張志宏 傅東平

摘要在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，土地整治逐步成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的重要手段，并由單純的補充耕地向建設(shè)性保護耕地與推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變。該研究以廣西壯族自治區(qū)桂平市為例，對該區(qū)域土地利用現(xiàn)狀及整治潛力進行分析，剖析城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中土地整治面臨的新形勢，從土地整治模式、管理體制、融資渠道、土地整治激勵機制、加強公眾參與和生態(tài)環(huán)境保護等方面提出相應(yīng)的策略。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)一體化；土地整治；策略；桂平市

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07217-03

Study on Land Consolidation Strategies under the Background of UrbanRural Integration—A Case Study of Guiping in Guangxi

ZHANG Zhihong et al （College of Economics and Management， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

AbstractAs the strategic background of urbanrural integration， land consolidation is gradually becoming an important means of coordinating the structure and layout of urbanrural land use， and it is transforming from a single supplementary cultivated land to the combination of constructive protecting arable land and promoting the new rural construction and urbanrural coordinative development. Taking Guiping City as an example， regional land use status and potential consolidation were analyzed， then the new situation under the background of urbanrural integration was studied. Several countermeasures were put forward from aspects of land consolidation mode， management system， financing channel， land consolidation incentive system， strengthening public participation and ecoenvironment protection.

Key words Urbanrural integration； Land consolidation； Strategies； Guiping City

土地問題是我國城鄉(xiāng)一體化進程中亟待解決的問題之一，城市化的發(fā)展帶來建設(shè)用地規(guī)模擴大，糧食生產(chǎn)安全的保障需要耕地數(shù)量的保證[1]。在城鄉(xiāng)一體化進程不斷推進的新背景下，通過高標準基本農(nóng)田建設(shè)及其他相關(guān)技術(shù)提高土地利用效率，全面提升土地整治技術(shù)水平，滿足耕地數(shù)量增加和質(zhì)量提升的要求和城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間不斷拓展的要求，從而有效解決城鄉(xiāng)一體化進程中的用地緊張問題。 目前學術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)一體化與土地整治關(guān)系研究的成果主要集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地整治、城鎮(zhèn)化與土地整治、城鄉(xiāng)一體化與土地集約利用等幾個方面[2-5]。陳曉軍等提出土地整治支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地整治是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇[6]；孟展認為土地整治與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)關(guān)系密切，土地整治促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，反過來，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展也提高了農(nóng)村土地整治工作的標準[7]。

“十二五”時期是桂平市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。桂平市參與西江經(jīng)濟帶建設(shè)呈現(xiàn)出加速發(fā)展的良好態(tài)勢，但在城市化速度日益加快的氛圍中，亦面臨著用地指標嚴重不足的問題，通過大力推進土地整治，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式補充城鎮(zhèn)建設(shè)用地成為西江經(jīng)濟帶發(fā)展的必要手段。

1 桂平市土地利用現(xiàn)狀及土地整治潛力分析

2 城鄉(xiāng)一體化背景下桂平市土地整治面臨的問題分析

2.1 農(nóng)用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻目前桂平市人均耕地面積僅為0.036 低于全區(qū)人均耕地的0.086 hm2的平均水平，也低于貴港市的人均耕地水平。隨著桂平市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大批的項目難免會占用耕地區(qū)域，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模將不斷擴大，耕地保護形勢嚴峻。

2.2補充耕地難度加大，糧食增產(chǎn)任務(wù)艱巨桂平市土地面積中，平原與盆地占41.55%，丘陵占52.29%，山地占616%。隨著土地整治工作的不斷開展，可開發(fā)為耕地的后備土地資源逐漸減少，通過土地整理和復(fù)墾增加耕地數(shù)量的潛力有限；同時，即使能夠達到數(shù)量上的占補平衡，質(zhì)量上也較難達到被占用耕地的水平，保障糧食持續(xù)增產(chǎn)的任務(wù)艱巨。

