許正中

〔摘要〕 長期以來，政府對社會資源過度控制，行政規(guī)制和行政審批缺乏有效的監(jiān)管和問責，行政機構臃腫，致使政府職能無限放大，政府效能持續(xù)低下，迫切需要進行政府市場化改革。政府市場化改革的方向是建立市場導向的服務型政府，由無限政府轉向有限政府，由管理型政府轉向服務型政府。政府市場化改革需要多管齊下、協同推進，即內部外部共同運轉，實現政府市場化運行；建立全息化政府，推動行政體制改革；著力打造政府、市場和社會“三元”互動，共同推進現代化進程。

〔關鍵詞〕 協同治理，政府市場化改革，服務型政府，全息化政府，“三元”互動

〔中圖分類號〕F062.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）02-0005-05

過去三十多年來，中國取得的歷史性變革之一就是從計劃經濟向市場經濟的轉變，市場化改革是中國有效的轉型機制，突破了傳統的固化體制，實現了多元主體的共同發(fā)展。隨著改革的不斷深入，中國政府也應該進行市場化改革，通過行政體制改革實現政府職能轉型，使政府外部聯動和內部運行都實現市場化，變無限政府為有限政府，實現政府、市場和社會的“三元”互動。

一、政府市場化改革動因：傳統職能無限放大，政府效能持續(xù)低下

曾幾何時，中國有著強大的政府，其規(guī)模和職能都處于不斷擴張的狀態(tài)，在資源控制、行政規(guī)制等方面有著巨大的權力，卻也往往表現出效率低下的弊端，政府運行板結，導致一系列政府失靈現象。

（一）政府對社會資源過度控制。作為收入和財富的再分配者，政府表現出對資源配置的過度干預，不僅影響市場作用的發(fā)揮，還使尋租大量發(fā)生，導致腐敗滋生，嚴重影響分配效率，阻礙社會經濟的發(fā)展。

一方面，價格真實地反映了資源的稀缺程度，是由供求關系決定而不是由機構決定的，價格通過競爭力量決定而不是由壟斷勢力決定，是有彈性的，而不是剛性的 〔1 〕。然而，政府卻對價格進行過度干預，影響資源流動方向，阻礙了價格的市場化。另一方面，政府在資源配置的過程中束縛了資源流動化，市場失靈在一定程度上需要發(fā)揮政府的作用，但政府介入過度就不能起到調控功能，而是造成資源浪費，以及高成本和低效率的發(fā)生。

政府對資源的過度控制還容易造成普遍尋租，使尋租成為加速創(chuàng)造價值的工具，這也是帶來貧富差距的重要原因。通過尋租，企業(yè)壟斷了相當一部分資源，如電力企業(yè)、石油企業(yè)等，都是國有企業(yè)典型的尋租代表，不僅為企業(yè)獲取了高利潤，還轉化為企業(yè)員工的高收入，使二元結構愈發(fā)明顯。

市場經濟最本質的特點是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強勢政府強化到主導經濟資源配置的程度，那就不叫市場經濟，而叫權貴資本主義了 〔2 〕。政府對市場競爭的限制將導致產業(yè)結構的畸形，不僅不利于社會資源的配置，還將打亂市場競爭的有序格局，造成社會分配不平衡。

（二）行政規(guī)制和行政審批缺乏有效的監(jiān)管和問責。政府除了對社會資源進行控制，其行政規(guī)制也具有較強的壟斷性。行政規(guī)制具有指導宏觀經濟、促進市場發(fā)展的積極作用，將市場經濟置于政府行政的掌控之中。然而，政府借助行政的力量也會造成壟斷，如政府將壟斷經營權授權給企業(yè)的過程就是行政壟斷。即使在市場經濟條件下，行政規(guī)制還是需要適度執(zhí)行，煙草專賣可以有效保護廣大卷煙消費者的利益，控制煙草質量，防止不法行為，但行政規(guī)制過度就會造成信息不對稱、政策透明度差、規(guī)制機構濫用職權等問題。在行政規(guī)制過程中，公眾的參與度還比較低，缺乏有效的監(jiān)管制度和問責機制，成為制約行政規(guī)制完善的障礙。

