鄧穎蕾等

【摘要】我國(guó)的農(nóng)地制度正處于不斷的革新變換時(shí)期，如果想要在變革中走上正軌，我國(guó)亟須根據(jù)農(nóng)地現(xiàn)狀學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取創(chuàng)新的措施，只有這樣才能使我國(guó)的農(nóng)地制度更適應(yīng)農(nóng)地現(xiàn)狀。本文通過(guò)介紹國(guó)外各地區(qū)不同的創(chuàng)新農(nóng)地制度，對(duì)比我國(guó)的較為落后的農(nóng)地制度并加以分析，最后對(duì)推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度的改革方向提出建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地制度 改革 比較分析

一、引言

隨著我國(guó)的農(nóng)地制度的日益成熟以及土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，“地，由誰(shuí)來(lái)種？”這一命題“作文”時(shí)時(shí)刻刻在考驗(yàn)著經(jīng)濟(jì)正處于上升發(fā)展時(shí)期的中國(guó)。一個(gè)發(fā)達(dá)的國(guó)家變革創(chuàng)新并推行適合其國(guó)情的成熟的農(nóng)地制度，只有這樣，才能保證其最基本的糧食供應(yīng)及出口。在中央最近召開的十八大會(huì)議中，我國(guó)農(nóng)地制度的革新又重新提上議程，中央政府已經(jīng)開始著手在黑龍江地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)實(shí)踐證明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的合理安排將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高具有決定性作用，因此借鑒農(nóng)地制度發(fā)展程度較高的國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)，是幫助我國(guó)農(nóng)地制度突破改革瓶頸的重要途徑。

二、國(guó)外農(nóng)地制度發(fā)展模式運(yùn)行情況

（一）美國(guó)的農(nóng)地制度改革模式

由美國(guó)農(nóng)業(yè)制度的農(nóng)地現(xiàn)狀來(lái)看，從20世紀(jì)30年代便開始著手發(fā)展了建立在家庭農(nóng)場(chǎng)制基礎(chǔ)之上的農(nóng)地制度市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在這一過(guò)程中，美國(guó)政府主要保持著三個(gè)原則：一是明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的邊界、通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在美國(guó)，土地屬農(nóng)場(chǎng)主私有，可以經(jīng)過(guò)贈(zèng)送或者購(gòu)買將土地產(chǎn)權(quán)給予他人。由此，在美國(guó)不管是農(nóng)地買賣還是出租都是非常方便且合法的。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地出讓的主要方式是租佃制，其出租價(jià)格由交易雙方?jīng)Q定。同時(shí)，土地私有化使得土地所有者能夠具有除交稅外的收入支配權(quán)利，同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)或交易的過(guò)程中各項(xiàng)行為有法律的明確規(guī)定。二是政府保留部分土地權(quán)，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模能夠保持并不斷擴(kuò)張，在制度上根本原因是穩(wěn)定而有保障的土地私有權(quán)利；其次美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的組織形式及其制度也有利于規(guī)模的保持[1]。美國(guó)作為美洲乃至全球的頭號(hào)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度與其現(xiàn)代化的農(nóng)地制度有著相當(dāng)緊密的聯(lián)系。

（二）日本的農(nóng)地制度改革模式

日本的土地條件與中國(guó)有一部分相當(dāng)類似，但是因其資本主義的特點(diǎn)，能夠更好的完整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。日本先進(jìn)的農(nóng)地制度有著十分明顯的地域特色，在不斷的變革中已經(jīng)形成相當(dāng)成熟的農(nóng)地制度。人多地少是日本的首要農(nóng)地矛盾，而日本通過(guò)從封建社會(huì)開始進(jìn)行的農(nóng)業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、機(jī)械化，大大提高了日本農(nóng)地的利用率和流轉(zhuǎn)效率。日本政府認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品要有競(jìng)爭(zhēng)力，必須吸引有能力的人和年輕人專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而要這些人專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就必須保障其從事這一生產(chǎn)時(shí)達(dá)到本地區(qū)其他行業(yè)人員收入水平，而要達(dá)到這一要求就要有一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模[3]。

