李強(qiáng)
[摘 要]近年來(lái),隨著社會(huì)組織的廣泛興起并日益發(fā)揮重要作用,國(guó)家相應(yīng)的管理策略也出現(xiàn)了積極的轉(zhuǎn)向。在注冊(cè)登記方面,放寬準(zhǔn)入使越來(lái)越多的社會(huì)組織獲得“合法”身份;在運(yùn)作內(nèi)容方面,通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式著力引導(dǎo)各類社會(huì)組織面向社會(huì)公共服務(wù)需求,強(qiáng)化其公益屬性;在政社分開(kāi)方面,加快推進(jìn)官方色彩濃厚的社會(huì)組織去行政化改革。這些政策轉(zhuǎn)向在一定程度上突破了既有理論模式,呈現(xiàn)出一種新的傾向。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 管理模式 公共服務(wù)供給 訴求表達(dá)
改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家對(duì)社會(huì)領(lǐng)域直接控制的放松催生了社會(huì)組織廣泛興起,其中既包括目前在各級(jí)民政部門注冊(cè)登記和具有法人身份的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì),數(shù)量已經(jīng)超過(guò)50萬(wàn)個(gè),其中包括大量民間自發(fā)組建,未在民政部門注冊(cè)登記的各類“草根組織”。就生成與發(fā)展路徑而言,社會(huì)組織呈現(xiàn)出“雙軌制”特征[1];就成長(zhǎng)環(huán)境而言,社會(huì)組織經(jīng)歷的是“先發(fā)展,后管理”的過(guò)程[2]。目前,國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理主要依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》三個(gè)條例,此外還涉及到《民辦教育促進(jìn)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等專門法律。但是,上述法律法規(guī)或是因?yàn)樽陨硇姓ㄒ?guī)的地位而約束力有限,或是只針對(duì)某一類型的社會(huì)組織而不夠全面,難以適應(yīng)社會(huì)組織的快速發(fā)展。同時(shí),由于社會(huì)組織內(nèi)部異質(zhì)性極強(qiáng),類型多樣且分布領(lǐng)域廣泛,導(dǎo)致一些政府部門在應(yīng)對(duì)方式的選擇上態(tài)度模糊,尺度不一,缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
很多學(xué)者將中國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)置于“國(guó)家-社會(huì)”的二元框架下,試圖通過(guò)觀察社會(huì)組織與黨政部門之間的互動(dòng)來(lái)分析國(guó)家與社會(huì)關(guān)系及其演變。在社會(huì)組織所代表的社會(huì)一極和政府所代表的國(guó)家一極的持續(xù)互動(dòng)中,不僅要重視社會(huì)組織對(duì)國(guó)家的各種行動(dòng)策略,更要關(guān)注國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理方式、策略和手段[3],而在中國(guó)現(xiàn)行體制下,后者可能更為重要。無(wú)論是何種路徑生成,社會(huì)組織發(fā)展的最大外部變量始終是國(guó)家制度環(huán)境及其具體措施,轉(zhuǎn)型時(shí)期“強(qiáng)國(guó)家”的背景仍需重視,這也是區(qū)別于西方同類組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素。一直以來(lái),國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者都關(guān)注到改革開(kāi)放之后國(guó)家針對(duì)日益勃興的各類社會(huì)組織的一系列制度安排與策略選擇,并特別注重尋找背后的理念與思路,有些甚至將其上升為某種“模式”。本文在回顧此類文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合近年來(lái)國(guó)家在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中的創(chuàng)新實(shí)踐與探索,嘗試分析新時(shí)期社會(huì)組織管理的現(xiàn)實(shí)取向與內(nèi)在邏輯。
一、社會(huì)組織管理模式爭(zhēng)論及述評(píng)
各級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管不僅依據(jù)現(xiàn)有各項(xiàng)法律法規(guī),有時(shí)還施以行政干預(yù),包括在社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程中的多次清理整頓[4-5]。在“國(guó)家與社會(huì)”二元框架下許多研究者對(duì)國(guó)家管理方式背后的邏輯與規(guī)律進(jìn)行深層次探討,試圖勾勒出轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)組織管理中的國(guó)家意志與偏好,并形成了比較有代表性的分析框架或理論模式。除了運(yùn)用源自西方的法團(tuán)主義分析框架之外,還總結(jié)出諸如“分類控制”、“行政吸納社會(huì)”、“嵌入型監(jiān)管”、“利益契合”等本土理論模式。
