陳建華 劉博文

[摘 要] 應(yīng)急物資作為應(yīng)急管理中的一項基礎(chǔ)性工作，在應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮著舉足輕重的作用。當(dāng)前應(yīng)急物資儲備數(shù)量少、品種單一、科學(xué)保障能力評估體系不完善，因此要優(yōu)化應(yīng)急物資儲備模式。本文主要通過分析應(yīng)急物資的分類以及特點，結(jié)合當(dāng)前應(yīng)急物資儲備模式，闡述實物儲備模式、生產(chǎn)能力儲備模式以及合同儲備模式的適用范圍、特點與機(jī)制，為加強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力提供可靠依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件； 應(yīng)急物資； 儲備模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 049

[中圖分類號] F253.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）03- 0105- 03

在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，突發(fā)性事件的發(fā)生具有不確定性，不斷提高社會應(yīng)急管理水平已經(jīng)成為我國當(dāng)前社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。一般而言，突發(fā)性災(zāi)害會造成重大的人身傷亡與財產(chǎn)損失，為了應(yīng)對災(zāi)害、減少傷亡和損失，要強(qiáng)化應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急物資儲備模式減輕突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。從某種程度上來講，提高儲備量，完善儲備結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃儲備布局，充分發(fā)揮人力、物力與財力的效益，有助于最大限度地提高應(yīng)急救援工作效率，實現(xiàn)危害程度的最小化，保障人民群眾的生命與財產(chǎn)安全。

1 應(yīng)急物資概述

1.1 應(yīng)急物資分類

從整體上來看，應(yīng)急物資包括工作物資、特殊物資和保障人民生活的物資。具體而言，主要分為9類：一是生命救助類，如救生圈、止血繃帶、救生纜索、保護(hù)氣墊、紅外探測器、氧氣機(jī)及生命探測儀等；二是防護(hù)用品類，如防護(hù)服、防毒面具、盔甲及呼吸面具等；三是生命支持類，如便攜呼吸機(jī)、高壓氧艙、洗胃設(shè)備、輸氧設(shè)備以及一些防疫藥品等；四是工程材料類，如用于防水防雨搶修中的防水卷材、快凝快硬水泥，用于防洪中的防滲布料涂料、鐵絲網(wǎng)等，同時還包括用于臨時建筑構(gòu)筑物中的各種鋼板、鋼絲繩、上下水管道與混凝土建筑構(gòu)件；五是交通運輸類，包括橋梁、陸地、空中以及水上交通運輸中的物資；六是通訊與照明設(shè)備，涵蓋海事衛(wèi)星電話、移動電話、有線廣播器材以及各種工作照明與場地照明器材；七是器材工具類，用于起重、破碎、緊固、消防、聲光報警、觀察以及通用的物資；八是動力燃料以及工程設(shè)備類，應(yīng)用于發(fā)電、配電、氣源、燃料以及各種起重、氣象、通風(fēng)、牽引中的物資；九是救災(zāi)運載、臨時食宿與污染清理類，包括應(yīng)用于防疫、空投、飲食以及垃圾清理等的物資。

