黃雄

【摘 要】國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)投入大量資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)監(jiān)督控制作用更顯重要。本文闡述在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中存在的常見財(cái)務(wù)問題，分析問題原因，提出相關(guān)控制策略。我們認(rèn)為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)控制，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)部控制制度體系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；換屆；財(cái)務(wù)管理；內(nèi)部控制

伴隨國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)大量資金投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也得到快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)監(jiān)控作用更顯重要。但是在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部分監(jiān)控能力較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。本文打算從鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆的角度，對(duì)換屆中常見的財(cái)務(wù)問題進(jìn)行探討，分析問題原因，提出相關(guān)措施，旨在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能作用，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，防患財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)于未然。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)控制的特點(diǎn)及其可能帶來的控制問題

我國(guó)出臺(tái)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但在貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)部控制建設(shè)還處于較低階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)淡薄，財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，沒有系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以各種財(cái)務(wù)管理制度中的制衡手段，充當(dāng)內(nèi)部控制制度。這種控制，領(lǐng)導(dǎo)往往凌駕于控制之上，內(nèi)控乏力，甚至流于形式。這種控制無法合理保證內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，無法合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、單位資產(chǎn)安全和有效使用、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中常見的財(cái)務(wù)問題

1.離任財(cái)物無交接致使資源浪費(fèi)

到新單位工作，要使用一些單位財(cái)物，占用一定數(shù)量的單位資源。換屆離任時(shí)，卻不將這些財(cái)物進(jìn)行交接。有的被隨身帶走，有的被贈(zèng)與他人，還有的因被盜、被丟失、被毀損，不知所終。這些財(cái)產(chǎn)物資，有的被登記入賬，有的游離于賬外。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些財(cái)物的管理不到位，部分賬上資產(chǎn)名存實(shí)無，賬外財(cái)物無法監(jiān)管，相關(guān)責(zé)任無法追究，部分資源隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆頻繁購(gòu)置，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

2.資產(chǎn)監(jiān)管乏力以致資產(chǎn)流失

單位的固定資產(chǎn)，經(jīng)過清查后，已被錄入固定資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)中。從理論上講，對(duì)集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)控是科學(xué)合理的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息系統(tǒng)建設(shè)跟不上需要，賬面資產(chǎn)與管理系統(tǒng)中登記的資產(chǎn)不能同步增減變化，使應(yīng)有的科學(xué)監(jiān)控作用不能充分發(fā)揮。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)換屆時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按規(guī)定處置資產(chǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這使部分有用的資產(chǎn)提前報(bào)廢，使有價(jià)值的資產(chǎn)被便宜處置，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。在國(guó)庫(kù)集中支付和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立性減弱，部分財(cái)政職能被肢解和弱化，對(duì)本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管乏力，不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。

3.支出陡增導(dǎo)致債務(wù)增加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出報(bào)賬控制方面，平時(shí)可報(bào)可不報(bào)的支出，控制為不報(bào)，而換屆時(shí)則表現(xiàn)為全報(bào)；超預(yù)算支出、無預(yù)算支出平時(shí)總是努力控制，很少發(fā)生，而換屆時(shí)超預(yù)算和無預(yù)算支出經(jīng)常發(fā)生。因?yàn)閾Q屆，支出陡增，增大了支出規(guī)模，使正常的支出預(yù)算控制失去了應(yīng)有的控制作用；短期內(nèi)大量支出增加，得不到足額的資金支付，便會(huì)增加債務(wù)規(guī)模，為資金支付集聚了矛盾和壓力。

4.不及時(shí)結(jié)算導(dǎo)致砣砣賬

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)喜歡到出納處先借一定數(shù)額的資金，慢慢花費(fèi)，同時(shí)要求出納將借據(jù)暫不入賬，最后再用各種各樣的支出票據(jù)到出納處報(bào)賬或抵賬。也有部分領(lǐng)導(dǎo)喜歡親自經(jīng)辦經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，更有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)只管花錢，不管報(bào)賬，一切都要財(cái)務(wù)人員為他擺平。這些本身就是錯(cuò)誤的，但現(xiàn)實(shí)中確有存在。也就是基于這些現(xiàn)象，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)，往往出現(xiàn)人走賬不清的現(xiàn)象。還有部分領(lǐng)導(dǎo)涉及跨年工程項(xiàng)目賬務(wù)，不按時(shí)按要求履行相關(guān)財(cái)務(wù)交接手續(xù)，出現(xiàn)人去賬不交或交不清的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆后，經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期掛賬，經(jīng)催促交回來的是砣砣賬、包包賬的現(xiàn)象。