此外，政府行使其行政權力都要通過一系列審批制度，任何行政事務都要有政府審批，這是政府發(fā)揮其強制力作用的有效體系，可以為市場順利運行提供必要的公共支持。然而，行政審批也容易引發(fā)政府壟斷，導致工作效率降低甚至尋租行為，破環(huán)市場的自由競爭和有序發(fā)展。同時，由于行政機構的繁冗，使行政審批的程序過于繁雜，時間久、過程長、環(huán)節(jié)多，涉及職能部門多，監(jiān)管機制又難以完善，最終造成社會資源配置的不平衡，影響社會經濟的發(fā)展。

（三）行政機構臃腫。政府權力不斷擴張的表現之一就是政府規(guī)模的擴張，主要表現為行政機構臃腫，部門擴張使政府控制的資源越來越多，行政權力越來越大，進而帶來政府權力的無限性。中國的行政機構設置與市場經濟發(fā)展還存在較大差距。一方面，機構設置龐雜、職能重疊、責任不清，另一方面，機構人員浮躁冷漠，人浮于事，使行政辦事效率低下，制度執(zhí)行力差。尤其是基層行政機構，臃腫問題更加嚴重。

過多的行政機構會增加收費項目，甚至有些機構借助名目任意收費，在收費標準上也沒有嚴格的界定，增加了企業(yè)和社會公眾的負擔。由于機構繁多，權責沒有明確規(guī)定，互相扯皮推諉，在增加辦事難度的同時還增加社會成本，降低了政府工作效率。此外，行政人員嚴重超標，會對國家財政造成極大負擔，國家財政支出中很大一部分就是工作人員的工資支出，而行政支出中的吃喝浪費現象更突出，嚴重影響了民生投入。同時，由于監(jiān)督力度不夠，機制不健全，多數部門都沒有受到相應的監(jiān)督，行政支出的膨脹應引起重視。

政府的公共服務機構帶有較強的壟斷性，社會公眾在享受社會服務時就沒有更多的選擇，龐大的機構設置往往造成辦事效率低下，責任分散，行政機構還沒有市場化，缺乏有效的競爭機制，這些都不能適應市場經濟的運行機制，缺乏競爭的有效協調。

總之，政府在放大管理權限的同時也嚴重制約了社會經濟的發(fā)展，造成政府效率低下，其中有許多原因，如政府機構職能不清晰、公共決策存在不足、公共服務信息不透明、監(jiān)督機制嚴重欠缺等，并由此引發(fā)了一系列政府失靈。

二、政府市場化改革方向：建立市場導向的服務型政府

要從根本上解決政府過度管理和效率低下問題，克服政府失靈，就要進行市場化改革，由傳統的管理型政府轉向服務型政府，以社會和公眾利益為主導提供公共服務，吸取市場經濟的運行經驗，建立市場導向的服務型政府。

（一）由無限政府轉向有限政府。由無限政府轉向有限政府就是對政府進行適度收縮，充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用和社會的自治作用。政府從制高點撤退是20世紀和21世紀的一個重大分界線，它使得許多從前封閉的國家對外貿易和投資敞開大門，并在這一過程中極大地擴張了全球市場的實際規(guī)模 〔3 〕 （P458 ）。政府收縮激發(fā)了其他社會主體的積極作用，形成新的治理結構，以平等合作為基礎，激發(fā)人的潛能釋放，實現社會自治。

首先，現代社會是個人潛能充分釋放的社會，但由于政府控制了太多的資源，使個人的自由不足，能力無法充分發(fā)揮。眾所周知，創(chuàng)新是國家發(fā)展的核心競爭力，被束縛的社會就難以創(chuàng)新，逐漸削弱政府對資源的控制，理順政府與市場和社會公眾的關系，是發(fā)揮個體主觀能動性的基礎。

其次，要進行行政機構提煉和審批制度改革。明確部門權責，減少不必要和重復的部門，提高政府行政能力和效率。改革行政審批制度，縮小公共事務辦事環(huán)節(jié)，加快推進信息化辦公，提供在線服務。

