楊勇

摘 要：隨著我國(guó)老齡化的逐漸加快，我國(guó)的養(yǎng)老問題日益突出，立足于最新第六次人口普查得出的人口結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，深入分析目前我國(guó)養(yǎng)老制度存在的問題，并且有針對(duì)性地提出解決這些問題的法律建設(shè)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老法律局限；養(yǎng)老法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）04-0137-02

一、目前我國(guó)面臨的老齡化問題

1.我國(guó)養(yǎng)老保障制度的含義。我國(guó)養(yǎng)老保障制度分廣義和狹義兩種。從廣義上講是指關(guān)系各行各業(yè)的勞動(dòng)者養(yǎng)老保障制度，在這方面，目前我國(guó)已經(jīng)建立起個(gè)人賬戶和基本社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。從狹義上講特指我國(guó)60周歲以上老年人的養(yǎng)老保障制度。以下主要從狹義方面談本人的一些看法。

2.我國(guó)的老齡化迅速加快。經(jīng)過第六次全國(guó)人口普查，我們國(guó)家的60歲及以上的老齡人口占總?cè)丝诘?3.26%，達(dá)到1.79億，65歲及以上的老年人占總?cè)丝诘谋壤秊?.87%，絕對(duì)數(shù)接近1.2億。國(guó)際上以老年人超過10%作為老齡化標(biāo)志，照此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化國(guó)家。我國(guó)的老齡化呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，我們的老齡人口的絕對(duì)數(shù)多。據(jù)目前的增速估計(jì)到2013年底我國(guó)的60歲以上老人可能首次突破2個(gè)億；第二，進(jìn)入老齡化的人口還在繼續(xù)增加，且可能一直持續(xù)到21世紀(jì)中期，屆時(shí)我國(guó)60歲以上老人可能達(dá)到4個(gè)億；第三，我們國(guó)家是發(fā)展中國(guó)家的老齡化，有人叫“未富先老”。如果我們國(guó)家人均GDP收入比較高，政府應(yīng)對(duì)老齡化就有更大的財(cái)力。事實(shí)上我國(guó)現(xiàn)在是“未富先老”，意味我們國(guó)家在人均收入還不高情況下還需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。所以我們所面臨的老齡化帶來的壓力是前所未有的，難度極大。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)25 278萬人，其中50歲以上的農(nóng)民工占14.3%，首次突破3 600萬。其中第一代農(nóng)民工再過兩三年即將面臨退休，他們工作前二十年單位基本上沒有給他們交養(yǎng)老金。除此之外在廣大農(nóng)村還有大量的60歲以上的在家務(wù)農(nóng)的老人，在他們失去在土地上的勞動(dòng)能力后便沒有了固定收入。

我們國(guó)家目前的老齡化水平比發(fā)達(dá)國(guó)家還是略低一點(diǎn)。比如2010年我們65歲及以上老人占總?cè)丝诒壤秊?.87%，而日本2008年的65歲及以上老人已經(jīng)占總?cè)丝诘?2.6%，發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平65歲及以上為15.9%，世界平均水平7.6%。但是，我們和發(fā)達(dá)國(guó)家還不能完全相比，他們的人均GDP水平是幾萬美金，我們中國(guó)才4 000美金，差很多，所以人口老齡化對(duì)我們的挑戰(zhàn)還是很大，我們要科學(xué)研究、統(tǒng)籌考慮、妥當(dāng)應(yīng)對(duì)。

二、我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老法律的局限

1.分散性。到目前為止，我國(guó)僅在2010年通過一部專門規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法，即《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，但其他大量關(guān)于養(yǎng)老問題的法律都是做零散規(guī)定，如我國(guó)《勞動(dòng)法》第9章對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)和福利做了專門規(guī)定，再如我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第20條規(guī)定：“國(guó)家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障老年人的基本生活”。另外，由于具體實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府的行為，所以許多有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體規(guī)定都是通過行政法規(guī)和部委規(guī)章的頒發(fā)來實(shí)施的。前者如國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等；后者如民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，財(cái)政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合頒發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》等。

