顏昌武 劉亞平

上一個世紀之交，美國人面對“美味欺詐”十分無奈。那一時期，食品藥品領域的墮落程度可謂史無前例，以至于公眾“一想到吃就會覺得惡心”。

美國歷史上從來不乏酒中摻水等欺詐現(xiàn)象，但假冒偽劣食品肆虐，卻是19世紀中后期獨有的現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)國時期，大多數(shù)美國人主要依靠種莊稼或飼養(yǎng)牲畜獲取食物。內(nèi)戰(zhàn)結束后，迅速從一個農(nóng)業(yè)國轉變?yōu)楣I(yè)國。社會分工的細化，工業(yè)技術的發(fā)達，市場的不斷拓展，以及人們工作生活方式的改變，將美國人卷入一個食品問題成堆的年代。

一個世紀后，中國也面臨棘手的食品安全問題。美國在進步時代面臨的最大問題是如何對大公司進行監(jiān)管，以糾正市場失敗。而在自由市場賴以運行的基本制度闕如的情況下，中國監(jiān)管者目前更頭疼的似乎是零散的食品小作坊的管理問題。因而，美國經(jīng)驗對我們有著什么樣的借鑒意義，并非簡單直白。

食品之害

19世紀70年代，美國的大型生產(chǎn)制造企業(yè)開始招募工業(yè)化學家為其研究各種食品工業(yè)技術，如色素、調(diào)味劑、保鮮技術等，漸漸使整個食品供應體系呈現(xiàn)出一種與以往截然不同的面貌。

1881年，美國國家衛(wèi)生局的一份調(diào)查報告表明，市場上銷售的肉桂實際是桂皮、杏核、玉米、小麥、多香果和豆類的混合物；黃色糖果含有致命的鉛；多香果粉中摻入了面包屑、木材組織和姜黃。為謀求高額利潤，食品公司鋪天蓋地的廣告宣傳謊話連篇，令不明就里的人們放心享用著“珍饈美味”和“靈丹妙藥”。

社會的轉型，也帶來了人們生活方式的改變。為了養(yǎng)家糊口，剛生育的女性不得不外出工作。隨著19世紀60年代橡膠奶嘴及此后可溶性母乳替代品的發(fā)明，人工喂養(yǎng)生產(chǎn)的牛奶普遍用于哺兒，嬰幼兒的噩夢由此開始。

從1870年到1900年，美國5歲以下兒童中幾乎每三個就有一人死亡。追查死亡原因時，“泔水奶”丑聞開始浮出水面。每年7月至8月高溫季節(jié)，摻水的牛奶更容易繁殖細菌，令嬰幼兒腹瀉死亡率居高不下。

有害食品不僅奪去無辜嬰幼兒的生命，連征戰(zhàn)沙場的軍人也難逃厄運。1898年，時任海軍部副部長西奧多·羅斯福辭去公職，組建一支志愿騎兵團前往古巴參加美西戰(zhàn)爭。老羅斯福成功擊敗西班牙在古巴的陸軍一部，卻意外發(fā)現(xiàn)自己的士兵倒在了“防腐肉”面前。

19世紀90年代，美國已經(jīng)形成肉類包裝及加工產(chǎn)業(yè)，軍隊補給也從過去的配備牲畜改為供應冷凍牛肉和牛肉罐頭。駐扎在古巴和波多黎各的美軍官兵經(jīng)常向總部投訴說牛肉罐頭和所謂“新鮮牛肉”早已“腐爛”或“有刺鼻的臭味”。一則廣為流傳的故事中，老羅斯福指責一名士兵扔掉了給養(yǎng)，他咆哮道：“像個男人一樣吃下去?！狈蠲酝旯揞^的士兵隨后嘔吐不止。老羅斯福自己嘗了嘗罐頭里的肉，發(fā)現(xiàn)“不僅味道難聞、筋多，而且肉質粗糙……就像一堆纖維”。專職調(diào)查前線軍人非戰(zhàn)斗減員事件的“道奇委員會”事后證實，軍人食用的“所謂冷凍牛肉，都是經(jīng)過防腐處理的牛肉”。