在由無限政府向有限政府的轉型中，適度限制政府的職能和權力，使政府致力于滿足社會公眾需求，實現社會的共同利益，形成市場和社會的自由和自治，這是政府職能轉變的基本取向。

（二）由管理型政府轉向服務型政府。隨著政府權限的縮小，政府職能也要發(fā)生轉變，現代政府應當是創(chuàng)新、廉潔、法治和服務型的政府。

創(chuàng)新型政府是通過不斷學習提升政府治理水平和人員素質，建立學習型政府，實現自我突破。建設創(chuàng)新型國家，必然需要創(chuàng)新型政府，在職能轉變、機構設置、制度革新等方面都要有所突破。還要通過科學的績效管理對政府活動進行評估，監(jiān)督政府公共服務的責任執(zhí)行。

廉潔型政府是公職人員廉潔自律，政府處理公共事務遵守公正、透明、陽光的原則，防止一切可能的貪污腐敗，這是影響政府公信力的重要因素，也體現了政府為人民服務的目標和追求，是對道德和法律的尊重。

法治建設是國家治理的基礎，也是政府改革的重要原則。它既是一套行為規(guī)則，又是一種精神的集合體；既是一種社會的組織模式，又是一種特定精神原則指導下的價值選擇 〔4 〕。法治是按法律制度行使職能，使得社會經濟有序運行。傳統的政府職能強大，只需要政府就能對經濟行為進行控制。隨著政府職能的轉型，法律成為規(guī)范社會經濟的準繩。通過立法將服務型政府的職能確立下來，使政府改革方向更加明晰；通過立法完善市場經濟行為，使其更加公平、公開、公正。

無論是創(chuàng)新、廉潔還是法治的政府，最終目的都是為人民服務，實現社會的共同利益。因此，在縮小政府無限權限的同時，弱化了政府的管理職能，也要相應增加其服務職能，這就是服務型政府的本質。

政府是為人民服務的，要以社會公眾的利益為基本出發(fā)點，以服務型政府作為職能轉折點，以創(chuàng)新型政府作為驅動力，以廉潔型政府作為過程核心，以法治型政府作為制度保證，最終實現政府職能的順利轉型。

總之，市場化是世界范圍內政府改革的總體趨勢，隨著組織邊界的模糊，政府和企業(yè)共同承擔著向社會提供公共產品和公共服務的責任，但由于傳統的行政約束制約了公共事務的效率，因此，引入公平、競爭和效率等市場化手段，探索一條適合中國國情的政府市場化改革之路已經成為時代的要求。

三、政府市場化改革思路：多管齊下促改革，協同推進市場化

政府市場化改革是政府和社會協同發(fā)展的過程，需要政府內外部聯動，共同實現市場化運行，通過建立全息化政府推動行政體制改革，共同促進現代化發(fā)展。

（一）內部外部共同運轉，實現政府市場化運行。四十多年前，先發(fā)國家把市場機制引入政府管理的過程中，進行了政府的市場化改革。一方面，將政府的公共服務對外市場化，交由私人部門或社會管理；另一方面，將市場機制引入政府的內部管理中，提高政府整體管理水平。通過內外市場化的共同運轉實現公平競爭，降低成本、提高效率。

1.政府外部市場化。政府外部市場化就是要放松管制，將一些社會經濟問題交由市場和社會解決，政府要重新定位自己的職責，即為社會經濟進步提供服務和基礎性保障。

政府在制定政策時要通過公共選擇機制，打破傳統的政府壟斷，使社會公眾充分參與，提高政策的適用性。通過放松政府對市場經濟的過度干預，充分運用市場化手段，營造公平競爭的市場環(huán)境，公共服務參與市場競爭可以大大提升其服務質量。尋租是滋生腐敗的重要原因，通過產權制度減少并消除尋租，只有在產權不清晰的時候才會出現人們?yōu)榱饲笞舛?，一旦產權明確之后，尋租現象將被有效遏制。

