眭水炳

[摘 要] 本文在研究地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)相關(guān)概念和產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，探討了防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可行性及路徑，并提出相關(guān)對(duì)策及建議。

[關(guān)鍵詞] 地方政府； 融資平臺(tái)； 地方債務(wù)； 風(fēng)險(xiǎn)； 防范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 05. 045

[中圖分類(lèi)號(hào)] F830.59； F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）05- 0076- 03

2013年6月10日，國(guó)家審計(jì)署公布最新審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)余額為38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長(zhǎng)率為12.94%。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%。地方政府融資平臺(tái)和地方債務(wù)再次引起媒體和公眾關(guān)注，其存在的問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中必須重視和解決的重要課題。

1 地方政府融資平臺(tái)概念及特點(diǎn)

地方政府融資平臺(tái)指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來(lái)源的企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)。從名稱形式上，地方融資平臺(tái)包括地方政府組建的不同類(lèi)型的建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司等；從行政級(jí)別和區(qū)域范圍來(lái)看，一般大致分省級(jí)直轄市、地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)3類(lèi)。

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）文件定義，地方政府融資平臺(tái)指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的概念范疇，理論和學(xué)術(shù)論著較多、內(nèi)涵豐富，但均大同小異，具備共同特征，表現(xiàn)為：一是地方政府主導(dǎo)和絕對(duì)控制；二是借助政府優(yōu)質(zhì)資源和政府信用，主要業(yè)務(wù)和功能為融通資金；三是籌措資金主要用于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)；四是地方財(cái)政兜底，直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任。

2 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)產(chǎn)生背景及原因分析

地方政府性債務(wù)的形成主要來(lái)源于兩方面：一是由地方政府直接負(fù)債，包括中央代發(fā)地方債、上級(jí)財(cái)政借款、金融機(jī)構(gòu)債務(wù)融資和其他借款；二是由地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司間接負(fù)債，包括銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款、債券等公開(kāi)發(fā)行品種和其他形式借款，后者為地方政府性債務(wù)的主體，其規(guī)模占比約為60%。地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)的產(chǎn)生有著深刻的歷史背景和客觀現(xiàn)實(shí)原因。

2.1 現(xiàn)行財(cái)稅體制下各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不匹配

1994年分稅制改革后，中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配出現(xiàn)了實(shí)際上財(cái)權(quán)重心上移和事權(quán)重心下移的格局，地方財(cái)政收入占全國(guó)總財(cái)政收入比例不斷下降，特別是基層地方政府，其收入組成中缺乏主體稅種，又沒(méi)有獨(dú)立稅權(quán)，而財(cái)政支出又要受到上級(jí)財(cái)政的制約，其可用財(cái)力十分有限。在財(cái)權(quán)和事權(quán)改革沒(méi)有同步的情況下，地方可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等。同時(shí)現(xiàn)行的法律法規(guī)也限制了地方政府直接舉債的合法性基礎(chǔ)和渠道，如《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這使得地方政府無(wú)法在體制內(nèi)尋求收支缺口的彌補(bǔ)途徑，于是轉(zhuǎn)向體制外，通過(guò)設(shè)立地方融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模舉債解決，以匹配其承擔(dān)的事權(quán)。

2.2 地方政府掌握的大量資源為其進(jìn)行市場(chǎng)融資創(chuàng)造基礎(chǔ)

在現(xiàn)行體制下，地方政府實(shí)際掌控著大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)以及自然資源、要素資源等，在城市化、工業(yè)化過(guò)程中，這些資產(chǎn)資源不斷升值。特別是土地資源，經(jīng)過(guò)近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，其已成為地方政府依賴的重要資源。在不能自主發(fā)債的情況下，地方政府按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的模式，整合資產(chǎn)資源，搭建平臺(tái)公司，向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款舉債是現(xiàn)實(shí)和可行的選擇。

2.3 城鎮(zhèn)化的興起引發(fā)地方政府投資沖動(dòng)

