張瑞娟 云淑萍

[摘 要] 隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，建立新型社區(qū)是實(shí)現(xiàn)城市文明化的必要途徑。而要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、萬眾一心、思想一致、經(jīng)濟(jì)上平等的未來理想社區(qū)，不是政府和商業(yè)組織能夠完成的，還需要非政府、非商業(yè)、非營利組織和社區(qū)居民的共同努力。本文通過對呼和浩特市社區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，探討社區(qū)管理存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)管理； 呼和浩特； 問題； 對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 065

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）03- 0138- 03

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，社區(qū)能夠體現(xiàn)社情民意、匯集群眾需求、聚集社會(huì)矛盾。社區(qū)是社會(huì)的重要組成單元，在城市社會(huì)服務(wù)管理中具有不可替代的作用。通過社區(qū)管理來加強(qiáng)城市基層工作已成為當(dāng)今政府部門和社會(huì)各界的共識(shí)。

1 呼和浩特社區(qū)管理基本概況

呼和浩特市社區(qū)經(jīng)過10多年的建設(shè)，社區(qū)基層管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，社區(qū)硬件建設(shè)、工作隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)得到了不斷完善。市、區(qū)、街道都成立了專門的社區(qū)建設(shè)辦公室，使社區(qū)建設(shè)有了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展[1]。社區(qū)規(guī)劃方面，主要以街巷為界限，以居民的認(rèn)同感和歸屬感為導(dǎo)向，以3 000戶為一個(gè)單位成立社區(qū)，截止到2010年底，把過去346個(gè)居委會(huì)縮減為247個(gè)社區(qū)，其中市四區(qū)有200個(gè)。政府加大對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，對辦公用房、服務(wù)用房、各種活動(dòng)設(shè)施給予了有力的資金支持。為方便社區(qū)居民，整合了民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、文化等各部門，實(shí)行“一站式”服務(wù)模式，已有73%的社區(qū)設(shè)立了集中服務(wù)大廳。在社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)方面，按照每個(gè)社區(qū)至少配備5名專職社區(qū)工作人員的要求，通過公開招考，擇優(yōu)錄取了580多名本科畢業(yè)生充實(shí)到社區(qū)當(dāng)中，到目前為止，全市共有社區(qū)專職人員1 473人，平均年齡34歲，大專以上學(xué)歷人員占53.6%。

2 呼和浩特市社區(qū)管理存在的問題

2.1 社區(qū)成為政府部門的“腿”，管理缺乏生機(jī)、沒有內(nèi)涵

呼和浩特社區(qū)基本推行的是精細(xì)化、網(wǎng)格化管理，目的是通過對單元網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置相互分離的形式。但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，還沒有達(dá)到預(yù)期的效果，條塊分割問題仍然很嚴(yán)重。呼和浩特市社區(qū)更多地是被當(dāng)作街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)來設(shè)置的，作為我國最基層的機(jī)構(gòu)缺少應(yīng)有的行政職權(quán)，大量的行政審批和管理的權(quán)力都集中在上級(jí)政府職能部門，一些屬于政府行政行為，必須具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)才能從事的工作和任務(wù)也下放到了社區(qū)，例如計(jì)生統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)普查、人口普查、社區(qū)綜合治理、社區(qū)衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制、社區(qū)消防安全等。而對于社區(qū)主任來說，他是治安管理、計(jì)劃生育管理、戶籍管理等工作的主要責(zé)任人，還要和上級(jí)部門簽訂責(zé)任狀，使得社區(qū)出現(xiàn)了責(zé)任重大，卻無權(quán)處理的現(xiàn)象。還有一些技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)，必須具備專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能或需配備專業(yè)工具的人員可以勝任和完成的工作，也都要由社區(qū)來完成，這樣社區(qū)干部被各種工作考核、檢查、材料、會(huì)議及各種雜事所困擾，無法抽出更多的時(shí)間和精力去走街串戶，為社區(qū)居民群眾辦實(shí)事、辦急事。社區(qū)工作的超負(fù)荷，使得社區(qū)管理和服務(wù)的效率低下，社區(qū)居民自治功能沒有得到有效發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