2.3土地供需矛盾突出“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。今后較長一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化將由緩慢增長向快速發(fā)展階段過渡，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當長時期內(nèi)保持較高水平，并將進一步拉動市域基礎(chǔ)設(shè)施用地的增長，而桂平市可用作新增建設(shè)用地的土地資源供給量有限，如何實現(xiàn)土地資源供給和需求的平衡是未來一段時間的重要任務(wù)。

2.4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的難度增大隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，桂平市作為廣西西江經(jīng)濟帶的中心，將承接東部工業(yè)的轉(zhuǎn)移，在有限的耕地上需要維持眾多人口的糧食、蔬菜需求，同時還要保證城鄉(xiāng)一體化背景下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，這些都將要求桂平市加強耕地質(zhì)量建設(shè)，充分挖掘耕地生產(chǎn)能力，統(tǒng)籌安排各類用地，增加區(qū)域土地利用的協(xié)調(diào)性。

2.5生態(tài)環(huán)境整治任務(wù)繁重建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是貫徹落實科學發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點。桂平市境內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造比較復(fù)雜，既有褶皺又有斷層，地貌類型多樣，山地、丘陵、平原、盆地皆有。目前，桂平市水土流失面積215 km2，按侵蝕強度劃分，輕度178 km2、中度35 km2、強度2 km2，水土流失面積占全市總面積的5.28%。另外，桂平市整治廢棄工礦用地和改善土地生態(tài)環(huán)境任務(wù)繁重。

3 城鄉(xiāng)一體化背景下桂平市土地整治的策略研究

3.1建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整治模式以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福桂平”為核心，實施耕地數(shù)量有序增長、質(zhì)量穩(wěn)步提升、生態(tài)安全格局構(gòu)建相統(tǒng)一，著眼可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略性部署，以高標準基本農(nóng)田建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點為突破口，積極推動土地整治工程建設(shè)以點帶面的示范效應(yīng)，科學統(tǒng)籌不同區(qū)域的土地整治內(nèi)容、功能定位和模式。加強重點區(qū)域的土地綜合整治，構(gòu)建郁江平原和桂平山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)人居環(huán)境顯著改善的土地利用格局。合理利用和保護全市的土地資源，在積極補充耕地數(shù)量的同時提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用功能分區(qū)，有效發(fā)揮土地整治對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的支撐作用。建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)宜居、環(huán)境優(yōu)美、用地高效的幸福桂平，真正凸顯西江工業(yè)走廊和紅水河能源經(jīng)濟開發(fā)區(qū)結(jié)合部的戰(zhàn)略地位。

3.2完善規(guī)劃實施的管理體制首先，明確規(guī)劃實施相關(guān)部門的責任。市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府要在土地整治中發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用，成立專門的土地整治工作小組，對全市的土地整治工作進行系統(tǒng)安排；財政金融部門要確保土地整治資金的及時到位，并引導(dǎo)資金的合理利用；農(nóng)工委、建設(shè)部門在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、新居民建設(shè)等方面發(fā)揮指導(dǎo)作用；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門要在地力培肥、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方面積極配合。

其次，建立規(guī)劃實施目標責任制。桂平市土地行政管理部門應(yīng)以上級下達的土地整治指標為指導(dǎo)，建立土地整治規(guī)劃實施目標責任制，將規(guī)劃中的建設(shè)用地整治、耕地保護、土地復(fù)墾以及生態(tài)建設(shè)等目標與實施管理工作的年度目標相結(jié)合，并根據(jù)規(guī)劃確定的目標進行逐級分解落實，將土地整治目標任務(wù)完成情況納入對各級政府耕地保護目標任務(wù)的考核。

最后，建立和完善土地整治規(guī)劃實施動態(tài)巡查制度，切實加強整治規(guī)劃實施管理。土地整治中要保證政府部門的有效跟進，定期對全市土地整治的進展程度進行檢查調(diào)研，實時總結(jié)經(jīng)驗、及時修正土地整治過程中存在的問題，推動土地由低效利用向高效集約利用轉(zhuǎn)變。