傳統的公共物品和服務都是由政府提供的，雖然體現了政府的價值，但也容易導致公共產品供給不足等，必須通過私人部門的參與實現競爭，提高公共產品的提供效率。如果公共物品和服務僅由私人部門單獨提供，就會喪失其非競爭性的本質，完全成為市場化行為，忽視了公共物品和服務是為廣大群眾服務的最終目的。因此，由政府和私人部門共同提供公共物品和服務，既解決了供給不足的問題，也解決了過度市場化的問題，使社會治理達到平衡。

在政府市場化改革中，還要加速資源的流動性，尤其是土地、資本、勞動力等生產要素的流動性，使傳統的資源數量投入轉為資源質量投入，通過資源有效配置提高效率，減少浪費。作為服務于市場經濟的主體，政府要與企業(yè)各自分工，由企業(yè)發(fā)揮市場的主導作用，政府則是創(chuàng)造和維護良好的市場環(huán)境，保證市場穩(wěn)健發(fā)展。

此外，政府還要在改善民生方面借鑒市場經驗，發(fā)揮積極作用。作為關系社會公眾利益的政府，應把民生問題放在首位，這不僅能解決各類社會矛盾和沖突，還將深刻影響社會結構的變革。在二元結構愈發(fā)凸顯的情況下，政府借助市場的力量調節(jié)收入分配、完善社會保障、實現社會的普遍服務，使人民均等享有社會成果，這是社會經濟可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

總之，理順政府與企業(yè)和社會的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，減少政府的行政干預和各種行政性審批，需要審批的則要嚴格依法辦理，公開透明高效，防止腐敗滋生，明確部門權責，建立完善的監(jiān)管機制，打造有限的服務型政府。

2.政府內部市場化。政府內部市場化就是政府在內部管理過程中導入市場機制，通過市場化手段對政府的內部運行進行改革，通過有效的激勵和約束控制內部部門的行為，發(fā)揮其主觀能動性，激發(fā)政府部門活力，提高政府辦事效率，運用市場化的有效機制重新優(yōu)化政府資源。

首先，要形成政府內部各部門間的契約關系。這是政府放權、分權的表現，能夠充分激發(fā)各部門的積極性和主動性，如政府和醫(yī)院、學校的部門之間可以通過建立契約關系形成一種保證。契約精神是市場經濟下的平等守信精神，是契約關系的重要準則，也是服務型政府的改革創(chuàng)新。契約模式使專業(yè)部門在專業(yè)領域發(fā)揮作用，避免了政府盲目參與，通過創(chuàng)新管理方式從制度上提高了效率，體現了契約的作用。

其次，要實施績效預算，建立完善的監(jiān)督機制。一方面，通過績效預算形成公共服務體系，用科學的方法嚴格控制項目的收支和建設情況，定期對其進行評價和考核，及時調整建設方案；另一方面，績效預算實現了政府的有所為有所不為，通過責任約束政府行為，對公共行政有著重要意義。同時，建立完善的監(jiān)督機制，通過全民參與對政府行為進行監(jiān)督，及時糾正，對提升公務員素質和提高政府效率有重要作用。

此外，還要加強行政人事制度的改革創(chuàng)新，通過科學的量化指標對政府部門人員進行考核，準確評價其工作效果，同時，完善公務員選拔和聘用機制，加強公務員的道德建設、能力建設、作風建設等，增強其服務意識，建立完善的監(jiān)督激勵機制，充分調動其工作積極性和創(chuàng)造性，減少資源浪費和腐敗滋生。

政府在外部市場化和內部市場化的同時，還要形成內外循環(huán)發(fā)展的形式，使其成為一個有機整體，而不是割裂的條塊化，政府內部的運行正是為了給外部的市場經濟提供良好的環(huán)境條件和制度基礎，外部市場化也為政府的內部運行提供了基礎支持，而且通過通用的市場化手段，使政府與市場渾然一體，共同促進社會發(fā)展，這是政府市場化改革的融合。

（二）建立全息化政府，推動行政體制改革。在政府市場化改革的過程中，充分利用現代化管理手段為改革創(chuàng)新提供源源不斷的動力，抓住科學的管理方法，就打開了改革的突破口。因此，政府改革要實現現代化技術的驅動，打破傳統的全納化和全控化模式，即一切關系社會公共利益的事務全部納入，社會經濟發(fā)展的一切資源全部控制，這是制約社會經濟進步的瓶頸。政府要轉向全息化管理，即處理公共事務全部信息化，利用現代科技手段建立透明高效的政府，最終保證政府市場化改革的順利進行。