（三）以色列的農(nóng)地制度改革模式

國(guó)土狹小，土地大多為沙漠、森林和高山的以色列水資源和土地資源極度匱乏，僅有不到20%的土地可用于耕種，但其農(nóng)業(yè)卻處于世界先進(jìn)水平，這一成就不得不歸功于它“國(guó)有永佃制”的農(nóng)地制度。在以色列，95%的土地所有權(quán)在國(guó)家政府，由政府決定租賃價(jià)格，并根據(jù)國(guó)情將土地以極低、近乎免費(fèi)的價(jià)格出租給占全國(guó)人口約5.3%[2]的各個(gè)公有制集體農(nóng)莊和合作社使用，租期將近半個(gè)世紀(jì)之久，而且還能續(xù)租，但前提是不允許租賃者無(wú)故棄耕或隨意雇耕，必須對(duì)耕地負(fù)責(zé)。此外，以色列還對(duì)部分富裕農(nóng)民實(shí)行土地私有，他們擁有約占全國(guó)5%的土地。近乎永久的租賃期相當(dāng)于政府將土地的使用權(quán)和經(jīng)濟(jì)收益權(quán)交給了農(nóng)民，同時(shí)也保留了政府對(duì)于土地的所有權(quán)，這樣有利于提高廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，最終造就以色列高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

（四）印度的農(nóng)地制度改革模式

由于歷史遺留問(wèn)題，印度封建農(nóng)地制度的沿襲，導(dǎo)致其獨(dú)立初期土地主要集中于少數(shù)人手中，農(nóng)民基本沒(méi)有土地。后來(lái)，印度各邦政府在20世紀(jì)50年代分別通過(guò)建立相關(guān)法律廢除了農(nóng)業(yè)耕種上的中介行為。印度政府積極改進(jìn)農(nóng)地制度，主要有三大措施：政府促進(jìn)土地合并、法定土地持有上限和禁止部族土地轉(zhuǎn)讓。首先，印度是由聯(lián)邦政府管理，所以不同地區(qū)的管理方式都不盡相同。隨著印度人口數(shù)量的不斷增加，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)縮小，這就加大了整體土地管理的難度。由此，印度必須通過(guò)法律進(jìn)行小塊土地的合并，在土地持有人數(shù)不斷增加的同時(shí)擴(kuò)大土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，到2000年9月，有6600萬(wàn)公頃的土地得到合并[4]。其次，家庭是印度持有土地的統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，在上限法推行之后，印度約有290萬(wàn)公頃的土地過(guò)剩[4]，這樣一來(lái)就可以將過(guò)剩的土地分配給無(wú)地和半無(wú)地的家庭。最后，在安得拉邦、比哈爾邦、Madhya Pradesh和拉賈斯坦邦部族地區(qū)，法律有限制或禁止土地從部族社區(qū)轉(zhuǎn)讓到非部族社區(qū)。在東北部的邦，如Meghalaya、Nagaland、Manipur、Mizoram和Sikkim，基本上實(shí)行土地社區(qū)所有制[4]。

三、國(guó)外農(nóng)地制度改革模式的比較分析

（一）美國(guó)模式

優(yōu)勢(shì)：農(nóng)場(chǎng)主擁有十分清晰產(chǎn)權(quán)保障的土地使用權(quán)，而聯(lián)邦政府對(duì)土地仍保留了三項(xiàng)土地權(quán)利：土地征用權(quán)、土地管理的規(guī)劃?rùn)?quán)和征收足額的土地稅。因此美國(guó)政府對(duì)于農(nóng)地還是保留了較多的權(quán)利，但是政府使用這些權(quán)利的同時(shí)要受到社區(qū)成員的監(jiān)督，這樣一來(lái)就形成了比較平穩(wěn)的制衡結(jié)構(gòu)。三是農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模能夠保持并不斷擴(kuò)張，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)所占農(nóng)地的規(guī)模增大近一倍，但是農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量減幅卻達(dá)到了61.5%[2]。

劣勢(shì)：美國(guó)是典型的資本主義國(guó)家，十分注重對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。在美國(guó)，農(nóng)地的所有權(quán)受到法律的保護(hù)，所以即便美國(guó)聯(lián)邦和州政府對(duì)農(nóng)地的從屬保留了三項(xiàng)權(quán)利，但這些權(quán)利的使用是有嚴(yán)格的限制的。譬如，政府如需為公共行為征用農(nóng)地，必須征得土地所在社區(qū)成員的同意，并按照當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行合理補(bǔ)償。當(dāng)然，如果社區(qū)成員全部反對(duì)，政府的征地行為就不被法律認(rèn)可，征用農(nóng)地行為不能實(shí)施。于是，政府進(jìn)行土地管理的規(guī)劃時(shí)，只能通過(guò)農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目來(lái)吸引農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行投資或開發(fā)，政府不能強(qiáng)迫和指令執(zhí)行某個(gè)種植計(jì)劃或調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[1]。

