劉琦 黃天華

摘要：導(dǎo)致我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有多種因素，財政政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面應(yīng)發(fā)揮積極作用，但研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財政政策的調(diào)控措施縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的效應(yīng)并不明顯，甚至起到了擴(kuò)大區(qū)域差距的作用。因此，為縮小東中西部三地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的均等化，須完善政府均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀財政政策，深化財政管理體制改革，優(yōu)化、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大政府投資力度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距；協(xié)調(diào)發(fā)展；財政政策

一、 我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡現(xiàn)狀

我們選取衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的常用指標(biāo)泰爾熵指數(shù)（Theil Index）來測算區(qū)域差距的變化趨勢，該指標(biāo)越大說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距越大。根據(jù)中國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，我們把全國分為三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域：東部地區(qū)、中部地和西部地區(qū)， 相對應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距為：東部地區(qū)內(nèi)部差距、中部地區(qū)內(nèi)部差距、西部地區(qū)內(nèi)部差距及三大區(qū)域之間差距。

泰爾熵指數(shù)（Theil Index）可以表示為：T=TN+TJ，其中TN代表區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距，TJ代表區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距，我們分別選取不同地區(qū)的人均GDP和人口數(shù)作為測度泰爾熵指數(shù)的基本數(shù)據(jù)。TJ=（GDPi/GDP）·LOG[（GDPi/GDP）/（POPi/POP）]

其中，GDPi、GDP分別表示某個地區(qū)人均GDP與全國的人均GDP，PoPi 、PoP分別代表某個地區(qū)的人口與全國總?cè)丝跀?shù)， GDPi/GDP表示某地區(qū)人均GDP占全國人均GDP比重，PoPi/PoP表示某個地區(qū)人口占全國總?cè)丝诒戎亍?/p>

TN=（GDPi/GDP）LOG[（GDPij/GDPi）/（POPij/POPi）]

其中t表示第i地區(qū)中的省份個數(shù)，GDPij表示第i地區(qū)第j省份的人均GDP，POPij表示第i地區(qū)第j省份的人口數(shù)，GDPij/GDPi表示第i地區(qū)中第j省份的人均GDP與第i地區(qū)人均GDP比重、PoPij/PoPi表示第i地區(qū)中第j省份人口數(shù)與第i地區(qū)人口總數(shù)比重。

考慮到測量數(shù)據(jù)的連貫性及完整性，我們選取1994年至2012年的全國不同地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)和人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（西藏自治區(qū)除外），除特別說明外，數(shù)據(jù)來源歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。為消除通脹因素，以1994年為基期分別對以后各個時期的不同地區(qū)人均GDP做消漲處理。圖1顯示各區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的泰爾熵指數(shù)。從圖1可以看出，1994年～2012年間，各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距經(jīng)歷了先擴(kuò)大再縮小的變化態(tài)勢。中、西部地區(qū)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差距不大，東部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差距自2003年明顯下降不少，泰爾熵指數(shù)從2003年的0.138下降到2012年的0.102，下降了近29.4%，而東、中及西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距自2003年以來也顯著縮小，泰爾熵指數(shù)從0.043 8下降到 0.037，下降幅度接近18.3%。這主要得益于我國開發(fā)西部戰(zhàn)略的實(shí)施，有力的促進(jìn)了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷縮小同東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距。同時東部地區(qū)外向型企業(yè)較多，因國際金融危機(jī)連鎖效應(yīng)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和出口壓力等多種因素的影響而經(jīng)濟(jì)增速放緩，進(jìn)一步縮小同中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，也導(dǎo)致東部地區(qū)內(nèi)部差距的縮小。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的變化趨勢說明，總體而言，我國近年來實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展計(jì)劃還是取得一定成效的。

但是，和其他兩大區(qū)域相比，東部地區(qū)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然較大，明顯高于中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。西部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也并未明顯變小?？梢姈|部地區(qū)內(nèi)部差距是我國區(qū)域發(fā)展不平衡的主要根源之一，各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距也依然不容忽視，區(qū)域間的均衡發(fā)展依然值得我們重視。

