劉四平　王宇楠

摘 要：隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，對(duì)農(nóng)民土地征用也日漸增多，由此逐漸出現(xiàn)了一個(gè)新的群體——失地農(nóng)民。由于目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚不完善，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題未能得到很好解決，以及因此而引發(fā)的種種矛盾令人擔(dān)憂。建立適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于保障他們的合法權(quán)益和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)無(wú)疑具有重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；原則；措施

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）04-0111-03

黨的十七大報(bào)告指出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。顯然，解決失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題是保障改善民生的題中之義，更是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

一、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面和多層次的。應(yīng)該說(shuō)，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地的大量征用，不可避免地導(dǎo)致失地農(nóng)民的出現(xiàn)，如何解決好這部分人的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，使他們“老有所養(yǎng)”，自然成為政府和社會(huì)面臨的亟待解決的課題。

（一）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化催生了失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題

城市化和工業(yè)化是每個(gè)國(guó)家發(fā)展都會(huì)經(jīng)歷的階段，城市化進(jìn)程里無(wú)可避免會(huì)產(chǎn)生一些失地農(nóng)民，進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)下的中國(guó)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。一方面，由于我國(guó)工業(yè)化必須用幾十年的時(shí)間完成發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的工業(yè)化過(guò)程，必然對(duì)各種資源需求較大，尤其是土地資源。同時(shí)，中國(guó)的工業(yè)化尚處在起步階段，粗放型的發(fā)展模式更是強(qiáng)烈依賴于農(nóng)村土地資源的支撐。另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平得到了很大的提高，但與此同時(shí)，貧富不均、個(gè)人收入的差距也越來(lái)越大，特別是城鄉(xiāng)差距日益懸殊，已嚴(yán)重影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，為了縮小城鄉(xiāng)差距，把一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，使之由農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘芯用?，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，無(wú)疑是明智之舉，而這更是意味著大量農(nóng)地將變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，更多的農(nóng)民將失去其賴以生存的土地。目前，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4 000萬(wàn)—5 000萬(wàn)，每年還要新增300萬(wàn)。當(dāng)前，政府在農(nóng)村土地征收征用過(guò)程中依然存在不少弊端，諸如對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，安置問(wèn)題不能有效解決，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障，從而引發(fā)不少社會(huì)問(wèn)題和矛盾。

（二）地方政府的非理性征地導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)重化

在城鎮(zhèn)化建設(shè)征用土地中，一些地方政府基于利益和政績(jī)的考慮，往往采取非理性手段征收征用農(nóng)村土地，造成不良后果：一方面，征地規(guī)模過(guò)大，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重。如各種開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，盲目圈占耕地；不少企業(yè)拿不多的錢，辦不大的廠，占很大一塊地；一些城市建設(shè)盲目擴(kuò)大規(guī)模，圈占很多好地。另一方面，致使失地農(nóng)民激增，未能給予合理的補(bǔ)償與安置，引發(fā)諸多矛盾。究其根源，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方客觀上存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，使得地方政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多地占用土地或者“以地生財(cái)”，造成農(nóng)村土地粗放使用。同時(shí)，現(xiàn)行征地制度的固有缺陷又為地方政府以較低代價(jià)占用農(nóng)村土地提供方便之門。例如征地補(bǔ)償辦法不合理，土地補(bǔ)償費(fèi)總體不高；征地程序不透明，農(nóng)民參與度低；“公共利益”未加限定，造成對(duì)集體土地所有權(quán)的隨意侵占和損害，使得地方政府能夠以較低代價(jià)取得土地，進(jìn)而通過(guò)所謂“經(jīng)營(yíng)土地”獲取差價(jià)收益。另外，現(xiàn)存征地制度的不完備，也為一些地方通過(guò)“以租代征”等方式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、競(jìng)相低價(jià)出讓工業(yè)用地、違規(guī)分拆批地、越權(quán)批地、圈占土地、亂占濫用耕地留下了空間。

眾所周知，發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要土地資源支撐，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)更需要大量土地，合理而適度征地，本無(wú)可厚非。但是某些地方政府無(wú)視我國(guó)人多地少的國(guó)情，為了所謂的“政績(jī)”而盲目引資，盲目上項(xiàng)目、盲目擴(kuò)大征地規(guī)模，造成稀有土地資源的巨大浪費(fèi)則實(shí)不足取了。另外，我國(guó)的土地市場(chǎng)一直以來(lái)是一個(gè)二級(jí)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)是政府采用行政措施從農(nóng)民手中獲取土地，給予失地農(nóng)民少量補(bǔ)貼；二級(jí)市場(chǎng)是政府把土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲取土地出讓金，兩個(gè)級(jí)別的市場(chǎng)差價(jià)就成了政府的財(cái)政收入，也即政府的GDP貢獻(xiàn)。在此過(guò)程中政府獲取了巨額土地出讓金，而給予農(nóng)民的補(bǔ)貼很少，農(nóng)民由于缺少土地話語(yǔ)權(quán)而處于劣勢(shì)地位，失地后前景不容樂(lè)觀，政府也并沒(méi)有針對(duì)他們建立相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯。