呼和浩特社區(qū)干部都是有事業(yè)編制的正式員工，書記和主任是由街道辦事處指派，而其他工作人員是通過公開的事業(yè)單位招考，在“官本位”思想的影響下，工作方式機(jī)關(guān)化嚴(yán)重，實(shí)行五天八小時(shí)工作制，管理人員主要待在辦公室，等候居民上門，很少主動(dòng)深入居民當(dāng)中了解他們的愿望和要求，為他們排憂解難，社區(qū)居民特別是在職居民遇到問題也難以得到社區(qū)的及時(shí)幫助。

2.2 社區(qū)管理與物業(yè)管理不協(xié)調(diào)

隨著城市體制改革的推進(jìn)，城市化進(jìn)程加快，私有住宅增加，物業(yè)管理公司在社區(qū)管理工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)與物業(yè)管理公司相互協(xié)調(diào)、密切合作以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效整合，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。但由于職責(zé)不明確、概念不清楚等原因，社區(qū)管理和物業(yè)管理之間存在一定的矛盾，關(guān)系沒有理順。

部分社區(qū)對物業(yè)公司的正常經(jīng)營活動(dòng)干涉過多，甚至認(rèn)為和居民相關(guān)的所有工作都屬于其社會(huì)管理的范疇，物業(yè)公司是其下屬單位，尤其是在一些有收益的經(jīng)營性的管理服務(wù)方面，社區(qū)基本取代了物業(yè)公司的職能，使得物業(yè)公司的經(jīng)營性收入減少，甚至處于虧損狀態(tài)，物業(yè)管理積極性不高，更沒有積極性參加社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)。由于物業(yè)管理不完善，業(yè)主有意見，而很多居民認(rèn)為社區(qū)與物業(yè)公司是同一個(gè)機(jī)構(gòu)，基本不參與社區(qū)活動(dòng)。

個(gè)別社區(qū)還出現(xiàn)偏袒物業(yè)公司的現(xiàn)象，更加激起了居民的不滿以及對社區(qū)公共服務(wù)的懷疑，物業(yè)公司直接被居民“炒魷魚”的現(xiàn)象比比皆是?！安还堋边€表現(xiàn)在社區(qū)對物業(yè)公司的要求采取不聞不問的態(tài)度。對于部分新小區(qū)，開發(fā)遺留問題較多，居民意見比較大，物業(yè)公司面臨很大的經(jīng)營困難，所以急切需要社區(qū)組織幫忙做好居民的勸導(dǎo)和說服工作，但是有些社區(qū)行政化事務(wù)太多，對物業(yè)公司反映的問題基本采取不管不問的態(tài)度，造成物業(yè)公司對社區(qū)管理不配合，甚至存在抵觸情緒。“村改居”社區(qū)則有其特殊性，社區(qū)行使社區(qū)服務(wù)與物業(yè)公司雙重職責(zé)，存在一定的壟斷性。而老舊社區(qū)或下崗職工等低收入人群居住的社區(qū)，物業(yè)公司無法盈利，幾乎沒有進(jìn)入，社區(qū)工作人員擔(dān)起了物業(yè)管理的職責(zé)。而單位型社區(qū)基本是由單位雇傭物業(yè)公司，社區(qū)不參與監(jiān)督。