二、 我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡的財政政策性因素

1. 不同層級政府財權(quán)和事權(quán)的錯位。所謂財權(quán)是各級政府依據(jù)法律規(guī)定籌集和支配財政收入的權(quán)力。理論上我國財政體制遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”、“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”的原則，各級政府為完成相應(yīng)的行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)須掌握一定財權(quán)。而中央政府具有統(tǒng)籌調(diào)控區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)差異的責(zé)任，地方政府只負(fù)責(zé)本轄區(qū)的公共服務(wù)，因此中央政府的財權(quán)往往大于地方政府的財權(quán)。但地方政府往往比中央政府承擔(dān)著更多的社會職責(zé)卻沒有相應(yīng)的財權(quán)相匹配。所謂事權(quán)，是法律所賦予的體現(xiàn)政府合理支出責(zé)任的行政權(quán)利和任務(wù)。我國政府五級行政架構(gòu)決定了事權(quán)劃分的復(fù)雜性，在實(shí)際運(yùn)作中各級政府的事權(quán)并未明確界定，也未通過立法對各級政府的事權(quán)進(jìn)行明確劃分和說明，中央政府和地方政府間事權(quán)劃分較為模糊（外交、國防除外）。在社會行政事務(wù)管理中往往造成上級政府事權(quán)下移、錯位現(xiàn)象（王志剛、龔六堂，2009）。

圖2顯示，自實(shí)施分稅制以來，中央財政收入占全國財政收入比重整體較高，基本保持在50%以上，而地方財政支出卻從1994年69.7%上升到2012年85.07%，收入則處于平穩(wěn)態(tài)勢。這種財權(quán)和事權(quán)的錯位不僅增加了中央政府向地方轉(zhuǎn)移支付的壓力，使得地方政府在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等方面缺乏財政投入，更影響了落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差距。

2. 稅收返還制度缺乏縮小區(qū)域間財力差距的能力。本質(zhì)上稅收返還制度是中央和地方分享稅收增量的一種形式，其根本目標(biāo)是補(bǔ)償因稅種劃分導(dǎo)致地方稅收減少所作出的財政制度安排，即保證了中央財政收入，確保宏觀調(diào)控的能力，也保證了地方政府的稅收利益。1994年分稅制改革以后，把原屬于地方財政來源的“兩稅”（增值稅的75%和消費(fèi)稅的100%）劃為中央財政收入，然后再以各地上劃中央“兩稅”收入增長率為基礎(chǔ)逐年遞增返還地方。返還的遞增率按地方上繳入中央財政的“兩稅”增長率的1：0.3的比率確定。事實(shí)上，稅收返還縱向調(diào)控保障功能有限，限制了均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，更不可能實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)能力的均等化。稅收返還一個重要特點(diǎn)就是返還的無差別性，即“誰上繳的多返還的就多”， 即“富者越富，窮者越窮”。結(jié)果就是發(fā)達(dá)地區(qū)上繳更多稅收獲得更多返還，而落后地區(qū)稅源少返還稅額就少，這無助于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距的縮小，反而加劇了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距。

3. 轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程中存在目標(biāo)偏離，結(jié)構(gòu)失衡等問題。財政轉(zhuǎn)移支付制度是依據(jù)財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，上級政府對下級政府實(shí)施財政補(bǔ)貼以達(dá)到均衡地區(qū)間財力差距的目標(biāo)。2009年，對轉(zhuǎn)移支付制度重新作出規(guī)范，將轉(zhuǎn)移支付簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)財力薄弱地區(qū)的財力缺口，提高地方政府安排財政支出和落實(shí)社會管理的能力；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀政策及發(fā)展戰(zhàn)略意圖。但從轉(zhuǎn)移支付實(shí)施效果來看問題不少：一是轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)出現(xiàn)偏離。由于轉(zhuǎn)移支付的初衷就是照顧地方財力不足問題，這在很大程度上限制了中央財政政策的調(diào)控空間，難以有效均衡區(qū)域間財力差異這一根本目標(biāo)；二是結(jié)構(gòu)不夠合理規(guī)范。在結(jié)構(gòu)配置上，縱向轉(zhuǎn)移支付種類過多，橫向轉(zhuǎn)移支付缺失，并沒有完全體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)劃，臨時性特征較為明顯，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用；三是轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多，缺乏有效監(jiān)督和管理。轉(zhuǎn)移支付的渠道過于分散，缺乏資金整合力度，使用范圍過于細(xì)化，而相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制缺乏，影響轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果。因此有學(xué)者指出，一定程度上轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施甚至擴(kuò)大了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距（官永彬，2011）。

