摘要耕作層土壤剝離再利用是切實(shí)保護(hù)資源、保護(hù)耕地的系統(tǒng)性工程，在各地已有實(shí)踐。該研究在對(duì)已有土壤剝離再利用模式進(jìn)行綜述和分類的基礎(chǔ)上，歸納了各模式的運(yùn)行方法、優(yōu)缺點(diǎn)和適用條件。并以安徽省為例，構(gòu)建了判定規(guī)則，對(duì)全省16地市的耕作層土壤剝離利用模式選擇提出了相關(guān)建議，旨在為全省建立土壤剝離利用制度找出方法及突破口。

關(guān)鍵詞耕作層；土壤剝離再利用；模式；安徽省

中圖分類號(hào)S28；F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）23-08017-03

基金項(xiàng)目安徽省國土資源科技項(xiàng)目“建設(shè)占用耕地耕作土壤剝離、儲(chǔ)存培肥、復(fù)墾再利用技術(shù)研究”（2013-k-11）。

作者簡介程從坤（1962- ），男，安徽銅陵人，經(jīng)濟(jì)師，碩士，從事土地利用與規(guī)劃研究。

收稿日期20140709耕作層土壤是耕地資源最寶貴的組成部分[1]。在農(nóng)業(yè)土壤中，耕作土壤由耕作層（15～20 cm）和犁底層（6～10 cm）組成[2]，耕作土壤形成周期較長，1 cm厚的表層腐殖層約需100～400年，具有一定的不可再生性。因此，中共十八大及近期一系列重要會(huì)議，均要求“充分認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的極端重要性”及“實(shí)施耕作層剝離再利用制度”[3]。加強(qiáng)耕作層土壤剝離再利用工作，構(gòu)建適宜的土壤剝離再利用模式，是切實(shí)提升耕地質(zhì)量的重要手段。近年來，不少學(xué)者對(duì)土壤剝離再利用進(jìn)行了相關(guān)研究，他們分析了國外表土剝離實(shí)踐及利用模式[4-6]，提出了應(yīng)用的必要條件[7]，同時(shí)，一些省、市也開展了先期試點(diǎn)探索[8]。但對(duì)于耕作層土壤剝離利用模式的總結(jié)尚不多見，耕作層剝離再利用制度的推廣缺乏基礎(chǔ)和依據(jù)。基于此，筆者歸納了耕作層土壤剝離利用常見的3種模式，并提出了各模式的適用范圍，并以安徽省為例，對(duì)其耕作層土壤剝離利用模式進(jìn)行了判定和選擇，以期為建立全省耕作層剝離再利用制度提供理論支撐和技術(shù)依據(jù)。

1耕作層土壤剝離再利用的3種模式

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，耕作層土壤剝離再利用模式分類不同[9]。一般來說，土壤剝離再利用工作包括土壤檢測、剝離、存儲(chǔ)和再利用4個(gè)環(huán)節(jié)，但不同的實(shí)施主體，核心內(nèi)容和操作方法各異。該研究根據(jù)實(shí)施主體的不同，將土壤剝離再利用模式分為3種類型：政府獨(dú)立實(shí)施模式；市場獨(dú)立運(yùn)作模式；政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作模式。

1.1政府獨(dú)立實(shí)施模式這種模式以吉林省為典型[8]。該模式是指耕作層土壤剝離和再利用工作，由地市政府辦公室牽頭，各級(jí)國土資源管理等相關(guān)部門具體實(shí)施，包括剝離方案的擬定、造地項(xiàng)目的選擇及過程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)理和驗(yàn)收等工作。工作經(jīng)費(fèi)從耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中列支。

1.1.1工作內(nèi)容和方法。該模式屬行政為，以行政推動(dòng)為前提，工作內(nèi)容和方法如下：

（1）土壤來源。剝離再利用的土壤來源于所有建設(shè)占用耕地的項(xiàng)目。

（2）識(shí)別有效土層。由國土部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門組織專家在剝離土壤前，對(duì)土壤進(jìn)行檢測和鑒定，明確是否有剝離價(jià)值、剝離的深度等。

（3）存儲(chǔ)點(diǎn)選擇。在編制土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃時(shí)，設(shè)置耕作層土壤存放點(diǎn)，并向社會(huì)公布。存儲(chǔ)點(diǎn)宜選擇在儲(chǔ)備建設(shè)用地區(qū)、裸地、空閑地或未利用地等，由實(shí)施部門確定。