全息化政府，就是以大數據為支撐而建立的透明高效的政府。信息化給中國的政府改革帶來了全新的契機，利用現代網絡技術、通訊技術和信息技術進行公共事務管理已經成為政府提高工作效率的基本方式。政府全息化則是在政府整個工作流程及市場化改革中全部信息化，不僅在技術手段上建立信息化平臺，在提供公共服務時也要保證全部信息透明公開。政府失靈的一大原因就是信息的不完全，政府活動缺乏公開、透明機制，全息化就給政府提供了對外開放的平臺，時時接受外界的監(jiān)督，有利于政府及時發(fā)現問題并加以解決。

政府全息化首先要建立電子政務網絡平臺，對社會提供信息化服務，提高辦公效率。隨著大數據時代的來臨，全新的管理模式正在誕生，不但創(chuàng)新了經濟發(fā)展模式，對政府的市場化改革也有積極的推動作用。大數據是重要的資源，要在政府全息化過程中充分發(fā)揮其價值。政府市場化改革是一項系統性工程，隨著科技進步，建立信息化平臺是改革的基本內容，建立數據環(huán)境則是改革的艱巨任務。用龐大的數據資源進行市場化改革，為績效管理提供了恰當的決策基礎，通過數據資源支撐社會治理，這是現代化發(fā)展的重要領域。

有了信息化平臺和大數據的支撐，再加上物聯網、云計算等高新技術的綜合運用，為政府改革提供了強大的智力支持，保證了政府運行的有效性，也為政府的公開透明提供了條件。如果說現代科技給政府改革帶來了先進的技術支持，那么信息公開就為政府的透明性提供了重要保證。透明政府是除了必須保密的部分外，政府有義務向社會公眾公開透明，將掌握的公共信息和公共活動對外公開，這能夠有效防止暗箱操作，制止腐敗事件發(fā)生，時刻接受社會監(jiān)督，克服信息不對稱引發(fā)的政府壟斷，降低交易成本，調動社會公眾參與決策的積極性。

隨著政府改革的不斷深入，建立以電子治理為基礎的全息化政府是市場化改革的重點。利用信息技術推動社會公民的廣泛參與，建立透明高效的政府，提高政府公信力，并最終實現善治，這是政府治理改革的新突破，在政府與社會公眾的關系融合、獲取社會公共利益、轉變政府職能等方面都起到工具化的作用，是網絡化時代政府改革創(chuàng)新的趨勢和方向。

（三）著力打造“三元”互動，共同推進現代化進程。在中國現代化進程中，目前正面臨“多二元”的發(fā)展形態(tài)，即城鄉(xiāng)結構二元化，城市內部貧富二元化，產業(yè)發(fā)展二元化等?！岸喽钡某霈F是政府問題、經濟問題和社會問題共同導致的，其解決也不是僅憑政府的單方力量就可以，需要政府在市場化改革的過程中聯合市場和社會，三元主體共同發(fā)揮積極作用，即通過“三元”互動提高公共管理效率，實現現代化發(fā)展。

1.建立盈利高效的市場。盈利高效的市場是市場經濟發(fā)展的目標，也是市場自動調節(jié)達到的最優(yōu)狀態(tài)。要使政府對資源適度控制，就要發(fā)揮市場資源配置的作用，建立統一的公平性市場，完善社會主義市場經濟體制是以高效的市場為基礎的。目前，中國的市場經濟建設正在飛速前進，但其中的問題也存在，如能源消耗量大，可持續(xù)發(fā)展性差，戶籍制度制約，勞動力市場難以統一，資源性產品價格壟斷，市場機制難以形成，尋租現象嚴重，助長腐敗風氣等。要建立盈利高效的市場就要充分發(fā)揮市場的積極作用，有效進行調節(jié)。