4. 固定資產(chǎn)投資的區(qū)域差異性加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。基礎(chǔ)設(shè)施及固定資產(chǎn)的投資規(guī)模主要依賴政府投資，政府投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性較為顯著（Francisco，D.C.& Pablo，H.D.C.，2008；Glomm，G.& Kaganovich，M.，2003）。改革開放以來，東部地區(qū)憑借地理優(yōu)勢和政策優(yōu)惠吸引更多投資，率先擺脫經(jīng)濟(jì)落后的局面，逐步擴(kuò)大與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距。與此同時，國家也加大對東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資力度，投資比重基本保持在50%以上。近年來由于受國際金融危機(jī)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，東部地區(qū)的投資增長逐漸進(jìn)入相對平穩(wěn)期，所占比重略有下滑，而中、西部地區(qū)在自然資源和投資成本方面逐漸凸顯優(yōu)勢，吸納投資能力增強(qiáng)，但東西部投資規(guī)模差距依然較為顯著。更為重要的是，中國開啟市場經(jīng)濟(jì)體制以來，政府投資在總投資中比重逐漸減少，而東部地區(qū)由于進(jìn)入投資主體的多元化和市場化趨勢，反而加速了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而過度依賴政府投資的中西部地區(qū)因政府投資的減少往往陷入困境，這勢必進(jìn)一步拉大與東部地區(qū)的發(fā)展差距。

三、 促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策建議

1. 深化財權(quán)事權(quán)相匹配的財政管理體制的改革。財權(quán)和事權(quán)的不對等會弱化地方政府提供公共服務(wù)的能力，加劇區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

（1）根據(jù)不同層級政府提供服務(wù)的范圍確定支出責(zé)任。按照公共服務(wù)的受益原則界定不同層級的政府支出范圍，全國性的公共產(chǎn)品如外交，防務(wù)等應(yīng)有中央財政負(fù)責(zé)，而地方性事務(wù)如市政建設(shè)、治安管理則有地方政府承擔(dān)。對不同層級政府間交叉公共事務(wù)如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等必須根據(jù)法律規(guī)定明確財政支出責(zé)任主體，規(guī)范跨地區(qū)公共服務(wù)的提供機(jī)制，這樣可以避免事權(quán)和財權(quán)分擔(dān)的隨意性，保障公共服務(wù)提供的可持續(xù)性。

（2）明確各層級政府的收入責(zé)任。地方政府應(yīng)根據(jù)事權(quán)和財權(quán)一致的原則，加強(qiáng)和完善地方稅收體制，在法律許可的范圍內(nèi)因地制宜的拓寬稅基，開辟稅源，逐步提高財政汲取能力，形成地方自主稅收體系，逐步擺脫過度依靠中央轉(zhuǎn)移支付來滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理的不利局面。當(dāng)然這需要中央政府下放部分稅收立法權(quán)限，以培養(yǎng)地方政府的財政汲取能力。