（4）土壤管理。在各級(jí)國土資源管理部門設(shè)置專項(xiàng)辦負(fù)責(zé)建立區(qū)域耕作層土壤剝離信息庫，內(nèi)容包括土壤剝離時(shí)間、存放地點(diǎn)、土壤類型、土壤質(zhì)量、土方量等，并向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。

（5）表土再利用。遵循“就近原則”，由實(shí)施部門統(tǒng)籌安排于新開墾的耕地或劣質(zhì)地改良、中低產(chǎn)田改造、工礦等廢棄地治理等項(xiàng)目。

1.1.2優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：政府部門統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施，能夠最大程度地減少表土剝離和新造耕地及農(nóng)用地改良的時(shí)空差異，合理安排最有效的土方調(diào)度方案；政府統(tǒng)一組織，達(dá)到了“惠農(nóng)”的要求；資金來源由國家統(tǒng)一撥款以及從耕地開墾費(fèi)中專項(xiàng)列出，來源明確，防止“扯皮”現(xiàn)象的發(fā)生。

缺點(diǎn)：沒有建立一個(gè)有效的利益機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)基層政府部門的工作積極性；投資和運(yùn)行的效率低。

1.1.3推廣前提。適用于土壤剝離量較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度一般，市場參與土壤剝離條件不成熟的地區(qū)。

1.2市場獨(dú)立運(yùn)作模式以安徽省寧國市為典型。該模式是在成立專業(yè)化公司（表土剝離公司）的基礎(chǔ)上，以發(fā)揮耕作土壤“資產(chǎn)”價(jià)值為導(dǎo)向，由公司獨(dú)立運(yùn)作，包括耕作層土壤收儲(chǔ)、分類存放、測土配方和改良利用等。

1.2.1工作內(nèi)容和方法。該模式屬市場行為，具備市場行為的一切特征，工作內(nèi)容和方法如下：

（1）土壤來源。表土剝離公司與用地單位聯(lián)系，對(duì)用地地塊耕作層土壤進(jìn)行剝離，并支付少量費(fèi)用或等價(jià)勞動(dòng)，如該地塊的場地平整。

（2）識(shí)別有效土層。剝離前對(duì)土壤運(yùn)營成本進(jìn)行評(píng)估，包括土壤質(zhì)量等級(jí)、增肥或改良費(fèi)用等，注重的是土壤的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而不是使用價(jià)值。

（3）存儲(chǔ)點(diǎn)選擇。通過“招拍掛”方式購置，多在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)取得一定規(guī)模的土地，建設(shè)耕作層土壤收儲(chǔ)交易市場。

（4）土壤管理。根據(jù)收儲(chǔ)的耕作土壤質(zhì)量以及覆土區(qū)對(duì)土壤的質(zhì)量要求，聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，有針對(duì)性的進(jìn)行土壤培肥設(shè)計(jì)和土壤改良。

（5）表土再利用。將表土出售于需求單位，或用于本公司承擔(dān)的的造地、綠化等項(xiàng)目。

1.2.2優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：發(fā)揮了市場在資源配置的決定性作用；吸引社會(huì)資金參與耕作層土壤剝離活動(dòng)，減少了政府運(yùn)作負(fù)擔(dān)；引入激勵(lì)性競爭機(jī)制，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性；體現(xiàn)了表土的資源和資產(chǎn)價(jià)值。

缺點(diǎn)：表土資源價(jià)值被忽視，尚缺相關(guān)稅費(fèi)制度；政府無法兼顧對(duì)土壤剝離再利用的社會(huì)公益性要求；市場具有其自身的弊端，可能造成以次充好的行為。

1.2.3推廣前提。適用于耕作層土壤需求較高、經(jīng)濟(jì)條件較好、市場較成熟的地區(qū)。

1.3政府牽頭、市場運(yùn)作模式該模式在我國實(shí)際運(yùn)行尚不多見，其核心是將表土作為同礦產(chǎn)資源同質(zhì)進(jìn)行資源管理，政府定期公布待剝離耕作層土壤及土壤再利用需求的相關(guān)信息，由專業(yè)化公司進(jìn)行具體實(shí)施。

1.3.1優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：政企分離，政府負(fù)責(zé)調(diào)控監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施運(yùn)行；體現(xiàn)了表土的資源價(jià)值。

缺點(diǎn)：需要完善的制度支撐。

1.3.2推廣前提。適用于耕作層土壤剝離量適中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，市場尚不完善的地區(qū)。

