，由古城打造的抗爭文化與和諧文化將與鶴文化齊名。

2.制定財政傾斜政策、拓寬投資融資渠道。繼續(xù)加大財政傾斜，各級政府要制定旅游發(fā)展金和文化產業(yè)發(fā)展專項資金政策。創(chuàng)新投資融資體系，擴大招商引資，鼓勵民資進入市場，加大銀行對文化產業(yè)的貸款力度等。制定優(yōu)惠政策，對相關企業(yè)給予稅收、水電費等方面的優(yōu)惠等。激勵各方資金參與開發(fā)建設，促使旅游文化產業(yè)成為社會投資的熱點和重點。

3.打造旅游、文化的發(fā)展合力。破除部門的領域保護與利益歸屬，建立旅游、文化的聯動工作機制，共同打造卜奎一條街項目。對于一些文化立項、研討等工作可邀請旅游部門參加。對于文保單位、歷史建筑的評審、維護、建設的一些重要環(huán)節(jié)，旅游部門可提出相關建議。對于城市小品、主題公園、公共設施的建設，相關部門可共同規(guī)劃，實現規(guī)劃、文化、旅游的共襄發(fā)展。

4.完善行政執(zhí)法政策。⑴加強行政檢查的幅度與頻度。需要配備更多的執(zhí)法一線人員，提高執(zhí)法水平，完善這方面的機制。⑵強化行政許可的梳理與調適。這方面的政策略有不足，比如導游證核發(fā)及管理其性質為行政許可，宜應行政機關直接負責該項工作。⑶做好行政確認的指導與放權。這類的行政審批宜下放到協會等部門進行管理，比如旅游景區(qū)質量等級評定宜下放到行業(yè)自治部門管理。⑷確立行政處罰的規(guī)制與重點。政府部門的工作重點宜增加法治建設的內容。部門法定代表人宜在處罰一線中展現其領導價值，具體表現在制度設計中宜規(guī)定直管處罰機構，同時配備副職領導協管。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產業(yè)法制保障體系發(fā)展構想

1.修改和完善法律的部分條款。修改《齊齊哈爾市公園管理辦法》、《齊齊哈爾市旅游條例》等有關法律條款，比如修改示范區(qū)審批條款、對導游員索要小費的罰款條款等。增加旅游發(fā)展金、文化發(fā)展專項資金的法律條款，將財政傾斜的具體內容寫進法律，確保推動產業(yè)的發(fā)展。

2.制定有關法律和制度，完善整個保障體系。制定文化產業(yè)的相關法律和制度，規(guī)定產業(yè)政策、投資渠道、市場監(jiān)管、經營人才、市場營銷、法律責任等內容，從而促進文化企業(yè)壯大，調節(jié)文化市場要素，推進文化產業(yè)發(fā)展。另外應制定保護民族文化，非物質文化遺產等相關的法律。從而順應市場發(fā)展的需求，形成完善的法制保障體系。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李茜，徐春燕.淺論西安旅游文化產業(yè)政策的制定〔J〕.商洛學院學報，2009，23（03）.

〔2〕李四玉.中國旅游文化產業(yè)的思考〔J〕.旅游管理研究，2013，（11）.

〔3〕蔣旭.旅游文化的內涵及其發(fā)展的對策初探〔J〕.財經視點，2012，（10）.〔責任編輯：陳玉榮〕