2.3 居民對社區(qū)事務(wù)冷漠，思想不一致，對社區(qū)缺乏信任

2.3.1 城市社區(qū)管理中居民參與被動(dòng)，方式形式化

在社區(qū)管理中，社區(qū)很少召集全體居民進(jìn)行座談或召開社區(qū)大會(huì)，只是在年終偶爾召開個(gè)別居民參與的社區(qū)總結(jié)會(huì)議，內(nèi)容也只是總結(jié)前一年的工作和宣讀未來一年已擬訂的工作計(jì)劃，簡單征求或不征求居民意見。而大部分在社區(qū)工作人員動(dòng)員下前來參與社區(qū)活動(dòng)的居民，也只是參與一些一般性的社區(qū)活動(dòng)，例如社區(qū)選舉、捐款、娛樂活動(dòng)等，而對于社區(qū)的整體規(guī)劃、與居民群體利益相關(guān)的一些重大問題，只有一些個(gè)別的較有威望或資歷的代表性人物參與?？梢姡用駞⑴c社區(qū)管理的范圍有限，難以保證參與的效果。

社區(qū)管理中居民參與方式的形式化還表現(xiàn)為某些參與方式的虛設(shè)和參與活動(dòng)走過場，這樣的情況經(jīng)常出現(xiàn)在社區(qū)舉辦的活動(dòng)與居民本身利益相關(guān)性不大或者活動(dòng)實(shí)際意義不大時(shí)，同時(shí)還有一些活動(dòng)是街道辦事處或社區(qū)居委會(huì)已經(jīng)形成決定的事項(xiàng)，只是走個(gè)過場，而對于居民來說，這是一種執(zhí)行而不是自愿參與，即使居民參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商或決策，由于對政府和公共組織的影響力較小，反映的訴求也不能得到滿意的回復(fù)，實(shí)施率較低，這也是居民參與率不高的原因之一。

2.3.2 城市社區(qū)管理中居民參與意識(shí)薄弱

在社區(qū)管理和建設(shè)中，老年人、青少年參與多，中青年參與少；無業(yè)居民參與多，單位在職人員參與少；已婚居民參與多，未婚居民參與少；收入高、文化程度高的居民參與多，低收入、低學(xué)歷者參與少。

對于單位型社區(qū)來說，居民參與社區(qū)事務(wù)很大程度上受到單位的影響，參與意識(shí)較強(qiáng)。對于以原住居民為主的地緣型社區(qū)，居民之間相互熟悉，關(guān)系比較融洽，對社區(qū)有一定的認(rèn)同感，在社區(qū)居委會(huì)的引導(dǎo)下，部分居民愿意參與社區(qū)事務(wù)，但這種參與依附性較強(qiáng)，例如民政對象、弱勢群體、特殊人群等受到街道關(guān)心扶助的居民，出于對社區(qū)的感激或自身利益考慮，會(huì)比較自覺地參與社區(qū)組織的有關(guān)活動(dòng)。對于混合型社區(qū)來說，社區(qū)人員構(gòu)成多元化，沒有形成統(tǒng)一的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，幾乎不參與社區(qū)自治。在以下崗職工為主的社區(qū)中，大部分居民由于長期“坐井觀天”，存在“兩耳不聞窗外事”的情況，對社區(qū)管理參與積極性不高，甚至不知道如何參與。而新建的“城中村”社區(qū)，居民更加愿意參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)，社區(qū)認(rèn)同感較強(qiáng)。

2.4 社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)落后，公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

隨著城市政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社區(qū)擔(dān)負(fù)著基層管理的重要責(zé)任，目前社區(qū)居民自治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，使得社區(qū)工作對象更加復(fù)雜，社區(qū)管理的任務(wù)也更加繁重，這樣不僅要求增加社區(qū)工作者的數(shù)量，還要求工作者道德修養(yǎng)、工作能力等綜合素質(zhì)的提高。