2.差異性。由于目前存在城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，所以導(dǎo)致在養(yǎng)老立法這方面存在二元的結(jié)構(gòu)，且廣大農(nóng)村的養(yǎng)老立法建設(shè)沒有受到足夠的重視[1]。城鎮(zhèn)居民可以享受由國(guó)家和企業(yè)為主提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)，比如，1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》的決定中更進(jìn)一步明確，各級(jí)人民政府要把社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，貫徹基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職能保障退休人員基本生活的原則。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要由個(gè)人繳納，我國(guó)憲法第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家發(fā)展公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，享有社會(huì)保障是中華人民共和國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，既然同樣是基本權(quán)利，為何在實(shí)施中卻表現(xiàn)出如此巨大的反差呢？因此這種充滿城鄉(xiāng)二元特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管在社會(huì)保障的初級(jí)階段不得不存在，但決不能作為城鄉(xiāng)不同養(yǎng)老差異政策的原因。

3.滯后性。法律作為上層建筑的一部分，歸根結(jié)底由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，它應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷完善，但至今僅有一部從整體上專門規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，而諸如《勞動(dòng)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等法律對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題則更是輕描淡寫，可操作性極差，普遍落后于社會(huì)發(fā)展。另外，各地在推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中大多是自行摸索，各行其是，這種群龍無首的局面也不適于社會(huì)發(fā)展，使得現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中出現(xiàn)的問題難于解決。

三、加強(qiáng)我國(guó)養(yǎng)老法制建設(shè)的對(duì)策

1.針對(duì)性。這主要從三個(gè)方面下功夫。首先，在國(guó)家立法層面要增強(qiáng)專業(yè)性建設(shè)，針對(duì)具體問題設(shè)立具體法律來解決。這方面我們要向英國(guó)學(xué)習(xí)，英國(guó)于1908年通過《養(yǎng)老金法》，1925年頒布了《養(yǎng)老和遺囑保險(xiǎn)法》，1975年還通過了《社會(huì)保障退休金法》，1993年頒布了《退休金計(jì)劃法》[2]。所以英國(guó)的養(yǎng)老立法給我們的啟示是：要密切關(guān)注養(yǎng)老的關(guān)鍵領(lǐng)域，比如在養(yǎng)老的文化建設(shè)、養(yǎng)老的場(chǎng)所建設(shè)、養(yǎng)老金的來源等具體方面建立一整套完善的法律制度。其次，要針對(duì)不同的養(yǎng)老主體設(shè)立不同的法律制度保障不同利益群體的權(quán)益。在這一點(diǎn)上德國(guó)是我們學(xué)習(xí)的典范，早在1889年頒布的《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，一度成為各國(guó)效仿立法的楷模，該法規(guī)定：對(duì)工人和普通官員一律實(shí)行老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)。接著1911年通過了《職員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國(guó)于1957年頒布《農(nóng)民老年救濟(jì)法》[3]。在我們國(guó)家，養(yǎng)老的主體身份非常復(fù)雜，我們有公務(wù)員為主的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、農(nóng)民工群體以及大量在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，因而正確處理這些不同的利益群體的各自需求，并且做到公平公正，這就要求我們?cè)趯I(yè)立法方面充分考慮他們的利益訴求。最后，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老的規(guī)范管理，要按照需要與可能，盡快制定出臺(tái)各級(jí)各類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估監(jiān)督辦法等，加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)管理人才引進(jìn)和專業(yè)知識(shí)技能的培訓(xùn)，并積極探索試行專業(yè)社工制度。在這個(gè)方面，筆者強(qiáng)烈呼吁教育主管部門要跟上養(yǎng)老發(fā)展的形勢(shì)，大學(xué)要抓緊設(shè)立養(yǎng)老專業(yè)學(xué)科，培養(yǎng)合格的為養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)人才，以便更好地服務(wù)于養(yǎng)老工作。