1.2 應(yīng)用物資需求特點

從本質(zhì)上來講，應(yīng)急物資需求的主要特點體現(xiàn)在5個方面：第一，強(qiáng)制性。應(yīng)急物資管理作為一種公共管理行為，是國家領(lǐng)導(dǎo)的、公眾參與的一種社會公益性活動，強(qiáng)調(diào)以人為本以及災(zāi)民需求，確保災(zāi)害發(fā)生第一時間能夠?qū)崿F(xiàn)物資供給，具有法律性和強(qiáng)制性。第二，階段性。由于自然災(zāi)害破壞性較大，在處理這類事件過程中分為救災(zāi)與重建等相關(guān)階段。例如在2010年4月玉樹地震中，第一時間運輸一些救災(zāi)的機(jī)械設(shè)備、急救藥品，在受傷人員搶救工作完成后才開始對居民生活物資進(jìn)行供給。同時，重建過程中的工程設(shè)備等物資需求在救援后才產(chǎn)生。第三，時效性。物資需求要在最短時間內(nèi)得到滿足，否則會使救災(zāi)工作損失嚴(yán)重。第四，突發(fā)性。由于突發(fā)事件最為顯著的特點是突發(fā)性，因此要在很短時間內(nèi)保障大量應(yīng)急物資的供應(yīng)。第五，不確定性。當(dāng)一些突發(fā)事件發(fā)生時，對交通、通訊設(shè)施等會造成一定的影響，導(dǎo)致受災(zāi)信息容易存在不及時性與不準(zhǔn)確性，因此無法準(zhǔn)確估計物資需求。例如在汶川地震中對于人員傷亡情況把握程度不夠，因而一些救災(zāi)藥品與救生設(shè)備等物資在調(diào)運數(shù)量上具有不確定性。在2008年雪災(zāi)時，消費需求發(fā)生了很大的變化，如圖1所示。

1.3 當(dāng)前應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，應(yīng)急物資儲備工作取得了較大的發(fā)展。從整體上來講，應(yīng)急物資儲備主要分為實物儲備模式、生產(chǎn)能力儲備模式與合同儲備模式。在實際發(fā)展過程中，應(yīng)急物資儲備仍存在許多問題與不足，主要表現(xiàn)在以下4個方面。

1.3.1 應(yīng)急物資儲備制度不健全

突發(fā)事件分級負(fù)責(zé)應(yīng)急管理體制在級別劃分上存在嚴(yán)重的不明確性，同時對應(yīng)急物資儲備也沒有具體的要求，導(dǎo)致地方政府應(yīng)急物資儲備存在很大問題。同時，政府監(jiān)管與調(diào)控行為不當(dāng)，在災(zāi)害期間，與消費者、企業(yè)共同作用于物資的交易量與價格變化，如圖2所示。

1.3.2 應(yīng)急物資儲備的數(shù)量少品種單一

當(dāng)前應(yīng)急物資儲備數(shù)量少，品種相對單一，不能適應(yīng)大規(guī)模突發(fā)事件需求。從整體上來看，應(yīng)急物資主要有防護(hù)用品、生命支持、臨時食宿等，但目前救災(zāi)物資儲備偏重于帳篷、棉被以及救災(zāi)設(shè)備等救災(zāi)物資，地方儲備救災(zāi)物資只有帳篷及少量救生設(shè)施等，保障災(zāi)民生活需要物資不足。

1.3.3 應(yīng)急物資儲備方式單一

在物資儲備方式上，只注重實物儲備，對于合同儲備以及生產(chǎn)能力儲備關(guān)注不夠，某些地方政府的協(xié)議儲備在權(quán)利與義務(wù)上沒有詳細(xì)劃分，數(shù)量與質(zhì)量都有待提高，沒有構(gòu)建長效機(jī)制，缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督管理。同時，在應(yīng)急物資儲備主體上，偏向政府儲備，沒有充分發(fā)揮市場的作用，同時家庭儲備相對貧乏。

1.3.4 應(yīng)急物資保障能力差

在進(jìn)行應(yīng)急物資保障能力的評估過程中，由于缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致應(yīng)急物資儲備結(jié)構(gòu)以及應(yīng)急物資儲備方式不合理，應(yīng)急物資保障能力缺乏科學(xué)評估。尤其是沒有構(gòu)建以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的應(yīng)急物資儲備模式。從整體上來看，沒有進(jìn)行風(fēng)險分析，儲備制度不完善。

