秦紹娟　李霞　謝昆諭

【摘要】十八屆三中全會(huì)，我國(guó)提出了新型城鎮(zhèn)化改革的戰(zhàn)略部署，要求切實(shí)做好關(guān)系民生的各項(xiàng)保障制度的建設(shè)和健全相關(guān)事項(xiàng)，確保城鎮(zhèn)化健康有序的發(fā)展。然而，二元格局的社會(huì)保障制度卻成了制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙，研究對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于借鑒完善昆明市當(dāng)前的社會(huì)保障制度，使昆明市真正發(fā)揮在“滇中城市圈”和“橋頭堡戰(zhàn)略”中核心城市的作用。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 社會(huì)保障制度 社保一體化 經(jīng)驗(yàn)借鑒

引言

城鎮(zhèn)化過程意味著城市用地面積和人口規(guī)模的擴(kuò)張。在城市用地面積擴(kuò)張的過程中不可避免會(huì)造成部分農(nóng)民失去賴以生存的“土地”，而土地要素正是大部分農(nóng)民傳統(tǒng)保障的基礎(chǔ)?！笆У剞r(nóng)民”在城鎮(zhèn)化演進(jìn)的過程中往往面臨醫(yī)療、子女教育等問題得不到良好解決的困境。這些問題的存在實(shí)質(zhì)上是社會(huì)保障制度不完善的體現(xiàn)。完善的社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展的前提?，F(xiàn)階段，我國(guó)二元格局的存在使得農(nóng)村發(fā)展在水平和速度上均落后于城市，城鄉(xiāng)差距較大，社會(huì)保障制度不平衡。觀察發(fā)現(xiàn)，英國(guó)、美國(guó)、新加坡及德國(guó)的社會(huì)保障制度比較完善，通過對(duì)以上發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)合昆明市社會(huì)保障制度存在的問題，有利于提出具有建設(shè)性的參考意見。

一、國(guó)外新社會(huì)保障制度

（一）英國(guó)社會(huì)保障制度

英國(guó)作為“高福利”型社會(huì)保障制度的典型代表，其社會(huì)保障制度的建立是以《濟(jì)貧法》頒布為標(biāo)志的。《濟(jì)貧法》幫助了窮人解決了生計(jì)問題，然而也由此造成了一系列的問題。此后，英國(guó)政府根據(jù)社會(huì)保障的發(fā)展現(xiàn)狀頒布了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《家庭補(bǔ)助法》及《國(guó)民救濟(jì)法》等法律，其后據(jù)時(shí)對(duì)這些法律進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，最終建立起一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ现贫?。英?guó)的社會(huì)保障制度包括了社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)三個(gè)系統(tǒng)。這三個(gè)系統(tǒng)從不同的角度覆蓋了所有人群。養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)是社會(huì)保障制度的主體部分，其保險(xiǎn)金來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)貼和由雇主、雇員共同繳納的國(guó)民保險(xiǎn)稅兩個(gè)部分。社會(huì)救助系統(tǒng)主要針對(duì)低收入者，以維持其基本生活保障，另外，還設(shè)立了各階層居民都可享受的專項(xiàng)津貼。社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)對(duì)具有特殊困難的人群提供福利性的社會(huì)服務(wù)。當(dāng)然，由于政府期初選取了一籃子包攬政策，也造成了英國(guó)高福利的社保制度具有經(jīng)濟(jì)效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的特點(diǎn)。此后，政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)體系、醫(yī)療制度及養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了改革和完善。

（二）美國(guó)社會(huì)保障制度

1935年，美國(guó)頒布了《社會(huì)保障法》，這是美國(guó)第一部社會(huì)保障法典。最初的社會(huì)保障制度具有明顯的社會(huì)救助的特點(diǎn)，經(jīng)過不斷的發(fā)展，美國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)比較成熟的社會(huì)保障體系。社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助是美國(guó)社會(huì)保障制度的三個(gè)組成部分。社會(huì)保險(xiǎn)是美國(guó)社會(huì)保障中最基礎(chǔ)的部分，它為失業(yè)人口提供了基本的生活保障，同時(shí)為工作中受傷的人員提供了工傷險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)涵蓋了失業(yè)、傷殘、健康和工傷事故等方面的保險(xiǎn)。社會(huì)福利是政府為公民提供一系列的設(shè)施和服務(wù)，這些福利涵蓋了生活、教育、醫(yī)療、文化等多個(gè)方面。社會(huì)救助是政府利用財(cái)政撥款的形式，為難以自身維持生活的公民提供救助，保障他們的最低生活水平。美國(guó)社會(huì)保障制度具有注重“自助”、多渠道的資金來(lái)源、保障差別化等特點(diǎn)。