2.平等性。其一，首先打破城鄉(xiāng)的二元養(yǎng)老格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。英國(guó)于1908年通過《養(yǎng)老金法》，確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該法規(guī)定：凡年滿70周歲且經(jīng)調(diào)查證實(shí)生活確有困難者，可以得到國(guó)家稅收提供的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金額對(duì)所有的人數(shù)目相等。1925年頒布了《養(yǎng)老和遺囑保險(xiǎn)法》，該法律將1908年規(guī)定的需對(duì)領(lǐng)取人經(jīng)濟(jì)狀況做過調(diào)查才能發(fā)放養(yǎng)老金的制度，改為強(qiáng)制性養(yǎng)老保障制度，從而使每一位達(dá)到退休年齡者均能領(lǐng)取數(shù)目相等的養(yǎng)老金。其二，逐步建立全民化養(yǎng)老制度，隨著工業(yè)化和城市化，大量的農(nóng)民工涌入城市，這就倒逼我們不得不進(jìn)行戶籍改革，把這些進(jìn)城務(wù)工人員納入城市保障的對(duì)象。目前，中國(guó)養(yǎng)老保障制度中首先需要解決的問題是構(gòu)建和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在統(tǒng)賬結(jié)合制度模式的基礎(chǔ)上向更廣覆蓋的方向發(fā)展，過渡為普惠式的養(yǎng)老保障制度和差別性的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最終發(fā)展成為統(tǒng)一的全民社會(huì)保障制度。其三，養(yǎng)老金是養(yǎng)老制度的核心問題，所以要充分保障養(yǎng)老金在工資中的比例。假如一個(gè)人退休前工資為5 000元，退休后養(yǎng)老金為2 000元，那么養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占工資的百分比）就是40%。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養(yǎng)老替代率需不低于70%，國(guó)際勞工組織建議養(yǎng)老金替代率最低標(biāo)準(zhǔn)為55%。這樣看來，我們國(guó)家的養(yǎng)老金替代率偏低，不利于養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

3.同步性。養(yǎng)老事業(yè)的法律建設(shè)要與社會(huì)發(fā)展同步進(jìn)行，尤其針對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的熱點(diǎn)問題，要及時(shí)修訂養(yǎng)老法律，從而更好適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。下面圍繞當(dāng)前兩個(gè)養(yǎng)老的熱點(diǎn)發(fā)表一點(diǎn)養(yǎng)老法律建設(shè)的看法。一方面，近來，“是否應(yīng)該推遲退休年齡的話題”再度引發(fā)熱議，由于現(xiàn)行養(yǎng)老金支付采用“現(xiàn)收現(xiàn)支”的方式[4]，即由年輕的在職人員支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)被直接用來支付已退休人員的養(yǎng)老金，隨著中國(guó)人口紅利期的消退，養(yǎng)老金缺口越來越大。據(jù)測(cè)算，如果延遲退休，本該拿養(yǎng)老金的人不僅不拿錢，還要繼續(xù)繳納養(yǎng)老金，這樣一來，退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長(zhǎng)40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。對(duì)于填補(bǔ)社保基金缺口來說，延遲退休這一算盤打得不錯(cuò)。但是對(duì)于勞動(dòng)者而言，要多交養(yǎng)老金才能享受到本該早就享受到的待遇，人們樂意嗎？當(dāng)然公務(wù)員和事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)階層希望能延遲退休。所以在退休年齡方面，十八屆三中全會(huì)決定實(shí)行漸進(jìn)式的退休制度。另一方面，針對(duì)以房養(yǎng)老問題[5]，存在以下四點(diǎn)障礙，觀念之困：九成老人選擇留房給子女，“靠?jī)翰豢糠俊比允侵髁饔^念；保障之困：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，即便有錢會(huì)否無處養(yǎng)老；操作之困：金融保險(xiǎn)業(yè)務(wù)割裂，老人“擔(dān)心”機(jī)構(gòu)“畏難”；政策之困：70年有限房屋產(chǎn)權(quán)，房屋權(quán)屬變更怎么辦？因而，我們應(yīng)該從上面幾點(diǎn)出發(fā)，加強(qiáng)養(yǎng)老法律建設(shè)，讓以房養(yǎng)老有法可依，走上健康發(fā)展道路。

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