問題食品一再“擊中公眾的胃”，“守胃”大戰(zhàn)一觸即發(fā)。

多贏的戰(zhàn)爭

大公司無疑是改革的最主要阻力，而國家對食品和藥品的衛(wèi)生指標、純度指標以及標簽的真實性，也沒有統(tǒng)一規(guī)定。

憤怒的公眾要求國會在提供潔凈的食品藥品方面制定法律，但國會受到大公司的牢牢控制，不愿在這方面有所作為。以牛肉托拉斯為例，即使在辛克萊著名的《屠場》發(fā)表之后，公眾對整個肉品加工行業(yè)完全失去信心，農(nóng)業(yè)部派去的調(diào)查組仍然聲稱：“很明顯，辛克萊急切地想要嘩眾取寵和聳人聽聞，作者不僅在這一問題上，而且在整本書中，選擇的都是芝加哥屠宰場中最糟糕的情景，而且有意對那些有著優(yōu)良環(huán)境的屠宰場視而不見。”

自由市場理念的信奉者也是改革堅定的反對者。他們相信市場的力量完全可以解決目前所出現(xiàn)的問題，政府的干預只會令問題更糟。在他們看來，造假者最終將受到市場制裁，而政府的干預并不能真正彌補市場的失敗，反而會損害市場精致而復雜的自我調(diào)節(jié)機制。

州政府則認為，把監(jiān)管權力交給聯(lián)邦政府將會損害地方自治。對它們來說，將監(jiān)管權力拱手相讓，意味著放棄商業(yè)界的政治和資金支持，使州的監(jiān)管機構變得多余。既然許多產(chǎn)品都是在同一州內(nèi)生產(chǎn)和銷售，州才是最有效的監(jiān)管單位，對不適宜長途運輸?shù)哪讨破酚绕淙绱?；?lián)邦政府并不具有足夠的人力物力去實施食品監(jiān)管，只有地方政府才最了解食品企業(yè)信息，而且他們能夠比聯(lián)邦政府更快速地作出反應。

出人意料的反對力量來自窮人。他們認為，個人應當能夠在市場上購買便宜的食品，而且饑餓比造假食品對健康更為有害。甚至有人提出，極端地看，個人有權選擇購買次品甚至有毒食品，只要這是出于他們自己的意志。

在眾多強大的反對力量抵制之下，盡管從19世紀80年代早期開始，純粹食品議案就已提交到國會，但反對者一次又一次將之扼殺于襁褓之中。艱難的拉鋸戰(zhàn)再次向人們表明，僅有改革的動力，并不足以推行改革。

聯(lián)邦政府最終的改革議程，反映的正是上述利益斗爭的結果。商業(yè)利益并不足以保證食品法的通過，因為利益紛爭和對未來監(jiān)管結果的不確定性使他們很難就具體的監(jiān)管細節(jié)達成共識；同樣，進步主義者也并不足以保證改革的成功，因為他們只代表社會中一少部分——中產(chǎn)階級市民。改革的成功，要求準確地擊中“各階層美國人的胃”。正是由于辛克萊等扒糞者的努力，將原本只屬于食品行業(yè)的商家的利益爭斗擴大到全社會，為支持聯(lián)邦政府監(jiān)管的議員提供了強大的輿論環(huán)境和道德支持。

經(jīng)過各方努力，1906年國會通過《純凈食品和藥品法案》，聯(lián)邦政府也成立了食品藥品監(jiān)督管理局（FDA），二者被公認為最有力的“守胃”神。它們誕生在一個提倡改革的年代，見證了各利益方不斷博弈、妥協(xié)與尋求共識的艱難歷程。

盡管1906年食品法律的通過僅僅是食品監(jiān)管之役的開始，但無疑是一場非常漂亮的戰(zhàn)爭，使得一直以來沸沸揚揚的食品安全問題在相當長一段時間內(nèi)從公眾議程中消失。

議員們相信這是一場史無前例的勝利，因為法律界定了什么是假冒偽造，建立了一套檢查、告知、聽證、上訴、處罰和罰沒處置程序，授權財政部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)勞工部等部長設立執(zhí)行標準和程序。對國會而言，這是相對于地方的一個巨大勝利，通過食品法，聯(lián)邦政府的食品監(jiān)管權力正式得到確認。對消費者而言，法律通過宣稱危險、假冒的商業(yè)實踐將會受到懲罰以及應當為消費者提供足夠的信息以做出知情的消費選擇等保障了他們的權利。

