楊會改　李現(xiàn)剛

【摘要】環(huán)境治理作為政府提供的一種公共物品，與我國的經(jīng)濟(jì)制度變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系。改革開放以來，我國政府對環(huán)境問題高度重視，出臺了一系列的環(huán)境治理法律法規(guī)，但是依然難以遏制環(huán)境問題不斷惡化的勢頭。本文立足經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，從經(jīng)濟(jì)制度變遷和政府行為兩個方面對我國的環(huán)境治理問題進(jìn)行深入理論分析，在次基礎(chǔ)之上提出相關(guān)環(huán)境治理對策。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理 經(jīng)濟(jì)制度 政府行為

從20世紀(jì)80年代我國提出環(huán)境治理政策以來，地方政府在環(huán)境治理中一直承擔(dān)著重要的職能，環(huán)境治理成為政府向公民提供的公共產(chǎn)品。20世紀(jì)90年代推出的“環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制”，中央政府更是將地方政府推至環(huán)境治理的主體地位。按照這一制度設(shè)計(jì)，下級政府向上級政府承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任，中央政府把地方政府官員要承擔(dān)的環(huán)境治理的責(zé)任和義務(wù)納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中，以此來加強(qiáng)地方政府對環(huán)境保護(hù)的重視度。但是這一地方政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式設(shè)計(jì)，忽略了轉(zhuǎn)型時期我國經(jīng)濟(jì)制度變遷下的地方政府行為目標(biāo)選擇，與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，難以發(fā)揮應(yīng)有的功效。

一、經(jīng)濟(jì)制度變遷與地方政府的環(huán)境治理行為

1978年以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，地方政府在中央集權(quán)控制之下，中央政府和地方政府存在相同的利益目標(biāo)。改革開放尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府財(cái)政收益獨(dú)立化愈發(fā)明顯。中央政府與地方政府的關(guān)系也不再僅僅是簡單的行政隸屬關(guān)系，在一定程度上成為兩種具有不同利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系。從行為目標(biāo)來看，中央政府面對所有的社會群體，追求的是全體公民利益的最大化。而地方政府追求的是自身利益最大化。從實(shí)際情況來看，地方政府自身利益與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力密不可分，區(qū)域企業(yè)數(shù)量越多，發(fā)展水平越好，地方政府所能收繳的稅費(fèi)就越多，自身利益就越能得到保證。而地方政府對經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的追求，必然不可能把環(huán)境治理問題放在重要的位置。道理很明顯，雖說環(huán)境治理也是政府官員責(zé)任的一部分，但地方政府與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和社會責(zé)任緊密聯(lián)系在一起，結(jié)成了一個無形的利益整體，地方政府為了自身利益需要傾力維護(hù)企業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的環(huán)境污染行為也就默許了。

二、政績考核體系與地方政府的環(huán)境治理行為

從上世紀(jì)80年代開始，我國對政府官員的政績考核逐漸由政治考核轉(zhuǎn)變?yōu)檩爡^(qū)經(jīng)濟(jì)增長的考核，GDP等指標(biāo)成為政府選拔官員升遷的首要衡量標(biāo)準(zhǔn)。雖說環(huán)境治理也是政府官員考核的一個方面，但與GDP相比已顯得微不足道。下級政府官員出于個人的理性選擇，追求個人升遷，最終選擇具有顯示政績行為的傾向。為了追求經(jīng)濟(jì)增長，招商引資、城市擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一系列措施接踵而至，只要能帶來利益流入的企業(yè)都是地方政府爭取的對象。而GDP的高速增長產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，不僅出現(xiàn)了大量的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”等低效甚至無效投資，浪費(fèi)資源，而且對社會生態(tài)環(huán)境造成重大影響。