（三）保障制度的欠缺阻礙了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的根本解決

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是以貨幣補(bǔ)償安置為主，“要地不要人”的征地條件較為普遍，失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式被迫轉(zhuǎn)型，給付的一次性補(bǔ)償費(fèi)維持不了幾年的基本生活。實(shí)際上，出臺(tái)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有充分考慮到失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后生活消費(fèi)水平必然提高的客觀事實(shí)，長(zhǎng)期下去，必然會(huì)使他們成為新的城鎮(zhèn)貧困群體。

失地農(nóng)民失去土地后，主要以靈活就業(yè)為主?；蛲獬龃蚬ぃ驈氖聜€(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)。然由于文化水平低，適應(yīng)能力差，不少人難以在城鎮(zhèn)立足，基本處于無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)”狀態(tài)。隨著時(shí)間的推移，他們的生活水平將受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人健康狀況和就業(yè)能力等情況的影響，而逐漸陷入貧困。

目前，我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障措施主要有以下幾種方式：一是家庭養(yǎng)老，由于國(guó)家的生育政策、農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其功能正在慢慢弱化；二是土地保障，我國(guó)人均耕地少，農(nóng)民也沒(méi)有買賣土地的權(quán)力，再加上近年來(lái)，政府對(duì)土地的大量征用，土地保障還是附帶土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)保障，這些都導(dǎo)致保障功能的愈加減弱；三是“五保戶”制度，由農(nóng)民集體組織負(fù)擔(dān)，實(shí)行費(fèi)改稅后將由政府負(fù)擔(dān)，這種保障制度實(shí)際上只有在農(nóng)民認(rèn)為自己沒(méi)有出路時(shí)才會(huì)采納，顯然，在中國(guó)不宜普及；四是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，由于需要大量資金、大量的人力物力，只宜在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和開(kāi)辦敬老院等；五是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不適合失地農(nóng)民。第一種是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種儲(chǔ)蓄積累式的社會(huì)保險(xiǎn)模式。實(shí)行十幾年來(lái)，主要依據(jù)民政部下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》以及各級(jí)主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，沒(méi)有國(guó)家法律法規(guī)的支持，“以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則。其實(shí)，這幾條原則大多無(wú)法落實(shí)到位，尤其是“集體補(bǔ)助”在經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)往往成為一句空話。這種制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎(chǔ)上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無(wú)論是基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測(cè)算都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此，這項(xiàng)制度不適用于失地農(nóng)民的保障水平。第二種是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這項(xiàng)制度可以使失地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民中，可以達(dá)到相應(yīng)的生活水平，但參加這項(xiàng)保險(xiǎn)制度存在兩方面的問(wèn)題：一是參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)年限不能低于15年，這就嚴(yán)重制約了年齡偏大和已達(dá)到退休年齡以上的人員參保的可能性；其次是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的28%，其中企業(yè)負(fù)擔(dān)20%，這就排除了沒(méi)有就業(yè)的人員參保的可能性。第三種是商業(yè)保險(xiǎn)。由于商業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)利性，這項(xiàng)保險(xiǎn)只能覆蓋有限的高收入群體，缺乏分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的增長(zhǎng)機(jī)制。

綜上所述，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速對(duì)土地的大量需求是土地問(wèn)題產(chǎn)生和形成的客觀原因，政府對(duì)土地非理性征用及由此導(dǎo)致的土地嚴(yán)重浪費(fèi)是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題突出的人為因素；社會(huì)保障體系特別是現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不完善是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)重化的關(guān)鍵因素。

二、解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的相應(yīng)措施

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口的四分之三以上，但我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的建設(shè)卻大大落后于城鎮(zhèn)。因此，應(yīng)加大對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的重視程度，采取相應(yīng)措施，盡快構(gòu)建適合國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以最大限度地消除失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題可能存在的隱患。

（一）要合理劃分土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民土地話語(yǔ)權(quán)