（二）日本模式

優(yōu)勢(shì)：日本的農(nóng)地制度最主要的兩股權(quán)力由土地的使用權(quán)和所有權(quán)組成，它們相互制約相互促進(jìn)，幫助日本振興農(nóng)業(yè)。在日本進(jìn)行農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式的改革中，政府擔(dān)當(dāng)著必不可少的重要角色，首先基于培養(yǎng)“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”在1993年修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，進(jìn)一步提出要求發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”，并在1999年7月發(fā)布《新農(nóng)業(yè)基本法》。日本政府針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，積極培育和扶持中介組織，通過(guò)政策、稅收等優(yōu)惠措施支持農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并通過(guò)相應(yīng)的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度來(lái)保證農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)。

劣勢(shì)：日本的土地私有權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的“攔路虎”，而日本人多地少，在改革之前以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，所以土地流動(dòng)僅靠市場(chǎng)的力量是不現(xiàn)實(shí)的。并且，土地是不動(dòng)產(chǎn)，保值性的特點(diǎn)導(dǎo)致人們不愿意放開自己手中的土地。農(nóng)地制度必須與國(guó)家的現(xiàn)狀相結(jié)合，日本在改革初期因?yàn)闆](méi)有將二者聯(lián)系起來(lái)及時(shí)調(diào)整農(nóng)地制度，出現(xiàn)了細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的缺陷。目前，日本的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)雖然已經(jīng)取得了階段性成就，但是仍難以改變?nèi)绾Ｑ蟀愦嬖诘男∫?guī)模農(nóng)戶，這還阻礙著日本規(guī)?；?jīng)濟(jì)的進(jìn)程，如何使得小農(nóng)戶放棄農(nóng)地是日本進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)?；?jīng)營(yíng)最急迫的問(wèn)題。

（三）以色列模式

優(yōu)勢(shì)：以色列的土地歸國(guó)家所有，由基布茲、莫沙夫和莫沙瓦三種農(nóng)業(yè)體制提供農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動(dòng)力和資金的支持。土地國(guó)有是維護(hù)國(guó)家安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，因?yàn)檫@樣能夠保證以色列稀少的土地不被外國(guó)人占有，有利于控制國(guó)家土地的發(fā)展速度并且可以為將來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行土地的儲(chǔ)備，這也有利于政府提供公共產(chǎn)品。

劣勢(shì)：將土地永久租佃給農(nóng)民畢竟是需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)考驗(yàn)的舉措，因?yàn)樵跍?zhǔn)私有權(quán)的出現(xiàn)之時(shí)，國(guó)家還要適度保留對(duì)土地的調(diào)控和監(jiān)管權(quán)利。在以色列，土地的私有權(quán)能同時(shí)帶來(lái)雙重影響。如果使用得當(dāng)就將促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，如果肆意濫用則會(huì)破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

（四）印度模式

優(yōu)勢(shì)：60年代后半期隨著綠色革命的出現(xiàn)，及時(shí)解決了印度的糧食問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)了糧食的自給自足，不再遭受長(zhǎng)期糧荒的影響，綠色革命也使得農(nóng)地制度產(chǎn)生了不小的改變。同時(shí)，印度的農(nóng)地制度也與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式逐漸適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的革命性變化，主張農(nóng)地歸農(nóng)民所有，但是對(duì)于土地的私有設(shè)定上限，既保證了土地的利用率，又防止了土地在大地主的手中囤積，將土地分配給無(wú)地或半無(wú)地的農(nóng)民，希望能夠提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和積極性。

劣勢(shì)：印度的農(nóng)地制度以私有制為主，通過(guò)控制設(shè)定上限來(lái)控制農(nóng)地的行為也帶來(lái)了不少的負(fù)面影響，在印度85%以上的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不足2公頃土地，只有約1%的大農(nóng)場(chǎng)擁有10公頃以上的土地[4]。在該措施出臺(tái)后，近500萬(wàn)土地被分配了給了無(wú)地的農(nóng)民，但是這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展變緩，農(nóng)地的細(xì)碎化使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)相當(dāng)緩慢。