法團(tuán)主義(corporatism)作為源自西方的一種政治思想,在施密特剝離其意識(shí)形態(tài)或政治文化意涵之后,成為僅涉及利益整合的一套制度結(jié)構(gòu),并被廣泛地用于經(jīng)驗(yàn)分析[6]。作為一種利益代表系統(tǒng),它是“由一些組織化的功能單位構(gòu)成,它們被組合進(jìn)一個(gè)有明確責(zé)任(義務(wù))的、數(shù)量限定的、非競(jìng)爭(zhēng)性的、有層級(jí)秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國(guó)家的認(rèn)可(如果不是由國(guó)家建立的話),并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對(duì)代表地位。作為交換,它們?cè)谛枨蟊磉_(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國(guó)家的相對(duì)控制”[7]。法團(tuán)主義因突出國(guó)家的支配地位及其對(duì)社會(huì)組織的控制而被許多學(xué)者用以描述和解釋中國(guó)社會(huì)組織管理的現(xiàn)實(shí)[8-11],他們多選取官方色彩濃厚的社會(huì)組織,如工會(huì)、工商聯(lián)、婦聯(lián)等改革前被高度行政化,改革后成為形式上具有法人地位的社會(huì)團(tuán)體,并將其視為整合各利益群體的代表性機(jī)構(gòu)和國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行間接控制的法團(tuán)主義工具。但是,法團(tuán)主義對(duì)大量存在的草根組織的生存和運(yùn)作缺乏解釋力,而且國(guó)家對(duì)建立和應(yīng)用法團(tuán)主義制度并沒(méi)有清晰一致的主觀意志和系統(tǒng)舉措,也不視之為改革目標(biāo)[12]?,F(xiàn)實(shí)中很多官辦社團(tuán)也并未履行國(guó)家與社會(huì)之間有效交流工具的職能,僅僅是官僚體系的附屬物[13-14],因此法團(tuán)主義視角盡管捕捉到了現(xiàn)行制度安排的某些特征,但是并不能全面和準(zhǔn)確地概括中國(guó)社會(huì)組織管理的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)。
針對(duì)中國(guó)社會(huì)組織類型多樣、內(nèi)部構(gòu)成復(fù)雜的情況,康曉光和韓恒[15]通過(guò)考察國(guó)家對(duì)多種社會(huì)組織的不同策略之后提出了“分類控制體系”,用以描述國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理方式,并將其視為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理想類型。在分類控制體系中,國(guó)家運(yùn)用“非政府的方式”對(duì)不同社會(huì)組織采取不同的管理方式,所依據(jù)的是社會(huì)組織的潛在挑戰(zhàn)能力和所提供公共物品的種類??紤]到“分類控制”模式主要是從消極層面理解國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理,康、韓二人[16]在另一篇文章中又提出“行政吸納社會(huì)”予以補(bǔ)充,指出在消極的分類控制之外國(guó)家還通過(guò)積極的“功能替代”的策略來(lái)滿足社會(huì)發(fā)展的需求,包括“延續(xù)、發(fā)展、收編、放任”等措施。事實(shí)上無(wú)論是“分類控制”還是“行政吸納社會(huì)”,都特別突出國(guó)家對(duì)社會(huì)組織較強(qiáng)的外部監(jiān)管力度。劉鵬和孫艷茹[17]則注意到另一層面,即國(guó)家力量在社會(huì)組織內(nèi)部的滲透和影響,進(jìn)而提出“嵌入型監(jiān)管”模式,指出近年來(lái)國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)組織管理模式正在從游離型監(jiān)管走向嵌入型監(jiān)管。他們以2004年之后中央和地方在社會(huì)組織管理上的政策創(chuàng)新為基礎(chǔ),從控制意愿和監(jiān)管能力兩個(gè)方面分析了“嵌入型監(jiān)管”模式的主要內(nèi)容及其解釋力。劉鵬[18]認(rèn)為社會(huì)組織管理風(fēng)格轉(zhuǎn)變背后的直接推動(dòng)力是政府職能轉(zhuǎn)移,同時(shí)還與政府較強(qiáng)的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力有關(guān)。