2 實物儲備模式

2.1 實物儲備模式適應(yīng)范圍

實物儲備在儲存形式上主要表現(xiàn)為實物，當(dāng)應(yīng)對突發(fā)事件時，能夠及時進(jìn)行物資的調(diào)用。簡而言之，實物儲備在大規(guī)模突發(fā)事件初期發(fā)揮著舉足輕重的作用，是最重要的物資來源，同時在控制災(zāi)情方面具有不可忽視的作用。實物儲備主要管理對象是企業(yè)，國家與各級政府在實物儲備之外，與相關(guān)單位簽訂相應(yīng)的儲備合同，將一些應(yīng)急物資交給企業(yè)進(jìn)行儲備管理，從而保障應(yīng)急物資供應(yīng)。從某種程度上來講，由于突發(fā)事件具有不確定性，同時儲備物資具有使用期，當(dāng)過多依靠實物儲備時，容易造成資金的浪費與閑置。

2.2 實物儲備模式特點

從企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營需要角度出發(fā)，一般企業(yè)會儲備一定量的物資，多數(shù)為半成品或者成品，積極發(fā)揮實物儲備模式的優(yōu)越性，最大限度地擴(kuò)大規(guī)模，促進(jìn)應(yīng)急物資儲備成本的下降。從某種程度上來講，有助于儲備物資的輪換，實現(xiàn)了應(yīng)急物資品質(zhì)的最優(yōu)化。由此可以看出，實物儲備模式在處理生活類應(yīng)急物資以及易變質(zhì)物資時，具有很大的優(yōu)勢。

2.3 實物儲備模式機(jī)制

實物儲備模式機(jī)制主要是在政府與協(xié)議企業(yè)簽訂儲備合同基礎(chǔ)上構(gòu)建的一種應(yīng)急體系。由于企業(yè)主要是以盈利為目的，保障能力較低，因此政府要強(qiáng)化對協(xié)議企業(yè)的監(jiān)管工作，保證應(yīng)急物資實物儲備數(shù)量與品質(zhì)。要充分結(jié)合各級政府的經(jīng)濟(jì)實力，確定政府需要應(yīng)對突發(fā)事件的規(guī)模與級別，國家負(fù)責(zé)應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件，省級政府應(yīng)對較大規(guī)模突發(fā)事件，縣級政府應(yīng)對一般規(guī)模突發(fā)事件。同時，根據(jù)風(fēng)險概率明確各級政府需要應(yīng)對突發(fā)事件的種類和級別，確定應(yīng)急物資的種類與數(shù)量，考慮社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，避免應(yīng)急物資儲備的浪費。

3 生產(chǎn)能力儲備模式

3.1 生產(chǎn)能力儲備適應(yīng)范圍

生產(chǎn)能力儲備主要是生產(chǎn)、研制救災(zāi)物資企業(yè)或單位，基于簽訂有關(guān)協(xié)議或者合同，在突發(fā)事件發(fā)生后，能夠最大限度地保證轉(zhuǎn)產(chǎn)以及研制救災(zāi)物資，這種儲備方式即為生產(chǎn)能力儲備，在應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件時具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。生產(chǎn)能力儲備一般適用于3類物資：第一，不易長期儲存；第二，儲存需要太多空間；第三，轉(zhuǎn)產(chǎn)時間短、生產(chǎn)周期短。從整體上來看，主要包括食品等保質(zhì)期較短的物資。同時由于其物資需求量小，物資獲取容易，物資生產(chǎn)周期短，擴(kuò)大生產(chǎn)便捷。從某種程度上來講，過分依靠生產(chǎn)能力儲備，對突發(fā)事件的前期處置將會造成一定的影響。