近幾年，伴隨著社區(qū)建設(shè)的開展，呼和浩特市社區(qū)管理者在政治和文化素質(zhì)、工作能力等方面與以前的居委會(huì)干部相比有了一定程度的提高，但是總體來說整體素質(zhì)普遍偏低。呼和浩特連續(xù)5年在大學(xué)畢業(yè)生中招收社區(qū)工作人員，但大部分都被安排在街道辦事處，而社區(qū)工作人員中80%是社區(qū)居民和下崗職工，在年齡上，70%是50歲以上的“老大媽”，在學(xué)歷層次上，大學(xué)本科以上學(xué)歷人員只占10%左右，并且把社區(qū)看成管理部門，等著上級(jí)分派任務(wù)或?yàn)檎疑祥T來的居民服務(wù)，不能主動(dòng)到居民群眾中去問寒問暖。同時(shí)社區(qū)工作人員待遇偏低，無法留住人才，據(jù)調(diào)查，社區(qū)臨時(shí)聘用的社工人員月平均工資為300元，無法調(diào)動(dòng)工作人員為居民服務(wù)的積極性。

在為居民提供公共服務(wù)的時(shí)候，個(gè)別社區(qū)中存在“優(yōu)親厚友”的不公平現(xiàn)象，尤其是在低保制度的執(zhí)行過程中，一些老舊小區(qū)或以下崗職工為主的社區(qū)中，問題較嚴(yán)重，使得居民對工作人員有較多怨言。在經(jīng)濟(jì)適用住宅小區(qū)中，能夠很明顯地看到，有固定工作雙職工的三口之家、開好車的住戶占有很大的比例。部分比較高檔小區(qū)，政府部門或社會(huì)組織投資興建了一些如日間照料室這樣的專門為老人或?yàn)樾『⒎?wù)的設(shè)施，但是真正接受服務(wù)的居民很少，成為了社區(qū)的形象工程，而社區(qū)管理者對此沒有給予高度重視力度，有效地將這些服務(wù)設(shè)施利用好。

3 優(yōu)化社區(qū)管理的對策建議

3.1 改革政府的權(quán)力運(yùn)作方式，引入競爭機(jī)制，建立服務(wù)需求導(dǎo)向的基層社會(huì)管理機(jī)制

政府對于社區(qū)管理具有舉足輕重的作用，但是政府究竟應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，怎樣去發(fā)揮作用，是一個(gè)需要解決的問題。在我國的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，政府存在行政壟斷，超權(quán)限行使權(quán)力，無限制地介入應(yīng)當(dāng)由社區(qū)自治組織或社區(qū)服務(wù)組織管理的事務(wù)，而沒有行使好自己應(yīng)有的職權(quán)，做好分內(nèi)之事。因此，要想改變政府越位和錯(cuò)位問題，要轉(zhuǎn)變政府職能，引進(jìn)競爭機(jī)制，按照“政社分開、政事分開”的原則，把政府對社區(qū)的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐓^(qū)的指導(dǎo)和幫助，逐漸使行政、市場、社會(huì)的權(quán)力分離，形成政府、市場、社區(qū)三元社會(huì)管理主體結(jié)構(gòu)。政府在社區(qū)管理和建設(shè)中基本上應(yīng)采用間接手段，給予社區(qū)廣泛的政策扶持、資金支持和行政監(jiān)督，提供良好的政治環(huán)境，具體地說，政府最基本的職責(zé)就是制定規(guī)則、提供支持、規(guī)劃協(xié)調(diào)、監(jiān)督保障，以保證社區(qū)沿著居民自治的方向健康發(fā)展，保證社區(qū)居民享受到所需要的各項(xiàng)服務(wù)，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神生活需求。

3.2 社區(qū)管理與物業(yè)管理實(shí)現(xiàn)有效整合

社區(qū)應(yīng)明確自己的職責(zé)，與物業(yè)公司實(shí)現(xiàn)功能上的互補(bǔ)。社區(qū)和物業(yè)公司的目的都是為居民提供更好的服務(wù)，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)居民利益的最優(yōu)化。兩者只要能做到相互配合，竭誠合作，必然會(huì)創(chuàng)造一種良好的社區(qū)氛圍，從而促進(jìn)物業(yè)管理的發(fā)展，形成良性循環(huán)，推進(jìn)社區(qū)自治的健康發(fā)展。對于社區(qū)來說，應(yīng)該盡量不干涉物業(yè)管理，重點(diǎn)放在對物業(yè)公司的監(jiān)督和規(guī)范上來。