由于社會(huì)組織具有雙重屬性,既是作為集體行動(dòng)的有力載體而代表著一種挑戰(zhàn)力量可能影響社會(huì)穩(wěn)定,同時(shí)又能夠?yàn)楣娞峁└黝惿鐣?huì)服務(wù)而彌補(bǔ)政府治理不足[15],因此黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度是復(fù)雜的。從國(guó)家主觀態(tài)度這一角度出發(fā),一些學(xué)者歸納出不同模式來(lái)界定中國(guó)社會(huì)組織管理中的特質(zhì)。俞可平[19]將社會(huì)組織所面臨的制度環(huán)境總結(jié)為“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”;陶傳進(jìn)[20]認(rèn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的“控制”和“支持”是相互獨(dú)立的關(guān)系維度,各自發(fā)揮作用并構(gòu)成了不同的格局,二者不可互為簡(jiǎn)化,稱之為控制與支持的“雙軸”理論;王名和孫偉林[21]則更為細(xì)致地劃分了國(guó)家的不同態(tài)度及行動(dòng),他們認(rèn)為國(guó)家在社會(huì)組織管理上存在三種戰(zhàn)略思路及其制度安排,分別是發(fā)展型戰(zhàn)略、控制型戰(zhàn)略和規(guī)范型戰(zhàn)略,三者相互作用共同推動(dòng)整個(gè)社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新與變遷。盡管國(guó)家對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)度并非是單純的,但是江華等人[22]認(rèn)為國(guó)家選擇何種態(tài)度及相應(yīng)行動(dòng)策略背后的支配因素和內(nèi)核是不變的,這個(gè)內(nèi)核就是“利益契合”。他們以行業(yè)組織政策參與為案例,發(fā)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織是支持還是限制,取決于二者的利益契合程度,這與轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家的主導(dǎo)地位及其所具備的較高的自由裁量權(quán)密切相關(guān)。
綜上所述,在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下,研究者在探討國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的行動(dòng)策略并歸納為不同的管理模式時(shí),既有立足結(jié)構(gòu)特征的分析,如強(qiáng)調(diào)利用官辦社團(tuán)進(jìn)行間接管理的法團(tuán)主義模式,根據(jù)社會(huì)組織潛在挑戰(zhàn)能力和提供公共物品種類的不同進(jìn)行區(qū)別管理的“分類控制”模式,關(guān)注國(guó)家對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部滲透的“嵌入型監(jiān)管”模式等;也有依據(jù)國(guó)家主觀態(tài)度的考察,如視國(guó)家的控制和支持為相互獨(dú)立維度的“雙軸”模式,將國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度選擇歸因于二者利益關(guān)系的“利益契合”模式等,不同角度的理論提升為全面審視中國(guó)社會(huì)組織管理圖景提供了重要參考。然而,近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的重視程度日益提高,旨在推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革的一系列方針、政策和措施也更為積極,形成了一些值得關(guān)注的傾向與特征,甚至突破了既有理論模式的概括而成為其有益補(bǔ)充。
二、國(guó)家管理策略的轉(zhuǎn)變與啟示
“社會(huì)組織”這一稱謂第一次出現(xiàn)在官方文件中是2006年發(fā)布的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,該決定提出堅(jiān)持培育、扶持和監(jiān)督管理并重的原則,標(biāo)志著官方正式肯定社會(huì)組織發(fā)展的重要意義。此后相關(guān)管理體制的改革持續(xù)推進(jìn)并形成了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象和啟示。
(一)放寬準(zhǔn)入:合法身份獲得簡(jiǎn)化
一直以來(lái),社會(huì)組織在民政部門申請(qǐng)注冊(cè)登記并獲得法人地位之前必須得到業(yè)務(wù)主管單位的前置審批,大量社會(huì)組織因無(wú)法找到掛靠單位而放棄登記,導(dǎo)致游離于政府監(jiān)管之外的社會(huì)組織數(shù)量龐大,喪失了獲取政府相應(yīng)支持的機(jī)會(huì)。這種雙重管理體制是制約社會(huì)組織獲得合法身份的最大障礙。有鑒于此,近年來(lái)從中央到地方各級(jí)政府都采取了相應(yīng)的措施以推動(dòng)社會(huì)組織更為便利地獲得合法身份。一是轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)主管單位性質(zhì),例如,2005年廣東省出臺(tái)的《行業(yè)協(xié)會(huì)條例》將原來(lái)的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位,取消了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的前置審批,實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立的政策;二是整合社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位,以北京市確立“樞紐型”社會(huì)組織最為典型。