我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展進(jìn)程中，地方政府肩負(fù)著管理城市、經(jīng)營(yíng)城市、發(fā)展城市、繁榮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，需要不斷加大資本性投入以滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，但很多地方財(cái)政無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)，資金缺口巨大。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策指導(dǎo)下，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展是地方政府的施政綱領(lǐng)和主要目標(biāo)，在“投資、出口、內(nèi)需”驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)三駕馬車(chē)的選擇上，投資一直以來(lái)是最有效的方式。同時(shí)在現(xiàn)行的政府官員激勵(lì)考核機(jī)制下，地方主政者有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的施政壓力，形成了唯GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀，以GDP增長(zhǎng)論英雄，引發(fā)地方政府的投資沖動(dòng)和舉債需求，因此城鎮(zhèn)化興起催生的投資沖動(dòng)是地方債務(wù)不斷增長(zhǎng)的直接原因。

2.4 經(jīng)濟(jì)刺激政策為其過(guò)快發(fā)展提供寬松的制度環(huán)境

2008年下半年以來(lái)，美國(guó)次貸危機(jī)引起全球金融動(dòng)蕩，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，中央政府出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策，啟動(dòng)4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，進(jìn)一步擴(kuò)大政府投資拉動(dòng)內(nèi)需，同時(shí)提出增加對(duì)地方配套資金要求。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)期間，實(shí)施的積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策為地方融資平臺(tái)發(fā)展和債務(wù)快速增長(zhǎng)提供了寬松的制度環(huán)境。

2009年初中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“鼓勵(lì)地方政府通過(guò)地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度”和“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政策投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被視為對(duì)地方政府融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

3 地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府融資平臺(tái)在支持地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)等方面發(fā)揮了積極的重要和作用，在夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)方面也取得了重要成效。但由于當(dāng)前政策體制、法律法規(guī)、監(jiān)管約束、內(nèi)部治理等制度性安排未能及時(shí)配套落實(shí)到位，產(chǎn)生了地方債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快、債務(wù)規(guī)模過(guò)大，平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理水平不高、融資結(jié)構(gòu)單一、償債能力不足和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善等問(wèn)題。主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 地方債務(wù)問(wèn)題長(zhǎng)期存在，影響國(guó)家宏觀政策調(diào)整和運(yùn)行

一是地方債務(wù)規(guī)模龐大，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小視，影響整體信貸安全和金融穩(wěn)定。近年來(lái)，在寬松的政策環(huán)境下，地方融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，巨額債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)已引起決策層的高度重視，并成為影響宏觀政策制定的重要因素。由于地方政府的投資沖動(dòng)和外部約束機(jī)制的松散，很多地方債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)已超過(guò)地方財(cái)政承受能力，且絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)形成的巨額債務(wù)并未真正納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍，缺乏有效的統(tǒng)計(jì)和信息披露制度。

目前審計(jì)署、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)和各種研究機(jī)構(gòu)都對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，從已公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)不一、口徑不同、公布周期差別很大，彰顯出地方債務(wù)的復(fù)雜性。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署此前公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.72萬(wàn)億元；而國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在2013年兩會(huì)上則稱，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億 ～ 18萬(wàn)億元之間；財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在2013年4月博鰲亞洲論壇上指出，地方政府負(fù)債估計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。

二是巨額債務(wù)如何消化，增加宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)的償債措施來(lái)看，地方政府過(guò)分依賴土地出讓收入，多數(shù)地方政府向平臺(tái)公司注入的資產(chǎn)都包括土地，且地方政府對(duì)債務(wù)增加的擔(dān)保和平衡，也主要依賴土地資產(chǎn)不斷升值的預(yù)期。在房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷去泡沫化的政策背景下，土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力和流動(dòng)性面臨巨大壓力，區(qū)域性的償債風(fēng)險(xiǎn)不容小視。從資金使用上看，地方政府的債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，這類(lèi)項(xiàng)目多具有資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低的特征。特別是2009年以來(lái)大量的信貸資金投放后，為確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金需求和平臺(tái)公司的存續(xù)經(jīng)營(yíng)，防止資金突然性停供引起的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)幾年的信貸投放規(guī)模極可能保持被動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)。目前絕大部分平臺(tái)公司處在償債集中期和高峰期，且債務(wù)的結(jié)構(gòu)期限與項(xiàng)目的投資回收期嚴(yán)重錯(cuò)位，若宏觀政策進(jìn)一步收緊，部分地方將面臨中短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 地方融資平臺(tái)設(shè)立與運(yùn)作不規(guī)范，自身償債能力不足