三、導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中常見的財(cái)務(wù)問題的根源分析

上述財(cái)務(wù)問題，平時(shí)就或多或少存在，但是在臨近換屆或換屆期間就表現(xiàn)更為突出。這些常見的財(cái)務(wù)問題，究其原因，既有主觀原因，也有客觀原因，既有體制方面的因素，也有人為的因素。

1.內(nèi)部控制制度不健全

目前在貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有成系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制建設(shè)還處于起步階段。領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控思想意識(shí)淡薄，對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)也沒有引起高度重視。內(nèi)部控制要求單位全體職工共同參與、共同遵守，內(nèi)控制度覆蓋單位全方位和嵌入管理活動(dòng)全過程，但是部分領(lǐng)導(dǎo)總喜歡凌駕于各種控制制度之上。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略發(fā)展方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不是站在戰(zhàn)略的高度進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。他們的大多決策是圍繞他們這一屆或兩屆任期內(nèi)的目標(biāo)，屬于短期行為，都想在任期內(nèi)做一些看得見、摸得著的政績(jī)，況且都有不愿為下屆做嫁衣的想法。上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)考核和離任審計(jì)，也沒有將內(nèi)部控制建設(shè)納入考核和審計(jì)的重要內(nèi)容。內(nèi)部控制制度不健全，單位領(lǐng)導(dǎo)凌駕于控制之上，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，就成了領(lǐng)導(dǎo)在換屆中亂作為、不依法作為、不按程序作為的根本原因。

2.財(cái)政監(jiān)控獨(dú)立性弱化

稅費(fèi)改革以后，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“國(guó)庫(kù)集中支付”等制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能部分被肢解，部分領(lǐng)域財(cái)政監(jiān)督乏力，現(xiàn)行財(cái)政體制也使財(cái)政本身具有的監(jiān)控獨(dú)立性弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)職能機(jī)構(gòu)，其人權(quán)、事權(quán)受上級(jí)主管部門和本級(jí)政府的兩重管制。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接影響財(cái)政人員的考核升遷晉級(jí)等，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)控職能的充分發(fā)揮。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，受制于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)控獨(dú)立性受到影響，不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理的控制效果。所以，財(cái)政監(jiān)控獨(dú)立性弱化，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題的關(guān)鍵原因。

3.財(cái)產(chǎn)管護(hù)責(zé)任不落實(shí)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)個(gè)人使用、占用和保管的集體財(cái)物的管理是混亂的，缺乏相應(yīng)的管護(hù)制度，沒有落實(shí)明確的管護(hù)責(zé)任。集體財(cái)物的存放地點(diǎn)、使用人、保管人、責(zé)任人、使用狀況、變更情況等沒有進(jìn)行統(tǒng)一登記，也沒有相關(guān)保管記錄。在這種情況下，財(cái)產(chǎn)物資經(jīng)常被毀損和丟失，沒有專人管理護(hù)，丟失毀損后無責(zé)任追究。基于這種管理，有的領(lǐng)導(dǎo)將集體財(cái)物變?yōu)橐延校S身帶走，有的轉(zhuǎn)贈(zèng)他人以作人情?；谶@種管理，這類財(cái)產(chǎn)物質(zhì)總是在不停地購(gòu)置，又總是在不斷地消失。基于這種管理，集體資產(chǎn)無專人維護(hù)，彼此不愛護(hù)，維修頻率增大，維修費(fèi)用增加。管護(hù)制度不健全，管護(hù)責(zé)任不落實(shí)，是單位集體財(cái)物流失的另一原因。

4.支出審批控制力松馳

換屆中，支出審批形式上依然保持的是一單多簽，但在“一把手”執(zhí)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特殊的換屆時(shí)期，掌握審批權(quán)力的簽字人都放不下人情關(guān)系，控制實(shí)質(zhì)上就顯得蒼白無力。最關(guān)鍵的是在特殊的換屆期，人情因素太重，使支出預(yù)算控制在短時(shí)內(nèi)失去作用。按期撥付的財(cái)政預(yù)算資金，又滿足不了短期內(nèi)陡增的支出，剩余的資金缺口，則表現(xiàn)為債務(wù)的增加。所以，支出審批控制力松馳，是換屆出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題的人為因素

四、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財(cái)務(wù)控制的對(duì)策

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設(shè)