2009年,北京發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》,將人民團(tuán)體如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等作為“樞紐型”社會(huì)組織,以承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職能,簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記注冊(cè)流程,同時(shí)減輕了行政部門的負(fù)擔(dān);三是完全取消前置審批,實(shí)行直接登記。2013年3月14日通過(guò)的《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》要求改革社會(huì)組織管理制度,對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。在國(guó)家層面政策的帶動(dòng)下,全國(guó)各地都陸續(xù)展開(kāi)了四類社會(huì)組織直接登記的改革,雙重管理逐步讓位于一元監(jiān)管。此外,針對(duì)大量活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)未達(dá)到登記資格的各類社會(huì)組織,備案制度也在全國(guó)多地試行。
對(duì)業(yè)務(wù)主管單位功能的弱化乃至取消,是放寬合法性準(zhǔn)入、強(qiáng)化社會(huì)組織治理主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié),從本質(zhì)上講也是國(guó)家進(jìn)一步釋放空間給予社會(huì)組織的積極信號(hào)。大量游離于監(jiān)管之外的“草根組織”容易對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅,與實(shí)行一種基于政府權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定、主觀意志較強(qiáng)的“底線控制”[15]相比較,放寬準(zhǔn)入并盡可能多地推動(dòng)社會(huì)組織在民政部門登記從而納入政府監(jiān)管的視野內(nèi),對(duì)于減低政府治理風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義,同時(shí)還能夠體現(xiàn)更為規(guī)范的管理風(fēng)格和更為穩(wěn)定的政策預(yù)期。
(二)內(nèi)容引導(dǎo):社會(huì)公共服務(wù)供給優(yōu)先
《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》和國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織的三項(xiàng)功能,即提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為。然而,從實(shí)踐上來(lái)看,提供公共服務(wù)是最受重視的功能,也是各級(jí)政府優(yōu)先考慮扶持的,主要扶持方式是通過(guò)近年來(lái)廣為流行的政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。上海、廣州等發(fā)達(dá)城市較早嘗試了在養(yǎng)老、扶貧、助殘等領(lǐng)域向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù),上?!傲_山會(huì)館”的委托化管理被認(rèn)為是最早的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,廣州從2008年開(kāi)始試點(diǎn)向公益類社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù),2009年之后全面鋪開(kāi),并且購(gòu)買力度越來(lái)越大。隨著公共服務(wù)需求快速增長(zhǎng),越來(lái)越多的地方政府加入到購(gòu)買服務(wù)的行列之中。據(jù)統(tǒng)計(jì),在2014年全國(guó)各地的“兩會(huì)”上超過(guò)20個(gè)省份在政府工作報(bào)告提及政府購(gòu)買服務(wù),不少省份都明確提出將制定購(gòu)買服務(wù)的具體措施、目錄和細(xì)則,而社會(huì)組織作為政府購(gòu)買服務(wù)的主要對(duì)象也被置于重要位置。在中央層面,2012年3月,民政部發(fā)布了《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目公告》,決定以中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù),此后漸成慣例。政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)集中涉及民生的各個(gè)領(lǐng)域,如養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)等等,尤其突出面向弱勢(shì)群體的扶助,如流動(dòng)人口、貧困人口、殘疾人等等,公益傾向明顯。