2. 加大落后地區(qū)的政府投資力度，縮小區(qū)域差距。

（1）要發(fā)揮政府投資的示范作用。良好的政府投資行為有利于吸引社會資金投入到落后地區(qū)。地方政府應(yīng)制定吸引外部資金的優(yōu)惠措施如優(yōu)惠貸款、提供借款擔(dān)保、低價提供土地使用權(quán)、減免稅收等措施，采取獨(dú)資、合資、參股、BOT投資等多形式、多渠道吸引外部資金投入到落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，積極發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和政策支持作用。對一些涉及國計(jì)民生的重大工程及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、能源，政府可以控制資金投入的主體部分，適當(dāng)引入部分民間資本參股；對于一般性投資行為，應(yīng)按照市場規(guī)律開展區(qū)域投標(biāo)競爭，政府需要做的就是為市場投資行為提供政策便利、規(guī)范投資管理。

（2）加強(qiáng)政府投資力度。落后地區(qū)囿于自身資源稟賦的匱乏，僅靠自身資產(chǎn)和財政投入積累，很難縮小同發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，而政府處于宏觀調(diào)控的地位，它的投資行為更會考慮到所投資地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體效益，中央政府應(yīng)加大對中西部地區(qū)的財政投入比例，均衡東西部政府投資規(guī)模。投資范圍上，政府既要注重基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資行為，主要包括涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時也要關(guān)注對教育、醫(yī)療及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，在縮小同發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距的同時盡力保障中西部地區(qū)的均衡發(fā)展。

3. 合理優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。

（1）要明確轉(zhuǎn)移支付制度的具體目標(biāo)。由于我國幅員廣闊，不同地區(qū)在資源稟賦、社會人文環(huán)境、公民需求偏好等方面差別較大，很難對所謂的公共服務(wù)均等化做出明確統(tǒng)一的判定，而轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的覆蓋范圍不僅包括縮小區(qū)域發(fā)展差距，公共服務(wù)的均等化，也包括中央政府宏觀政策的貫徹和實(shí)施意圖。而轉(zhuǎn)移支付的資金并非無限豐富，這就要求在選擇轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)時應(yīng)將縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距、區(qū)域間公共服務(wù)提供的均等化作為轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先實(shí)施目標(biāo)，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，即要防止東部地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付資金的浪費(fèi)也要防止中西部地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴性，確保轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果。

（2）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付分配方式和結(jié)構(gòu)。如前所述，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，扶持落后地區(qū)。但實(shí)際效果卻是東部發(fā)達(dá)省份獲得較多均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，西部地區(qū)所獲資金較少（賈曉俊、岳希明，2012）。這就需要矯正轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制：在整個轉(zhuǎn)移支付類型選擇中，要注意各支付手段的比例配比關(guān)系，結(jié)合我國實(shí)際情況和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例和規(guī)模，整合不夠規(guī)范和不合理的轉(zhuǎn)移支付，完善、減少稅收返還的比重，提高落后地區(qū)財政支配能力。同時，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，針對專項(xiàng)支付資金的使用及資金分配方式，要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況和政府支出責(zé)任，進(jìn)行公正、客觀的測算，加強(qiáng)對資金使用效率考評，是否需要地方資金的配套及配套金額的確定則要根據(jù)地方財力的實(shí)際承受能力而定。

（3）建立縱向橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。我國目前主要實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付模式，但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平差異較大，僅靠中央財力難以有效完成轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，需要在中央政府的安排和監(jiān)督下建立縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的綜合轉(zhuǎn)移支體系。由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)提供資金支持，鼓勵地方政府間直接接觸，節(jié)約轉(zhuǎn)移支付成本，充分發(fā)揮地方政府盤活轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的積極性和主動性，提高政府整體財政管理水平。橫向轉(zhuǎn)移支付是同級政府間財政資金無償劃撥，均衡不同區(qū)域財力差異。顯然在缺乏激勵機(jī)制的情況下很難保證這種轉(zhuǎn)移支付模式能夠有效運(yùn)行下去，這就需要上級政府督促、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)間資金轉(zhuǎn)移。

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基金項(xiàng)目：上海財經(jīng)大學(xué)博士創(chuàng)新基金項(xiàng)目（項(xiàng)目號：CXJJ-2011-363）階段性成果之一。

作者簡介：黃天華，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉琦，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2013-11-18。