（三）新加坡社會(huì)保障制度

“儲(chǔ)蓄型”國(guó)家的代表是新加坡，其社會(huì)保障制度由兩個(gè)部分構(gòu)成：社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。社會(huì)保險(xiǎn)制度也稱為中央公積金制度，兼?zhèn)淞藘?chǔ)蓄和保險(xiǎn)兩個(gè)方面，具有“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄”的特點(diǎn)。它建立于1955年，是一項(xiàng)針對(duì)公務(wù)人員退休的計(jì)劃，隨著新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其逐漸完善為包括養(yǎng)老、住房及醫(yī)療等各個(gè)方面在內(nèi)的綜合保險(xiǎn)制度。以醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃為例，新加坡的醫(yī)療保險(xiǎn)制度由醫(yī)療儲(chǔ)蓄計(jì)劃、醫(yī)療保護(hù)計(jì)劃和醫(yī)療基金計(jì)劃三個(gè)部分組成，其中醫(yī)療儲(chǔ)蓄計(jì)劃是一個(gè)強(qiáng)制性參加的全國(guó)性的計(jì)劃，主要是用于支付住院費(fèi)用；醫(yī)療保護(hù)計(jì)劃是針對(duì)低費(fèi)用、基本的及大病的保險(xiǎn)計(jì)劃；醫(yī)療基金計(jì)劃是政府一種用于幫助貧困的公民而建立的一種捐贈(zèng)基金計(jì)劃。新加坡的社會(huì)福利制度實(shí)施的主體不僅包括了政府還包括了社會(huì)團(tuán)體，福利項(xiàng)目主要包括了醫(yī)療補(bǔ)貼、教育補(bǔ)助、兒童補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等。

（四）德國(guó)社會(huì)保障制度

德國(guó)是世界上第一個(gè)實(shí)施立法社會(huì)保障的國(guó)家。德國(guó)于19 世紀(jì)80年代建立了社會(huì)保障制度。德國(guó)采用強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)為主，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)賠償為輔的社會(huì)保障體系。包括核心的社會(huì)保險(xiǎn)體系和為特殊人群提供幫助的關(guān)照體系。與歐洲多數(shù)福利國(guó)家不同，德國(guó)并不采取全民覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)體系，只有繳納保險(xiǎn)費(fèi)的公民才能領(lǐng)取保險(xiǎn)金，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性，注重發(fā)揮個(gè)人的積極性，社會(huì)保險(xiǎn)資金由雇主和雇員承擔(dān)，公民具有較強(qiáng)的自主性，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，并沒有出現(xiàn)歐洲福利國(guó)家過重的財(cái)政壓力。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行社會(huì)化管理，政府和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同成立的獨(dú)立的社團(tuán)法人，政府部門并不直接參與管理。在財(cái)務(wù)和管理上具有獨(dú)立性，不受政府干涉。有利于實(shí)行專業(yè)化的管理，提高社會(huì)保險(xiǎn)金的有效利用。目前我國(guó)的社會(huì)保障金管理混亂。德國(guó)采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。當(dāng)代人的社會(huì)保障積累供給同時(shí)代的老年人作為社會(huì)保障金，沒有任何的個(gè)人積累，這種完全的社會(huì)互助性的社會(huì)保障體系在“老齡化社會(huì)”中以收定支式的社會(huì)保險(xiǎn)模式不利于激發(fā)勞動(dòng)者積極性。

二、昆明市社會(huì)保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，反映在我國(guó)的社會(huì)保障上就表現(xiàn)為城市和農(nóng)村的社會(huì)保障數(shù)量和水平嚴(yán)重不平衡。根據(jù)《昆明市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于昆明市2013年經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新情況的報(bào)告》，2013年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到116.75萬(wàn)人、167.09萬(wàn)人、87.97萬(wàn)人、72.75萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到418.69萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)203.98萬(wàn)人。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率分別達(dá)到96.48%、95%、97.66%。