如前所述，原有的土地市場(chǎng)是一個(gè)二級(jí)市場(chǎng)，在操作過(guò)程中，農(nóng)民只能被動(dòng)接受由當(dāng)?shù)卣贫ǖ耐恋卣饔弥贫?，沒(méi)有相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，處于不平等地位，農(nóng)民所得的只是極少部分的實(shí)物或貨幣補(bǔ)償。因此，必須合理劃分土地市場(chǎng)，建立和完善適合農(nóng)村實(shí)情的土地市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，土地市場(chǎng)不應(yīng)該劃分為兩級(jí)而應(yīng)分為兩部分。一部分是用于城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共基礎(chǔ)和公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)的土地，這部分土地，由于其公益性質(zhì)決定了必須是行政征用方式取得，但是地方政府也應(yīng)給予農(nóng)民合理的補(bǔ)貼，讓失地農(nóng)民有機(jī)會(huì)從事其他職業(yè)。第二部分是用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和建設(shè)廠礦企業(yè)的土地，這部分土地應(yīng)完全市場(chǎng)化，也就是讓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商直面農(nóng)民，農(nóng)民直接參與，主動(dòng)與開(kāi)發(fā)商談判，政府僅給予農(nóng)民相應(yīng)的法律咨詢幫助。這樣，農(nóng)民為了自己利益，通過(guò)多種方式表達(dá)自己的需求，爭(zhēng)取合法權(quán)益，沒(méi)有了政府的直接干預(yù)，我們相信農(nóng)民的權(quán)益會(huì)得到較大程度上的保障。

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府不應(yīng)是“運(yùn)動(dòng)員”而應(yīng)是“裁判員”和“服務(wù)員”。所以要保障農(nóng)民的合法權(quán)益就必須在土地市場(chǎng)中給予農(nóng)民相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，讓失地農(nóng)民直接成為市場(chǎng)運(yùn)作的“運(yùn)動(dòng)員”。一旦農(nóng)民掌握了話語(yǔ)權(quán)，不管是在第一部分市場(chǎng)還是在第二部分市場(chǎng)，其合法權(quán)益都會(huì)在較大程度上得到保障。

（二）要建立起適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說(shuō)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。”尤其對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)民而言，土地是他們的命根子。土地征用是農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)文明、工業(yè)文明做出的巨大貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)獲得更高的由城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所帶來(lái)的土地增值收益中的分配比例。因此，只有改革土地征用制度、建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才能解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持以下原則：一是要堅(jiān)持保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。既考慮到政府財(cái)政的承受力，又顧及失地農(nóng)民的接受力。二是要堅(jiān)持三方負(fù)責(zé)，多渠道籌資，加強(qiáng)監(jiān)管。以縣為基礎(chǔ)，采取政府、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等，強(qiáng)化監(jiān)督與管理，確保資金落實(shí)到位和安全運(yùn)作。三是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。在具體實(shí)施中，可區(qū)別對(duì)待，突出重點(diǎn)，在重點(diǎn)村街、重點(diǎn)年齡段，實(shí)行分類保障。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須積極探索新模式

一是保險(xiǎn)形式和對(duì)象。要突出重點(diǎn)，凡是男60歲、女55歲以上的失地農(nóng)民，直接進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他年齡段的失地農(nóng)民依次辦理，采取個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的辦法。參保范圍：凡具有本縣級(jí)戶口，有承包本村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資格的農(nóng)民，其土地因經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展而被征用后，人均耕地面積不足0.5畝的行政村民，均屬于參保對(duì)象。

二是保險(xiǎn)基金的籌集。參保人員基本養(yǎng)老費(fèi)由個(gè)人、集體、本級(jí)財(cái)政共同出資繳納，個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳；集體承擔(dān)的費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)列支；本級(jí)財(cái)政承擔(dān)的費(fèi)用在土地出讓純收益中列支。

三是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。按規(guī)定交足養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的被征地農(nóng)民，達(dá)到國(guó)家法定退休年齡后，從次月起按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。參保人的養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)適時(shí)調(diào)整，調(diào)整方案由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門提出調(diào)整方案，報(bào)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后公布執(zhí)行。

四是領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的條件和程序。參保人員男年滿60周歲、女滿55周歲，按規(guī)定足額繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，可享受按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的待遇。領(lǐng)取程序由參保人員所在村街委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)、縣社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核后，由縣級(jí)勞動(dòng)保障部門審批，并報(bào)上級(jí)主管部門備案。參保人員參保時(shí)尚未達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，可根據(jù)當(dāng)?shù)販y(cè)算標(biāo)準(zhǔn)一次性繳足養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，距年齡每相差一歲，達(dá)到領(lǐng)取年齡時(shí)，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。

五是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金?？h政府從土地出讓純收益中提取部分資金建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。風(fēng)險(xiǎn)基金可由三個(gè)渠道籌集：（1）商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，每征用一畝土地可從土地出讓金中提取5%作為風(fēng)險(xiǎn)基金；（2）工業(yè)用地，每征用一畝從級(jí)差地租中提取10%作為風(fēng)險(xiǎn)基金；（3）當(dāng)基金不夠使用時(shí)可由財(cái)政預(yù)算安排資金，主要用于化解參保人的養(yǎng)老金調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。

六是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用、轉(zhuǎn)借和截留，不得用于任何形式的直接投資和風(fēng)險(xiǎn)投資。成立由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門、財(cái)政部門、各村街委員會(huì)及村民代表組成的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理委員會(huì)，具體監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的執(zhí)行情況，主動(dòng)接受政府有關(guān)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督，審計(jì)部門每年對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

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