2案例分析——以安徽省為例

2.1基本情況及數(shù)據(jù)來源安徽位于華東腹地，總面積13.96萬km2，是我國東部襟江近海的內(nèi)陸省份，轄16個(gè)地級(jí)市，6個(gè)縣級(jí)市，56個(gè)縣，43個(gè)市轄區(qū)。

2002～2013年安徽省年均新增建設(shè)占用耕地11 047.73 hm2，占新增建設(shè)用地的48.97%，按耕作層土壤30 cm計(jì)算，年均侵損表土3 314.32 萬m3。

數(shù)據(jù)來源于2002～2013年安徽省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)及2012年全省各地市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。為剔除基數(shù)對(duì)總量的影響，以建設(shè)占用耕地比率（新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模/新增建設(shè)用地）代表耕作層土壤剝離量（或需求）的大??；以人均地區(qū)生產(chǎn)總值（人均GDP）代表區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.2安徽建設(shè)占用耕地比率及人均GDP的地市分異安徽省16個(gè)地市建設(shè)占用耕地比率和人均GDP情況見。利用ArcGIS平臺(tái)，按照自然斷裂法，建設(shè)占用耕地比率選取56.34%和65.14%，人均GDP選取3 059.63和5 688.65元為斷裂點(diǎn)，得到上述2項(xiàng)指標(biāo)的空間分異，如和2所示。

由可知，從新增建設(shè)占用耕地規(guī)?？矗S山市最小，為391.87 hm2；滁州市最大，為2 722.37 hm2。從絕對(duì)規(guī)模來看，安徽省各市耕作層土壤可剝離量均較大。從建設(shè)占用耕地比率來看，蕪湖市最小，為49.32%；淮北市最大，為76.61%。從相對(duì)比值分析，安徽省各地市土壤剝離需求不一，差別較大。

安徽省建設(shè)占用耕地比率分異安徽省人均GDP分異2.3模式判定根據(jù)各模式類型的推廣應(yīng)用前提，構(gòu)建安徽省耕作層土壤剝離再利用模式判定規(guī)則，如所示。

安徽耕作層土壤剝離再利用模式判定規(guī)則

模式類型適用范圍耕作層土壤剝離量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平政府獨(dú)立實(shí)施較大較差或中等中等較差市場獨(dú)立運(yùn)作較小較好或中等政府牽頭、市場運(yùn)作中等中等

根據(jù)所示的判定規(guī)則，得到安徽省各地市耕作層土壤剝離再利用推薦模式。由可知，政府獨(dú)立實(shí)施模式的地市包括淮北、亳州、宿州、阜陽、六安等5市；市場獨(dú)立運(yùn)作模式的地市包括合肥、馬鞍山、蕪湖、宣城、銅陵、池州、黃山等7市；政府牽頭，市場運(yùn)作的地市包括蚌埠、淮南、滁州、安慶等4市。

3結(jié)論

耕作層土壤剝離再利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，該研究按照實(shí)施主體的不同，總結(jié)和歸納了3種模式和判定方法，旨在為安徽省建立土壤剝離利用制度尋找試點(diǎn)和突破口。為促成該制度的形成、應(yīng)用和推廣，需要加強(qiáng)政府的調(diào)控作用，形成約束機(jī)制，在政策、資金、技術(shù)等方面、制定有效的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)總體目標(biāo)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及市場化改革的有效統(tǒng)一[9]。同時(shí)，要積極處理好政府與市場、公共利益與企業(yè)利益的關(guān)系，注重公共利益的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)與監(jiān)督作用。

安徽各地市耕作層土壤剝離再利用推薦模式

地市名建設(shè)占用

耕地比率人均GDP推薦模式合肥較小較好市場獨(dú)立運(yùn)作淮北較大中等政府獨(dú)立實(shí)施亳州中等較差政府獨(dú)立實(shí)施宿州中等較差政府獨(dú)立實(shí)施蚌埠中等中等政府牽頭、市場運(yùn)作阜陽中等較差政府獨(dú)立實(shí)施淮南中等中等政府牽頭、市場運(yùn)作滁州中等中等政府牽頭、市場運(yùn)作六安中等較差政府獨(dú)立實(shí)施馬鞍山較小較差市場獨(dú)立運(yùn)作蕪湖較小較差市場獨(dú)立運(yùn)作宣城較小中等市場獨(dú)立運(yùn)作銅陵較小較好市場獨(dú)立運(yùn)作池州較小中等市場獨(dú)立運(yùn)作安慶中等中等政府牽頭、市場運(yùn)作黃山較小中等市場獨(dú)立運(yùn)作

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（上接第8008頁）

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