根據(jù)《昆明市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)告》財(cái)政在社會(huì)保障和就業(yè)方面的支出隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，昆明市社會(huì)保障和就業(yè)的財(cái)政支出從2008年的32.48億元增長(zhǎng)到了2012年的51.01億元。2005年以來(lái)，在社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入方面，每年投資平均增長(zhǎng)額超過2億，2010年的投入額達(dá)到了109.81億元。然而在人均社會(huì)保障支出方面，城市與農(nóng)村的差距在9倍以上。在最低生活保障的支出方面也可以看出城市與農(nóng)村居民在享受社會(huì)保障時(shí)存在著明顯的區(qū)別，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)：2010年，云南省城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平分別為每月206元/人和150元/人，農(nóng)村地區(qū)最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平為每月76元/人和71元/人。

除了在保障數(shù)量和水平方面存在問題外，昆明市社會(huì)保障制度在關(guān)于失地農(nóng)民、農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等方面面臨著困境。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市在面積和人口規(guī)模上的擴(kuò)張，必定會(huì)使一部分農(nóng)民失去土地，難以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于信息不對(duì)稱，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補(bǔ)償機(jī)制的不完善，存在不合理的征地現(xiàn)象以及由于農(nóng)民不合理利用征地款等產(chǎn)生的后續(xù)問題，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)人口及在外務(wù)工人員既無(wú)法納入農(nóng)村社會(huì)保障制度又不能和城市人口享受相同的待遇。除此之外，農(nóng)村地區(qū)在醫(yī)療、養(yǎng)老方面存在著嚴(yán)重的缺陷，使農(nóng)民的生活無(wú)法得到保障。

三、完善昆明市社會(huì)保障制度的對(duì)策設(shè)計(jì)

針對(duì)昆明市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)社會(huì)福利不協(xié)調(diào)等現(xiàn)實(shí)，結(jié)合國(guó)外社會(huì)保障制度的優(yōu)點(diǎn)，從客觀實(shí)際出發(fā)，對(duì)完善昆明市社會(huì)保障制度提出相應(yīng)的對(duì)策。

（一）英國(guó)模式的啟示借鑒

英國(guó)社會(huì)保障模式屬于典型的北歐“福利國(guó)家”模式，實(shí)行“從墳?zāi)沟綋u籃”的全民保障，保障范圍全面。英國(guó)實(shí)行個(gè)人賬戶制很值得昆明市借鑒，采取給每個(gè)昆明市市民建立一個(gè)社會(huì)保障賬戶，并且建立一個(gè)統(tǒng)一的信息收錄系統(tǒng)，每人都有一個(gè)記錄自己基本情況的社保賬戶，包括人口和繳費(fèi)情況，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的社會(huì)管理，不僅可以節(jié)約管理成本，同時(shí)可以監(jiān)督每個(gè)市民自覺繳納社會(huì)保險(xiǎn)金。此外，鑒于昆明市社會(huì)保障存在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，行業(yè)差距的鴻溝，應(yīng)借鑒英國(guó)社會(huì)保障模式中完善的社會(huì)救助體，完善昆明市社會(huì)保障體系中對(duì)工薪收入低于一定水平或是失去勞動(dòng)能力沒有收入的家庭的救濟(jì)，給予最低生活保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果全民共享。此外還可以借鑒嘗試適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者的資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

（二）美國(guó)模式的啟示借鑒

通過對(duì)美國(guó)模式的研究，建議昆明市應(yīng)當(dāng)改革社會(huì)保險(xiǎn)金管理制度，逐漸減少政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的管理和經(jīng)營(yíng)。保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。在資金來(lái)源上，昆明市可以借鑒美國(guó)實(shí)行實(shí)施“三位一體，個(gè)人為主”法則。美國(guó)社會(huì)保障資金來(lái)源于政府、企業(yè)和個(gè)人，我們應(yīng)發(fā)揮各職能主體的積極性，擴(kuò)大社會(huì)保障資金來(lái)源，國(guó)家、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人共同分擔(dān)保障資金，并逐步形成以企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人為主，以國(guó)家為補(bǔ)充的資金結(jié)構(gòu)。美國(guó)是世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，但仍然堅(jiān)持低保障的社會(huì)保障模式。昆明市社會(huì)保障模式的發(fā)展，不應(yīng)盲目追隨歐洲國(guó)家的高社會(huì)保障水平，而應(yīng)結(jié)合省情、市情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取“廣覆蓋，低水平”的社會(huì)保障。