首先，平臺(tái)公司作為地方政府用來(lái)融資的市場(chǎng)化主體形式，其設(shè)立初衷帶有強(qiáng)烈的行政指令和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，在其角色定位上也充分顯示地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的宏觀意圖，因此其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的獨(dú)立性備受質(zhì)疑。就全國(guó)范圍而言，平臺(tái)公司的高層管理人員多由地方政府官員兼任或委派，形成“政企不分”的局面，平臺(tái)公司名義上為獨(dú)立法人，但經(jīng)營(yíng)決策、管理運(yùn)作等主要事務(wù)基本受制于地方政府，缺乏獨(dú)立性，地方政府往往根據(jù)其投融資需要，直接或間接地過(guò)多干預(yù)其日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。

其次，平臺(tái)公司舉債過(guò)程缺乏規(guī)范，平臺(tái)公司的設(shè)立和組建以能否滿足金融機(jī)構(gòu)貸款需求為基本前提，對(duì)照金融機(jī)構(gòu)貸款條件和公司化運(yùn)營(yíng)要求，地方政府為平臺(tái)公司匹配相應(yīng)的資產(chǎn)資源、經(jīng)營(yíng)模式，匹配相應(yīng)的利潤(rùn)收益和補(bǔ)貼收入；同時(shí)輔助政府信用進(jìn)行直接或間接擔(dān)保，盡管目前管理層禁止地方政府為平臺(tái)公司舉債提供各種形式的擔(dān)保，但早期形成的地方債務(wù)中，絕大多數(shù)存在地方政府或財(cái)政違規(guī)擔(dān)保和承諾的現(xiàn)象，由于制度和監(jiān)管不完善，加之信息不對(duì)稱，變相或違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題仍會(huì)存在。

第三，平臺(tái)公司受資產(chǎn)質(zhì)量和項(xiàng)目運(yùn)作效益影響，自身償債能力明顯不足。盡管部分地方政府將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源注入融資平臺(tái)公司，如城市的供水、供氣、供熱資產(chǎn)，污水處理、固廢處理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)，土地和房產(chǎn)等資產(chǎn)，該部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，有一定現(xiàn)金流和收益，可在一定程度上應(yīng)對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)。但在地方融資平臺(tái)公司快速繁榮發(fā)展的早期，大部分平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量堪憂，比如城市道路、橋梁、廣場(chǎng)、綠地、公園等公共設(shè)施，該部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，既無(wú)法產(chǎn)生收益，又無(wú)法變現(xiàn)，自身償債能力明顯不足，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。即使是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的土地，在很多平臺(tái)公司資產(chǎn)占比較高，由于受房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策影響，資產(chǎn)價(jià)值和流動(dòng)性也存在不確定性，影響平臺(tái)公司自身償債能力。另外平臺(tái)主要承擔(dān)地方政府公益性項(xiàng)目，注重社會(huì)效益，因此從平臺(tái)公司融資后的投資項(xiàng)目來(lái)看，項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流和投資收益，無(wú)法滿足償債要求。2011年發(fā)生的 “云南城投”、“上海申虹”等個(gè)別違約事件，再次引起公眾的擔(dān)憂和關(guān)注，促使決策層把加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)治理、防范與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擺在經(jīng)濟(jì)工作的突出位置。

3.3 缺乏外部約束機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以防控

在平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)運(yùn)作和舉債融資過(guò)程中，由于對(duì)可融資規(guī)模和實(shí)際承受能力缺乏明確的外部約束機(jī)制，一些地方政府出于各種考慮，給下設(shè)的平臺(tái)公司分配過(guò)重的年度投融資目標(biāo)任務(wù)并配套以嚴(yán)格的績(jī)效考核督促其限期完成。平臺(tái)公司在其壓力下，想方設(shè)法拓寬融資渠道，千方百計(jì)擴(kuò)大融資規(guī)模，不斷調(diào)整和優(yōu)化自身資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，最大程度滿足金融機(jī)構(gòu)要求，忽視自身實(shí)際償債能力和地方政府承受能力。