3.2 生產(chǎn)能力儲備模式特點

在現(xiàn)階段，由于我國在應(yīng)急資源上存在諸多不足，通常情況下是由該類物資的生產(chǎn)廠家來進(jìn)行生產(chǎn)。不難看出，生產(chǎn)能力儲備主要是企業(yè)為了應(yīng)對市場需求，從而形成的一種緊急生產(chǎn)儲備模式，沒有構(gòu)建科學(xué)、合理的長效機(jī)制。因此，要積極構(gòu)建應(yīng)急物資保障能力評價機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)急物資儲備中存在的相關(guān)問題，不斷調(diào)整應(yīng)急物資儲備結(jié)構(gòu)，提高應(yīng)急物資存儲質(zhì)量。相關(guān)應(yīng)急物資儲備管理部門要積極組織有關(guān)部門確定儲備企業(yè)，完善下達(dá)年度儲備計劃。

3.3 生產(chǎn)能力儲備模式機(jī)制

從本質(zhì)上來講，生產(chǎn)能力儲備模式機(jī)制主要是通過簽訂緊急供貨協(xié)議以及征用合同來實現(xiàn)的，通常情況下，采用期權(quán)方式。在實際應(yīng)用過程中，通過聯(lián)系物資生產(chǎn)廠家從而進(jìn)行緊急生產(chǎn)，物資儲備管理部門結(jié)合實際情況，向企業(yè)發(fā)布具體產(chǎn)品類型及規(guī)模，企業(yè)申報產(chǎn)品與數(shù)量，最后由管理部門下達(dá)儲備計劃，簽訂儲備協(xié)議，從而滿足應(yīng)急物資儲備需求。

4 合同儲備模式

4.1 合同儲備適應(yīng)范圍

合同儲備主要由政府與擁有物資的企事業(yè)單位及個人簽訂合同，一般適用于建筑企業(yè)鏟車、大貨車以及倉儲企業(yè)食品與藥品等領(lǐng)域。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，依據(jù)合同規(guī)定，優(yōu)先調(diào)撥資源開展救災(zāi)工作。但合同儲備具有一定局限性，其中關(guān)于應(yīng)急物資具體需求時間不能進(jìn)行明確的劃分，因此合同儲備中的應(yīng)急物資處在維修狀態(tài)。

4.2 合同儲備模式特點

在完善合同儲備模式過程中，要注意應(yīng)急資源在用途、急需程度以及有效使用期限等方面的變化，對于大規(guī)模的突發(fā)事件，當(dāng)應(yīng)急物資需求量較大時，要注重合同儲備與生產(chǎn)能力儲備的結(jié)合。由于生產(chǎn)能力儲備在第一時間難以發(fā)揮作用，為了提高應(yīng)急資源的應(yīng)急時間，在合同儲備與生產(chǎn)能力儲備結(jié)合時要注意配置的比例。同時，由于各省災(zāi)害類型以及人文因素存在一定的差異，因此在應(yīng)急物資儲備數(shù)量以及方式上要進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時，要提高實物儲備比例；當(dāng)處在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)時，要將合同儲備與生產(chǎn)能力儲備進(jìn)行有效結(jié)合。

4.3 合同儲備模式機(jī)制

由于合同儲備主體主要是政府部門與企事業(yè)單位以及個人，在簽訂合同過程中，要保證合同約定的有效性，能夠?qū)崿F(xiàn)物資的租用、調(diào)用。這種合同儲備模式機(jī)制主要是在突發(fā)事件后依據(jù)合同中的相關(guān)內(nèi)容優(yōu)先調(diào)用實際所需要的物資，從而實現(xiàn)最終應(yīng)急目標(biāo)。

5 結(jié) 語

綜上所述，在面對突發(fā)事件時，要堅持分級負(fù)責(zé)原則，構(gòu)建一套以突發(fā)事件風(fēng)險級別為核心的應(yīng)急物資儲備模式，明確突發(fā)事件風(fēng)險級別以及應(yīng)急物資儲備方式，在界定突發(fā)事件風(fēng)險級別的基礎(chǔ)上，確認(rèn)各級政府在應(yīng)急物資儲備種類以及數(shù)量上的需求，完善對應(yīng)急物資保障能力的評價，最大限度地促進(jìn)應(yīng)急物資儲備質(zhì)量的提高。

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