3.3 大力培養(yǎng)和增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，建立連環(huán)互惠的價(jià)值觀社區(qū)

構(gòu)建良好的公民參與機(jī)制，構(gòu)建多元主體參與的基層社會(huì)治理模式。加大社區(qū)宣傳力度，采取多樣化方式讓廣大居民了解社區(qū)的職責(zé)，培養(yǎng)他們參與社區(qū)公共事務(wù)的意識(shí)。培育社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同感，讓社區(qū)居民有一種社區(qū)意識(shí)，把個(gè)人利益與社區(qū)緊密地聯(lián)系起來，同時(shí)可以培養(yǎng)一定數(shù)量的志愿者和熱心于公益事業(yè)的社區(qū)領(lǐng)袖為社區(qū)服務(wù)，在社區(qū)當(dāng)中開展志愿者服務(wù)活動(dòng)，樹立正確的互助意識(shí)，培養(yǎng)民主與寬容的社區(qū)氛圍，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感和凝聚力。幫助居民建立業(yè)主委員會(huì)，在與開發(fā)商、物業(yè)公司、政府房產(chǎn)行政管理部門的博弈中采取集體行動(dòng)以維護(hù)自身權(quán)利。

構(gòu)建良好的公民參與機(jī)制，即政府要通過建立起有效的利益表達(dá)與訴求機(jī)制，充分利用社會(huì)組織和公民自身的力量，來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效治理。

3.4 建立社區(qū)人才管理工作機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)

建立社區(qū)人才管理機(jī)制，制定社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，對社區(qū)工作者在培養(yǎng)教育、目標(biāo)考核、選拔任用、評議審計(jì)、經(jīng)濟(jì)待遇等方面實(shí)行規(guī)范化管理，并提供政策支持和財(cái)政資助，推動(dòng)社區(qū)人才資源的優(yōu)化配置。要通過為高水平人才提供足夠的生活物質(zhì)條件、廣闊的事業(yè)發(fā)展空間以及精神世界的滿足等手段引進(jìn)人才，留住人才，為他們營造相對優(yōu)越的人才成長環(huán)境。對于在職工作人員，要建立人才在職培訓(xùn)機(jī)制，新進(jìn)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，對已工作人員要定期開展先進(jìn)社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)介紹、國內(nèi)外社區(qū)管理模式介紹等社區(qū)工作相關(guān)培訓(xùn)，并加大教育力度，建立科學(xué)合理的社區(qū)人才培養(yǎng)體系。

3.5 要積極培育和扶持參與基層社會(huì)管理的第三部門，發(fā)揮社會(huì)企業(yè)家的力量

非營利組織是政府部門和企業(yè)之外的第三部門，是主要從事公益事業(yè)的志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或者民間協(xié)會(huì)。非營利組織以完善社會(huì)的福利，扶助特殊群體為己任，其規(guī)模較小，靈活性較強(qiáng)，易于接近社區(qū)居民、能對居民的需求做出真實(shí)反映，得到大家的認(rèn)可和信任，在社區(qū)有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間，尤其是在政府和市場無效或低效的領(lǐng)域，如社區(qū)服務(wù)、公益事業(yè)等領(lǐng)域，能夠發(fā)揮舉足輕重的作用。非營利組織能夠促進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)管理和建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力、社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，形成社區(qū)成員共同利益一致的社區(qū)氛圍，將矛盾化解在基層、化解在萌芽階段，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)基層群眾性自治建設(shè)。因此，在社區(qū)管理過程中，將非營利組織引入社區(qū)，并從制度建設(shè)、資金援助、政策優(yōu)惠等多個(gè)方面為其發(fā)展壯大營造環(huán)境，創(chuàng)造條件，使其成為社區(qū)服務(wù)的主要承擔(dān)者和社區(qū)發(fā)展的促進(jìn)者。

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