（三）新加坡模式的啟示借鑒

新加坡社會(huì)保障制度最成功和最具特色的部分是其公積金制度，昆明市可以借鑒學(xué)習(xí)，實(shí)行政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄的公積金制度。昆明市人口城鄉(xiāng)收入差距，行業(yè)差距較大，公民投保意識(shí)較弱，完全依靠個(gè)人自覺自愿繳納基本不現(xiàn)實(shí)。昆明市應(yīng)該結(jié)合中國(guó)國(guó)情，考慮社會(huì)主義國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，借鑒新加坡以效率為主，兼顧公平為價(jià)值取向的社會(huì)保障制度，使社會(huì)保障體系普遍化、大眾化、使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)都能平等得到社會(huì)保障的保障，縮小城鄉(xiāng)差距。同時(shí)，昆明市可以借鑒新加坡建立全方位，多層次的社會(huì)保障制度。建立老有所養(yǎng)的養(yǎng)老保障制度，病有所醫(yī)的醫(yī)療保障制度，居有其屋的住房保障制度。

（四）德國(guó)模式的啟示借鑒

德國(guó)是典型的投保資助模式。昆明市應(yīng)借鑒德國(guó)社會(huì)保障體系中強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一性。即社會(huì)保險(xiǎn)金由雇主和雇員負(fù)擔(dān)為主，國(guó)家補(bǔ)助為輔，體現(xiàn)勞動(dòng)者的自主性，不能過分依賴政府財(cái)政支出，這樣不僅有利于激發(fā)勞動(dòng)者的積極性，而且避免政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，避免擠出效應(yīng)減少對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的投資，影響生產(chǎn)力的發(fā)展。另外，德國(guó)投保資助模式最值得借鑒的是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)金的管理。目前，昆明市的社會(huì)保險(xiǎn)金管理同我國(guó)其他地區(qū)存在相同的問題，即國(guó)家管理社會(huì)保險(xiǎn)金權(quán)責(zé)不清，多頭管理，社會(huì)保險(xiǎn)金使用效率低下等問題。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)金管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)性的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府，在財(cái)政和資金管理上擁有自主權(quán)。由社會(huì)機(jī)構(gòu)管理社會(huì)保險(xiǎn)金，通過董事會(huì)和代表大會(huì)進(jìn)行，雇主和雇員可以實(shí)現(xiàn)自主管理，有利于實(shí)現(xiàn)最大限度維護(hù)投保人的利益不受損害。昆明市不僅對(duì)失業(yè)者進(jìn)行救助，同時(shí)也應(yīng)該學(xué)習(xí)德國(guó)采取對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)和就業(yè)政策的研究、職業(yè)介紹、就業(yè)促進(jìn)等積極措施，變失業(yè)被動(dòng)保險(xiǎn)為就業(yè)積極保險(xiǎn)，側(cè)重再就業(yè)，將失業(yè)救濟(jì)與促進(jìn)再就業(yè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

四、結(jié)論

建國(guó)之初所確定的現(xiàn)代工業(yè)化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，讓我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成城鄉(xiāng)二元格局，這就從源頭上導(dǎo)致了二元化的城鄉(xiāng)保障制度，農(nóng)村不能夠像城市一樣享受更多更好的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、交通等資源。對(duì)昆明市的社會(huì)保障制度缺陷進(jìn)行分析，從養(yǎng)老、醫(yī)療和配套設(shè)施方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期完善昆明市的社會(huì)保障制度，從而讓昆明市在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中能夠真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)福利一體化。

參考文獻(xiàn)

[1]文偉揚(yáng)，秦紹娟，梁含嫣.基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2014（03）：118-121.

[2]文偉揚(yáng)，劉玉蘭，梁含嫣.新型城鎮(zhèn)化背景下公共財(cái)政革新思路——一元財(cái)政分配破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014（03）：1-3.

[3]鄭茂.社會(huì)保障制度發(fā)展路徑研究——基于國(guó)際比較視覺[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

[4]石宏偉.我國(guó)城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障制度的改革和創(chuàng)新[D].江蘇大學(xué)，2007.

[5]李迎生.農(nóng)村社會(huì)保障制度改革：現(xiàn)狀與出路[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2013（04）：76-80.

[6]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與未來(lái)發(fā)展[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（05）：2-14

作者簡(jiǎn)介：秦紹娟（1991-），女，云南昭通人，碩士研究生，主要研究方向：財(cái)政學(xué)；李霞（1990-），女，云南大理人，碩士研究生，主要研究方向：行政管理；謝昆諭（1987-），男，云南昆明人，碩士研究生，主要研究方向：財(cái)政學(xué)。