由于外部約束機(jī)制的缺乏，地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范完全取決于地方政府的主觀偏好和形勢(shì)判斷，盡管監(jiān)管部門(mén)不斷出臺(tái)系列政策制度性文件，不斷加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)治理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束與防范，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資的慣性，加之債務(wù)投資項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和低收益性，平臺(tái)公司通過(guò)“借新還舊”、“拆東補(bǔ)西”來(lái)維系存量債務(wù)的基本格局短期內(nèi)也難以改變。

4 地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策及建議

由于特定的時(shí)代背景，地方政府融資平臺(tái)在助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的重要的作用，經(jīng)營(yíng)運(yùn)作過(guò)程中形成的地方政府性債務(wù)有其客觀性和合理性。由于缺乏有效監(jiān)管，地方政府債務(wù)問(wèn)題可能引起的區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不確定性因素，管理層對(duì)此高度重視，并相繼出臺(tái)了國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)、財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)、財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)等系列政策文件，旨在加強(qiáng)和規(guī)范地方政府融資、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。為有效防范和應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，兼顧宏觀與微觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前，本文提出對(duì)策及建議如下。

4.1 加強(qiáng)和深化地方政府投融資體制改革

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃政策框架下，加強(qiáng)和深化投融資體制改革，建立和完善地方政府投融資管理制度，逐步改變中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配的格局；同時(shí)正確處理政府與市場(chǎng)、公益性與營(yíng)利性的關(guān)系，引導(dǎo)地方政府投資需求，順應(yīng)國(guó)家宏觀政策調(diào)整方向，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，發(fā)揮市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用，理順地方債務(wù)形成機(jī)制，規(guī)范地方舉債行為，著力在以下幾方面尋求突破：

第一，深化改革財(cái)稅體制，逐步建立中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)相適應(yīng)的投融資體制，調(diào)整財(cái)稅分級(jí)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大地方財(cái)政收入，保持地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，增強(qiáng)地方政府防范和應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第二，強(qiáng)化地方財(cái)政經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算制度的約束力，按照量入為出、量力而行的原則，編制地方中長(zhǎng)期投融資戰(zhàn)略規(guī)劃，因地制宜，根據(jù)投資需求合理確定融資負(fù)債規(guī)模，保持可運(yùn)作資產(chǎn)與負(fù)債動(dòng)態(tài)平衡，保持地方財(cái)力與地方債務(wù)動(dòng)態(tài)平衡。

第三，完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改變唯GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀和地方干部考核任用選拔機(jī)制，改變主要依靠投資拉動(dòng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能環(huán)保、綠色GDP、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等指標(biāo)納入綜合評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)科學(xué)合理的地方政府投融資需求。

第四，規(guī)范地方政府合理舉債，在地方財(cái)力存在制度性缺口的現(xiàn)實(shí)情況下，中央對(duì)地方政府因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)融資舉債的合理訴求應(yīng)予以科學(xué)引導(dǎo)，調(diào)整或出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，為其直接舉債提供完善的制度保證；同時(shí)也需明確界定地方政府舉債的審批流程和管理權(quán)限，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及投向。事實(shí)上，中央目前正試點(diǎn)并逐步推廣這項(xiàng)措施，2013年6月25日，財(cái)政部出臺(tái)《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，將試點(diǎn)地區(qū)范圍由此前的4個(gè)擴(kuò)大至6個(gè)，且本次試點(diǎn)的上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東均屬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，因此可以預(yù)計(jì)，地方政府自行發(fā)債將逐步推廣至全國(guó)范圍，并作為地方政府規(guī)范化融資的基本制度固定下來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)透明化、規(guī)范化、市場(chǎng)化管理。

4.2 加強(qiáng)和深化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期管理

第一，建立和完善地方政府債務(wù)管理機(jī)制。加強(qiáng)地方政府對(duì)平臺(tái)公司的統(tǒng)籌規(guī)劃和對(duì)平臺(tái)債務(wù)的統(tǒng)一管控，改變地方融資平臺(tái)及債務(wù)多頭管理、統(tǒng)計(jì)不實(shí)、監(jiān)管困難的不利局面，建議可由地方財(cái)政、審計(jì)等職能部門(mén)組成債務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將所有政府性債務(wù)，包括直接間接、顯性隱性、擔(dān)?；蛴械?，一律納入集中管理，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和有效統(tǒng)計(jì)。同時(shí)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收入等實(shí)際情況，合理評(píng)估財(cái)政承受能力和償債風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行總量控制、均衡發(fā)展。