通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式強(qiáng)化社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的功能,進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展,這實(shí)際上是一種“軟管理”——以政社合作形式存在的“內(nèi)容倡導(dǎo)型”管理方式,體現(xiàn)出從中央到地方各級(jí)政府越來(lái)越注重對(duì)社會(huì)組織在業(yè)務(wù)內(nèi)容上的引導(dǎo),使之符合日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求,彌補(bǔ)政府治理的不足。在這一方向的指引和鼓勵(lì)下,公益類社會(huì)組織發(fā)展尤為迅速,包括社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各種服務(wù)型民辦非企業(yè)單位大量出現(xiàn),這事實(shí)上推動(dòng)了公共服務(wù)供給主體向多元化發(fā)展,某種意義上也有助于為事業(yè)單位改革的推進(jìn)提供借鑒。
(三)去行政化:推動(dòng)官辦社會(huì)組織走向獨(dú)立
政府“自上而下”的主導(dǎo)創(chuàng)建是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)組織生成的特殊路徑,但是官方背景濃厚的社會(huì)組織易造成政社不分的情況,增強(qiáng)政府運(yùn)作成本,這也是國(guó)家進(jìn)行多次清理整頓的原因之一。一直以來(lái)淡化社會(huì)組織的官方色彩,即去行政化都是重要的改革方向,也是不同背景社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理的前提。早期有研究社團(tuán)的學(xué)者認(rèn)為官辦或半官辦社會(huì)團(tuán)體的存在只是過(guò)渡狀態(tài),社會(huì)組織的民間性將逐步增強(qiáng)[23],現(xiàn)在看來(lái)這一判斷過(guò)于樂(lè)觀。以限制公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部任職或兼職社會(huì)組織為例,在中央層面曾多次出臺(tái)一系列限制性規(guī)定,要求黨政領(lǐng)導(dǎo)和政府公務(wù)人員不得在社會(huì)組織中兼職。例如1994年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》;1998年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》;1999年中組部下發(fā)《關(guān)于審批中央管理的干部兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)問(wèn)題的通知》等。但是最終效果卻不甚理想,公職人員任職社會(huì)組織的現(xiàn)象并未根除,甚至在某些領(lǐng)域還有變異和惡化的趨勢(shì),例如很多退休官員大量在慈善類社會(huì)組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人,越到基層慈善組織由退休官員“挑擔(dān)”的現(xiàn)象就越普遍,這在全國(guó)已是共同的情況[24]。退休官員多具有行政影響力,此類“隱性行政化”現(xiàn)象進(jìn)一步加大了去行政化改革的難度。
2011年爆發(fā)的“郭美美事件”讓官辦慈善機(jī)構(gòu)陷入空前的危機(jī)之中,官辦社會(huì)組織去行政化改革的呼聲再次高漲。2012年,十八大報(bào)告提出加快建立政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制,其中政社分開(kāi)是首當(dāng)其沖的要求;十八屆三中全會(huì)指出激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵點(diǎn)在于提出正確處理政府與社會(huì)組織關(guān)系,并且率先從經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)開(kāi)始,要求限期完成行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)徹底與行政機(jī)關(guān)脫鉤,將去行政化的思路具體化。目前,民政部已經(jīng)啟動(dòng)試點(diǎn)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的去行政化改革。從趨勢(shì)上看,抑制并去除行政力量向社會(huì)組織的滲透,對(duì)官辦和民辦兩類社會(huì)組織建立統(tǒng)一的制度體系并統(tǒng)籌二者協(xié)調(diào)發(fā)展,是社會(huì)組織管理體制改革的基本方向。
綜上所述,近年來(lái)各級(jí)政府針對(duì)社會(huì)組織的管理出現(xiàn)了一定程度的轉(zhuǎn)型,放寬準(zhǔn)入有利于社會(huì)組織更為便捷地獲得合法身份,降低了“草根”組織不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)及帶給政府的潛在壓力。推廣政府購(gòu)買服務(wù)以強(qiáng)化社會(huì)組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮,能有效地彌補(bǔ)政府在相關(guān)職能履行上的不足;加速推進(jìn)去行政化改革,有助于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),也是規(guī)范官辦和民辦兩類社會(huì)組織并實(shí)行統(tǒng)一管理的必然要求??梢园l(fā)現(xiàn),上述改革始終貫穿著一個(gè)核心邏輯,即減輕政府治理壓力,向社會(huì)組織釋放更多的空間。不同于強(qiáng)調(diào)管控的“分類控制”、“行政吸納社會(huì)”、“嵌入型監(jiān)管”等模式,政府越來(lái)越注重對(duì)各類社會(huì)組織的積極利用;也不同于強(qiáng)調(diào)國(guó)家復(fù)雜態(tài)度的“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”模式、“控制與支持‘雙軸”理論,政府正逐步弱化對(duì)社會(huì)組織的消極限制,將主要力量用于公益引導(dǎo)的傾向越來(lái)越明顯。