按照以GDP指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的官員考核體制，GDP增長越快的轄區(qū)地方政府官員獲得升遷的機(jī)會就越高。這一考核體系將經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效同職務(wù)升遷掛鉤，把官員的個人利益和轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密的聯(lián)系在一起，誘使地方政府官員充分挖掘整合各種資源，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。通過政策和資源優(yōu)勢，最大限度地攫取外部流動要素資源向本地區(qū)的流入，從某種程度上對企業(yè)的環(huán)境不經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了變相的激勵效應(yīng)。再者，環(huán)境治理是一個長期的工程，治理成效在官員任期內(nèi)往往無法顯示出來，因此具有很強(qiáng)的外部性。在這種情況下，地方政府官員在任期內(nèi)不可能開展有效的環(huán)境治理行為而為后任積累晉升的資本。因此，以GDP為主要目標(biāo)的政績考核體系下，地方政府的環(huán)境治理責(zé)任和義務(wù)也就只是形式上的規(guī)定，不可能產(chǎn)生實(shí)際效果。

經(jīng)濟(jì)制度變遷下的地方政府在行為選擇上，往往只顧及能夠很快帶來“政績”的眼前利益和短期利益，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不惜犧牲環(huán)境。而地方政府掌握著地方經(jīng)濟(jì)決策和資源分配的權(quán)利，在與中央政府的環(huán)境治理策略博弈中，往往采取“上有政策，下有對策”的方式，竭力為污染環(huán)境但能帶來經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)提供政策保護(hù)，對于產(chǎn)生跨區(qū)域污染的企業(yè)行為，更是睜一只眼，閉一只眼。

三、結(jié)論和對策

經(jīng)濟(jì)制度的變遷，使得地方政府具有不同于中央政府的目標(biāo)函數(shù)，兩者在環(huán)境治理的行為上出現(xiàn)根本性的偏差。中央政府從經(jīng)濟(jì)社會全局出發(fā)，重視環(huán)境治理，而地方政府出于對自身利益的追求，與轄區(qū)企業(yè)有著緊密的利益聯(lián)系，對企業(yè)的污染行為視而不見，從而使得國家的環(huán)境治理政策無法發(fā)揮實(shí)效。筆者認(rèn)為，要從根本上解決這一問題，需要采取以下對策：

（一）完善政府官員的政績考核體系

負(fù)向的激勵產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的行為，以GDP為核心的地方政府官員考核體系，不僅催生了地方政府間的“GDP”錦標(biāo)賽競爭，而且導(dǎo)致環(huán)境污染無法得到控制。首先，刨除“唯GDP”論。一方面降低經(jīng)濟(jì)增量在政績考核中的比重，另一方面增加對環(huán)境治理效益的考察，消除為晉升為發(fā)展，為晉升而無視污染的負(fù)向制度激勵。其次，明確規(guī)定環(huán)境治理主體責(zé)任，誰污染，誰治理，并把環(huán)境指標(biāo)納入政績考核之內(nèi)，把任期內(nèi)地方政府環(huán)境污染治理，環(huán)境資源節(jié)約與官員的晉升聯(lián)系起來。

（二）充分發(fā)揮市場機(jī)制在環(huán)境治理中的作用

單純依靠政府的行政指令治理環(huán)境往往收效甚微，也無法形成完善的環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在機(jī)制。因此，要充分發(fā)揮市場機(jī)制在環(huán)境治理中資源配置和行為激勵的功效，使建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)利益機(jī)制成為約束企業(yè)行為和調(diào)動社會各方資源參與環(huán)境發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動力。從而形成政府的環(huán)境政策與管理行為與市場機(jī)制相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、共同發(fā)揮作用的新機(jī)制。

（三）優(yōu)化現(xiàn)行的環(huán)境治理體制

合理界定中央政府與地方政府在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)分工，中央政府負(fù)責(zé)全局上的政策制定和跨區(qū)域性的環(huán)境問題治理，地方政府承擔(dān)起區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)和治理的職責(zé)，同時要對同一層級的地方政府進(jìn)行合理的職責(zé)分工。保障中央政府在環(huán)境治理上的絕對權(quán)威，只有這樣才能有效約束地方在環(huán)境治理上的不負(fù)責(zé)任行為，從而使地方追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動限制在環(huán)境的承受范圍之內(nèi)。

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作者簡介：楊會改（1988-），女，漢族，河南許昌人，就讀于四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，研究方向：環(huán)境污染控制與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)；李現(xiàn)剛（1988-），男，漢族，河南周口人，就讀于西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。