通過市場化改革，首先要形成公平的競爭環(huán)境，堅持打破行政壟斷，減少政府干預；打擊假冒偽劣，防止不正當競爭；堅持信息公開，加強監(jiān)督管理；制止“搭便車”現象，保護知識產權。隨著競爭的日益激烈，營造公平競爭的市場環(huán)境是促進市場有序發(fā)展的基礎。其次要充分樹立競爭意識，面對有限的資源和可持續(xù)發(fā)展的目標，競爭是最優(yōu)選擇，鼓勵企業(yè)積極參加競爭是實現資源優(yōu)化配置的有效手段。因此，樹立企業(yè)競爭者的競爭意識，激發(fā)其發(fā)現創(chuàng)新和合作的潛力，提高企業(yè)的經營管理能力，最終獲取更多的利潤。再次，加強競爭機制建設是創(chuàng)造盈利高效市場的基礎。競爭機制是市場機制的重要內容之一，是市場經濟必不可少的要素，對經濟運行發(fā)展有著重要作用。積極探索建立競爭機制的有效途徑，培育高素質的市場競爭主體是保證市場快速有效發(fā)展的關鍵。

2.確立有限法治的政府。政府作為社會經濟發(fā)展的中心，曾經起到重要的作用，但是隨著社會文明的進步和市場化的深入，無所不能的全能型政府已經不再適應現代社會的需求，一個有限法治的政府正在重新定位。

政府的首要目標就是進行職能轉型，由“管理型”政府向“服務型”政府轉型，由無限政府向有限政府轉變，這是突破政府高度集權的重要一步，也是政府還政于民的重要體現。在縮減國家職能范圍的進程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產生出對另一類國家力量的需要 〔5 〕 （P15-16 ）。政府正逐漸放松對經濟的管制，向市場放權，放松對社會的控制，向社會放權，真正成為為社會經濟提供服務的保障力量，這是對政府治理模式的顛覆。

政府其次還要深入進行法治建設，即一切活動都要以法律為依據和基本的制度約束。政府要建立健全法律法規(guī)，以及形成有效的監(jiān)督機制，不斷增強執(zhí)法力度，即加強法律宣傳和普及，形成法治意識，加強法律懲治力度，嚴懲各類犯罪，使法律充分發(fā)揮其作用。使政府行為法治化和透明化，接受法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。建設有限服務型政府和法治型政府是政府市場化改革的緊迫任務。

3.建設負責有序的社會。社會公眾是國家的最基本單元，社會是國家發(fā)展的最基本力量，無論是政府的服務還是市場的調節(jié)，最終都是為了滿足社會的需求，因此，社會的穩(wěn)定和諧是現代化建設的基礎，建設負責有序的社會是營造良好發(fā)展環(huán)境的基礎，社會治理是化解社會矛盾和沖突的創(chuàng)新手段。

社會治理的關鍵環(huán)節(jié)之一就是改革戶籍制度，社會由公眾組成，代表了廣大公眾的共同利益，而目前很大一部分人的利益還沒有得到滿足，不能提供有效的公共服務，這其中的根源就是戶籍制度的制約?，F代人口有自由遷徙權，是不斷流動的，而戶籍制度又恰恰限制了人的自由流動，使公共服務在供給的操作層面遇到障礙。而受到戶籍制度制約的人們越來越被社會邊緣化，農民工享受不到基本的社會保障，他們的子女得不到基本的教育條件，成為社會的弱勢群體，并導致二元經濟愈發(fā)嚴重。

社會治理的基本理念就是全員參與，共同自治。隨著社會公眾的廣泛參與，各類社會組織也積極參與到社會治理的活動中來，這就要平衡各類組織之間的關系，鼓勵其參與治理的同時也進行應有的監(jiān)督，強化各類組織的公共服務意識，形成相互監(jiān)督的運行機制，有效配置社會資源。

隨著政府逐漸退出私人領域和公共領域，政府、市場和社會成為共同進行社會治理的三大主體，并分別承擔著各自的職能，市場和社會的力量不斷強大，政府則為其提供基礎保障功能，三者形成積極的互動關系，這是政府市場化改革將要突破的關鍵路徑。

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責任編輯 于曉媛