第二，建立和完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在現(xiàn)有體制下，建立起規(guī)范的地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，由權(quán)威部門(mén)定期統(tǒng)一發(fā)布，這是維護(hù)金融穩(wěn)定和信用市場(chǎng)建設(shè)的重要舉措。探索建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，比如地方財(cái)力率（債務(wù)余額與財(cái)政收入比率）、債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額與GDP的比率）、債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率）、償債率（當(dāng)年債務(wù)償還額與當(dāng)年可支配收入的比率）等指標(biāo)，科學(xué)合理設(shè)定債務(wù)規(guī)模安全線和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，以便具體衡量和評(píng)判各級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度及償債能力，為及時(shí)有效防范、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。

第三，建立和完善地方債務(wù)約束機(jī)制。在加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算機(jī)制的財(cái)政體制框架下，建立并完善地方債務(wù)形成和增長(zhǎng)的財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范舉債融資過(guò)程，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為確保不發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)當(dāng)前的存量債務(wù)和將來(lái)可能的增量債務(wù)，各級(jí)地方財(cái)政通過(guò)年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余和其他形式收入等途徑綜合統(tǒng)籌，建立與債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)程度相匹配的財(cái)政償債專(zhuān)項(xiàng)基金，保持其穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效防范突發(fā)性償債風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 加強(qiáng)和深化地方政府融資平臺(tái)規(guī)范化、市場(chǎng)化建設(shè)

在管理層進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)治理整頓的政策背景下，深化改革、創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)是地方政府融資平臺(tái)規(guī)范化、市場(chǎng)化建設(shè)的重要途徑和必然選擇，也是償還地方債務(wù)和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措，主要從以下幾方面入手：

第一，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化的資源整合。按照國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理的政策導(dǎo)向，對(duì)一些設(shè)置管理混亂、市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范、資產(chǎn)質(zhì)量較差、負(fù)債水平較高、償債能力較弱、行業(yè)發(fā)展前景暗淡的平臺(tái)公司，進(jìn)一步加大清理整頓力度，同時(shí)充分發(fā)揮地方政府在資源優(yōu)化整合、資產(chǎn)兼并重組中的組織決策領(lǐng)導(dǎo)作用。

第二，繼續(xù)做優(yōu)做強(qiáng)平臺(tái)公司，提高資產(chǎn)質(zhì)量，提高償債能力。地方政府進(jìn)一步盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)逐步注入平臺(tái)公司，提高國(guó)有存量資產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率，對(duì)負(fù)債率較高、資本金不足或不實(shí)的平臺(tái)公司應(yīng)要求其限期注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，提升應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力，保持資產(chǎn)與債務(wù)動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)由于地方債務(wù)大多用于投資，在其過(guò)程中形成了相應(yīng)的增量資產(chǎn)，部分投資資產(chǎn)屬于經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)公益性，預(yù)期會(huì)產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流及收益，該類(lèi)增量資產(chǎn)也將進(jìn)一步夯實(shí)平臺(tái)公司健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

第三，完善平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)，打造規(guī)范化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作投融資平臺(tái)。按照現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建獨(dú)立運(yùn)作的法人主體；按照現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體；嚴(yán)格按照《公司法》要求，建立健全股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層“三會(huì)一層”的議事規(guī)范，建立健全科學(xué)、民主、高效的投融資決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

第四，進(jìn)一步拓寬融資渠道，優(yōu)化債務(wù)組合。逐步改變以傳統(tǒng)銀行貸款間接融資為主的結(jié)構(gòu)，充分利用政策導(dǎo)向，借助市場(chǎng)化融資工具，如短融、中票、企業(yè)債、私募債、資產(chǎn)證券化等，在進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持符合條件的平臺(tái)公司大力發(fā)展直接融資，形成調(diào)整融資結(jié)構(gòu)、優(yōu)化債務(wù)組合、分散融資風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本的多元化融資格局。

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