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。只有加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全內(nèi)部控制體系，才能從制度上防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)上，要堅(jiān)持全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，做到全員參與，全面覆蓋，不留空白和死角，準(zhǔn)確判斷和識(shí)別關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定切實(shí)有效的控制辦法和措施。在內(nèi)部控制制度的執(zhí)行上，根據(jù)財(cái)務(wù)管理中的主要風(fēng)險(xiǎn)的可承受度，選擇恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，加大宣傳，督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行。單位領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，做好表率，不能凌駕于制度之上。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，確保內(nèi)部控制的有效性，不能只是喊在口上，停留于墻上，要將它真正落到實(shí)處。

2.強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督獨(dú)立性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國(guó)財(cái)政體系的最終端，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政資金監(jiān)督管理和財(cái)政政策執(zhí)行發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮就地就近的財(cái)政監(jiān)督管理，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財(cái)務(wù)問題的最有力措施。強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，必須確保財(cái)務(wù)控制的獨(dú)立性。首先，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)，使財(cái)務(wù)管理不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)過多約束和人為干預(yù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督保持應(yīng)有的獨(dú)立性。其次，建立高效精干的財(cái)會(huì)隊(duì)伍。人員任用與選拔要德才兼?zhèn)?，重要崗位和職?wù)，讓有專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德修養(yǎng)較好的人員擔(dān)任。嚴(yán)禁因人設(shè)崗，防止人浮于事、推委扯皮。 再次，加大培訓(xùn)力度和頻率，讓財(cái)政人員不斷更新理論知識(shí)和提高業(yè)務(wù)能力與水平。最后，堅(jiān)持輪崗和異地輪換任職。財(cái)政重要崗位和重要職務(wù)，在確保德才兼?zhèn)涞耐瑫r(shí)，也要注意輪換和異地交流。但是財(cái)政人員的異地交流，不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)換屆同步，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能有效發(fā)揮的應(yīng)有的監(jiān)督作用。

3.強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)管護(hù)責(zé)任

單位占用和使用的國(guó)有資產(chǎn)，嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、處置、報(bào)廢和對(duì)外調(diào)配劃撥等，嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行審核批準(zhǔn)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)化建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管職能，嚴(yán)防單位領(lǐng)導(dǎo)借各種理由，不經(jīng)評(píng)估自行處置，預(yù)防資產(chǎn)流失，損害國(guó)家利益。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)物的日常管護(hù)，實(shí)行歸口管理，責(zé)任落實(shí)到人。對(duì)單位財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清查登記，分類編號(hào)，建檔立卷，按存放地點(diǎn)、使用人員、管理部門等建立責(zé)任手續(xù)。人員變更，實(shí)行交接，形成制度。干部離任交接執(zhí)行情況，納入對(duì)干部考核和離任審計(jì)內(nèi)容。保管期間出現(xiàn)毀損或丟失，分析原因，按規(guī)定程序處置報(bào)廢。對(duì)不負(fù)責(zé)任，人為毀損或故意丟失，追究責(zé)任人的管護(hù)責(zé)任。做到愛護(hù)公物，人人有責(zé)，損壞公物，照價(jià)賠償，有效降低集體財(cái)物的購(gòu)置更換頻率，節(jié)約資金，提升集體財(cái)物的使用效率和效果。

4.強(qiáng)化換屆支出約束

鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財(cái)務(wù)管理，重點(diǎn)關(guān)注支出的真實(shí)性與合規(guī)性。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目與合同補(bǔ)充、變更監(jiān)管，注意無預(yù)算支出、超預(yù)算支，強(qiáng)化換屆支出約束，有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)支出預(yù)算管理，增加支出剛性約束。二是實(shí)行支出提前申報(bào)，做到支出事前控制。三是實(shí)行限期結(jié)算，過期不報(bào)賬制度。在規(guī)定的時(shí)間期內(nèi)完成支出報(bào)賬，可以防止?jié)摬刂С鼋窈蟾〕鏊?。四是重點(diǎn)審查“三重一大”所涉及的相關(guān)財(cái)務(wù)問題，防止領(lǐng)導(dǎo)利用換屆，對(duì)重大項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，補(bǔ)充、變更合同內(nèi)容，追加合同預(yù)算等行為發(fā)生。

五、結(jié)論

在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理模式下，貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)問題，根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制不健全，財(cái)政監(jiān)管缺乏獨(dú)立性，集體財(cái)物管護(hù)責(zé)任不落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)凌駕于內(nèi)部控制之上。只有加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)管作用，落實(shí)財(cái)產(chǎn)管護(hù)責(zé)任，加大支出約束力，才能有效預(yù)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，以服務(wù)職能為主體，保持應(yīng)有的監(jiān)管獨(dú)立性，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管職能，才能加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

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