3.3拓寬融資渠道、統(tǒng)籌安排資金桂平市土地整治的直接資金來源主要包括新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、農(nóng)業(yè)土地出讓金等，在充分保證這些資金到位的基礎(chǔ)上，不斷拓寬融資渠道，建立多元化的融資體系。積極申請上級部門的資金補貼，爭取交通、農(nóng)田水利等相關(guān)部門涉農(nóng)資金的投入；同時引入市場化的運作模式，聚合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標的市場交易資金，以“利益共享”、“誰投資誰受益”等機制吸引社會資本涌入土地整治工程。

合理統(tǒng)籌資金的利用方式，確保土地整治的有序開展。新增建設(shè)用地有償使用費和農(nóng)業(yè)土地出讓開發(fā)資金主要用于高標準基本農(nóng)田建設(shè)；耕地開墾費主要用于宜耕未利用地的開發(fā)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標收益主要用于農(nóng)村建設(shè)用地的整治。嚴格土地整治資金使用監(jiān)督管理，嚴禁挪用和擠占，確保資金按時到位、合理使用和有效監(jiān)管。

3.4探索土地整治激勵機制一方面，探索完善土地整治收益分配機制。通過直接或間接的方式提高集體和農(nóng)民的土地整治收益水平，將土地收益分配公開化，以專項補貼的形式平衡發(fā)展機會的不平等；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進社會公平。另一方面，建立農(nóng)用地整治經(jīng)濟激勵機制。通過政府部門投入資金完善農(nóng)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)用地整治的基本環(huán)境，鼓勵農(nóng)民通過自行填溝、整理坑塘等方式增加耕地面積。對于基本農(nóng)田保護區(qū)和高標準基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)，加大政策支持和保護耕地補償機制，對履行耕地保護、基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成好的地方實行獎勵，充分調(diào)動地方和農(nóng)民加強耕地保護和建設(shè)的積極性。

3.5增強規(guī)劃實施的公眾參與程度通過媒體宣傳、公開宣講、社會調(diào)查、群眾投票等方式，對土地整治規(guī)劃、年度計劃、項目設(shè)計、實施效果等向公眾進行廣泛公布，提高社會各界對土地整治重要性的理解和認識，從而有效促進相關(guān)利益群體對土地整治的參與意識和參與行為；在土地整治規(guī)劃編制過程中，要認真貫徹初期論證、中期檢查及后期聽證制度，接收相關(guān)部門和群眾的監(jiān)督；在土地整治項目工程建設(shè)中，要充分汲取群眾意見，做好土地確權(quán)和權(quán)屬調(diào)整，不侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益和既得利益；土地整治項目完成后，由村委會帶領(lǐng)受益群眾具體負責后期管護工作，鼓勵受益群眾自覺彌補管護經(jīng)費的不足，確保土地整治效益的永續(xù)性。

3.6加強規(guī)劃整治和實施的輔助建設(shè)第一，逐步健全土地整治制度。根據(jù)土地整治工作面臨的新問題、新要求，適時制定新的技術(shù)標準和規(guī)范，不斷完善土地整治重點項目設(shè)計、質(zhì)量驗收、資金定額等標準體系，積極完善土地權(quán)屬、資金管理、公眾參與等相關(guān)政策、法規(guī)和制度。第二，加快土地整治的信息化建設(shè)。依托綜合監(jiān)管平臺，利用“3S”信息系統(tǒng)技術(shù)隊土地整治進行全程監(jiān)控，提高整治質(zhì)量和效率。第三，完善土地整治理論方法研究。與土地整治規(guī)劃專業(yè)水平較高的各高等院校、大型公司企業(yè)、科研院所等進行合作，加強土地整治理論、方法和技術(shù)手段研究，開展技術(shù)集成與應(yīng)用示范公關(guān)。第四，規(guī)劃土地整治市場競爭機制。設(shè)立嚴格的市場準入制度，加強對土地整治規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)等相關(guān)單位資質(zhì)的管理；建立誠信檔案，維護土地整治市場秩序和公共利益。

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