因此，無論從表面還是從實質來看，這都是一場多贏的戰(zhàn)爭。

改革力量

進步時代彌足珍貴的“守胃”之道，可以歸納為兩點：重新認識政府與市場的關系，確立了政府必須對公眾健康負責的價值導向；重新梳理了聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的關系，明確了聯(lián)邦政府在食品安全監(jiān)管中的保護神作用。

進步運動初期的美國社會，信奉“自由放任”的理念，相信小的政府即是好的政府。小鎮(zhèn)生活是美國人的基本生活方式，政府負責維持社會秩序，以最低的成本提供一些公共服務，不以任何方式去干預自由競爭的法則。

對“自由放任”理念的信奉，使得美國人高度依賴法院來應對各種有害的社會行為。人們從未想過食品的質量與聯(lián)邦政府有什么關聯(lián)。即使發(fā)生了食物中毒等問題，人們也主要通過法院來解決爭端。當時流行的信念是：只有當個人認為利益受到侵害時，才需要公權力的介入。而另一個被普遍信仰的理念是：個人生活條件惡化，是因為性格或自然法則使然，無關經(jīng)濟或者社會不公。

然而，凸顯的事實迫使人們重新認識政府在保護公眾健康方面的作用。

科學技術的日益發(fā)展和社會分工的日益細化，使得普通人并不具有足夠的知識和信息去判斷食品藥品的質量。分工的細化使得消費者不再自給自足，而主要通過市場購買來滿足消費需求，并且消費從鄰里市場擴展到陌生人市場。人們吃穿住用的全部生活資料，幾乎都依賴于他人來生產(chǎn)和提供，但人們并不知道這些消費品的生產(chǎn)過程，也不具有相應的知識去預先判斷它們的質量。

過去，消費者往往有能力保護自己，只要保持足夠的警惕，就能免于商家缺斤少兩的欺詐。如今，人們需要依靠科學的手段才能識別出欺詐行為，但這種科學手段并不是普通消費者所能夠運用的。如果自身的能量不足以保護自己，而唯利是圖的企業(yè)又先天性地缺乏道德的血液，那么，消費者就只能夠將信任寄托于公權力之上。從這個角度來講，因信息不對稱帶來的市場失敗，為政府積極保護消費者提供了充足的理據(jù)。

就地方政府而言，經(jīng)濟發(fā)展的全國化趨勢使地方層面的監(jiān)管體系軟弱無力。秉承地方自治的理念，美國人習慣于通過地方政治體系來運作。然而，產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)的流通使地方政府的監(jiān)管和制裁措施很難奏效。地方政府只能對轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品實施制裁，對其他州生產(chǎn)的產(chǎn)品，以及本州生產(chǎn)但銷往其他州的產(chǎn)品無能為力。只要能夠“以原初完整包裝”運輸，外州的生產(chǎn)商和批發(fā)商就可以繞開本州純粹食品監(jiān)管。此外，由于地方政府的能力和預算有限，并不具有足夠的能力來執(zhí)行食品監(jiān)管。

聯(lián)邦主義者們堅持認為，如果沒有聯(lián)邦法律對美國各州之間的食品貿(mào)易進行規(guī)范，就根本無法保障食品質量。進步人士在保留地方自治的同時，成功令公眾認識到食品安全是全國性的問題，必須由聯(lián)邦政府來承擔監(jiān)管責任，從而實現(xiàn)了在食品安全方面的政府集權。

美國的監(jiān)管體系不見得就是靈丹妙藥，美國進步時代的改革也不一定能為中國改革提供參照的樣板，應該相信，中國可行的改革方案，必須從本土實踐中發(fā)掘和發(fā)現(xiàn)。我們可以從進步時代經(jīng)驗中借鑒和學習的，是從危機中不斷改革和調(diào)整適應的精神，是如何通過妥協(xié)而集聚足夠的改革力量的精神。

顏昌武為暨南大學行政管理學系副教授、劉亞平為中山大學行政管理學系教授