四、國(guó)外農(nóng)地制度改革的啟示

（一）建立并加強(qiáng)以法律為保障的農(nóng)地所有權(quán)制度

雖然我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和土地所有權(quán)構(gòu)成不盡相同，但是可以明顯的感覺(jué)到隨著城市的發(fā)展速度越來(lái)越快，農(nóng)村人口流入城市加快，大城市的居住率持續(xù)“爆棚”已經(jīng)致使城市的邊緣不得不逐漸向農(nóng)村延伸，這是城市即將開始蠶食農(nóng)村土地的警告，為了預(yù)防我國(guó)的農(nóng)地受到同美國(guó)農(nóng)地一樣的遭遇，我國(guó)應(yīng)積極建立并加強(qiáng)以法律為保障的農(nóng)地所有權(quán)制度也是勢(shì)在必行的。

與此同時(shí)，合法的農(nóng)地所有權(quán)制度也能維護(hù)農(nóng)地戶主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加農(nóng)業(yè)的投資，拉動(dòng)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速變化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的流動(dòng)，找回失地，為農(nóng)村土地權(quán)益的法律保護(hù)區(qū)域彌補(bǔ)了空白。這也能讓農(nóng)民們更好的優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，減少經(jīng)濟(jì)效益的損失，提高生活質(zhì)量。

（二）減少小戶經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制

目前在我國(guó)農(nóng)村主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式還是土地承包到一家一戶，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性讓我國(guó)有大片的農(nóng)地，卻不能生產(chǎn)相應(yīng)多的糧食，甚至更少。今年，中央把“由誰(shuí)來(lái)種地”這項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)，交給了我國(guó)最大的商品糧基地黑龍江。這意味著，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大調(diào)整拉開了序幕[6]。

在這次改革中，我國(guó)開始試驗(yàn)將土地連片，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的合作社集體機(jī)械化耕種模式，土地的所有權(quán)依然在農(nóng)戶手中，但是使用權(quán)卻交到了合作社的手中。以黑龍江為例，在試驗(yàn)中，合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)這四個(gè)主體將耕種七千多萬(wàn)畝的農(nóng)地，占黑龍江耕地的三分之一，80%農(nóng)戶的土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[6]。這樣既能從產(chǎn)權(quán)視角有效的保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)，有利于農(nóng)民收入的進(jìn)一步提高，又能增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、提高了耕種效率，同時(shí)了減少不必要的勞動(dòng)力消耗。

同時(shí)，隨著城市化率的提高，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工數(shù)量增加，減少了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的阻力。不久之后，隨著土地不斷的流轉(zhuǎn)與更好的集中，農(nóng)民將會(huì)從農(nóng)地中真正“解放出來(lái)”，這一結(jié)果也會(huì)促使農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的進(jìn)一步提高，讓我國(guó)實(shí)現(xiàn)“用更少的人耕種更多的土地”這一目標(biāo)，也為中國(guó)走上發(fā)達(dá)國(guó)家的道路添磚加瓦。

（三）實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)模式的轉(zhuǎn)變，增加土地資源的價(jià)值

往往一種土地制度能否奏效，不單單在于誰(shuí)擁有土地所有權(quán)，更是在于這塊土地能否通過(guò)有效的交易實(shí)現(xiàn)在不同的人、不同的用途之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在不斷的流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情以及借鑒國(guó)際上土地流轉(zhuǎn)模式，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化土地承包權(quán)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)為主。因?yàn)樵谖覈?guó)與日本這種地少人多的國(guó)家中，土地就是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民不會(huì)放棄土地的所有權(quán)，所以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是比較現(xiàn)實(shí)而簡(jiǎn)單易行的。

如果能讓國(guó)家的公權(quán)力逐漸地從土地集體所有權(quán)中“抽身”， 而農(nóng)戶土地權(quán)利逐漸地分離和成長(zhǎng)出一項(xiàng)獨(dú)立的、排他的、具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[5]。這樣就能將傳統(tǒng)土地集體所有制在無(wú)形中轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代土地集體所有制，同時(shí)能夠增強(qiáng)農(nóng)地制度的彈性，加大其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的容納度。農(nóng)戶在擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之后，由重視占有與支配土地實(shí)物進(jìn)而轉(zhuǎn)向注重土地的價(jià)值參數(shù)，保證土地的剩余價(jià)值索取權(quán)能夠?yàn)檗r(nóng)戶所重視，進(jìn)一步提高資源的有效配置。

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[6]黑龍江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革見(jiàn)聞錄.黑龍江糧食.2013.

作者簡(jiǎn)介：鄧穎蕾（1993-），女，湖南長(zhǎng)沙人，經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟(jì)政策；劉輝（1974-），男，湖南張家界人，博士，博士后，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。