三、結(jié)束語(yǔ)
本文在回顧了學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)社會(huì)組織管理的各種理論模式歸納之后,結(jié)合近年來(lái)各級(jí)政府相關(guān)的重要政策和措施,從中發(fā)現(xiàn)了國(guó)家針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的積極轉(zhuǎn)向。基于緩解治理壓力的考量,國(guó)家對(duì)社會(huì)組織逐步釋放更多“合法”空間,并著力引導(dǎo)各類社會(huì)組織面向社會(huì)公共服務(wù)需求,尤其注重培育和支持公益類社會(huì)組織發(fā)展。在加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家意志的情況下,這種積極轉(zhuǎn)向也是必然選擇。
在強(qiáng)化社會(huì)組織公共服務(wù)供給功能的過(guò)程中,確定其非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的身份是非常重要的。按照現(xiàn)行社會(huì)組織管理三大條例的規(guī)定,在民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)都屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu),但是2003年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”,二者形成了沖突。目前,國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)定和監(jiān)督缺乏統(tǒng)一和權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)相關(guān)的配套政策如減稅或免稅、公益捐贈(zèng)所得稅稅前扣除等也不夠完善。事實(shí)上,很多社會(huì)組織尤其是民辦非企業(yè)單位的公益身份往往名不副實(shí),常常以公益機(jī)構(gòu)的身份從事?tīng)I(yíng)利性工作。與此同時(shí),一些真正的非營(yíng)利組織卻因?yàn)樵诠ど滩块T注冊(cè)而無(wú)法享受相關(guān)的優(yōu)惠政策?;谶@一現(xiàn)實(shí),不少學(xué)者提出對(duì)社會(huì)組織建立備案登記、法人登記和公益法人登記三級(jí)準(zhǔn)入制度[4],并嚴(yán)格公益法人的認(rèn)定、監(jiān)督和管理制度。
此外,在積極引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)揮公共服務(wù)供給的功能之外,還須注意其他功能的均衡發(fā)揮。盡管社會(huì)組織類型多樣,但一般都是沿著爭(zhēng)取權(quán)利維護(hù)和慈善公益互益兩大主線發(fā)展起來(lái)的[25],因此提供公共服務(wù)并非社會(huì)組織發(fā)揮作用的唯一方式,利益訴求的反映和表達(dá)也是社會(huì)組織的重要功能,而且在黨和政府的相關(guān)文件中也已經(jīng)明確。對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言,這一功能具有重要意義。在“單位制”逐步瓦解、社會(huì)成員沒(méi)有被整合進(jìn)新的利益組織的背景下,當(dāng)前大多數(shù)人在利益受損時(shí)事實(shí)上處在“個(gè)體化訴求”狀態(tài),即“只能依據(jù)個(gè)人的能力,而無(wú)法通過(guò)合法、有效的群體形式來(lái)展開(kāi)利益訴求”[26],以維護(hù)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益。因此,如何引導(dǎo)和管理利益表達(dá)類社會(huì)組織功能的有序發(fā)揮是不容忽視的一個(gè)方面,一些地方已經(jīng)做出了有益的探索。例如,深圳市2008年出臺(tái)的《深圳市寶安區(qū)公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類民間組織培育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》,對(duì)社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織給予啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)、運(yùn)作資金等方面的支持,這一嘗試是個(gè)不小的突破。
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