鄧鵬璐 滿海紅

【摘要】近幾年，特別是2008年以來，地方政府債務(wù)不斷膨脹。總量和規(guī)模的不斷擴大，在一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展和地方財政正常運行。本文以遼寧省為例，對地方政府債務(wù)現(xiàn)狀以及遼寧省政府債務(wù)現(xiàn)狀、存在問題進行研究，并提出相應(yīng)的對策，對我國地方政府債務(wù)的研究就有一定的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 存在問題 債務(wù)管理

一、我國及遼寧地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國地方政府債務(wù)的總體概況

1.地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。從債務(wù)規(guī)模來看，截至2013年6月底，地方性政府債務(wù)總額為178908.66億元，其中，負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元；從政府層級的角度來說，2013年6月，省級、市級、縣級政府債務(wù)余額分別是51939.75億元、72902.44億元和50419.18億元；從舉債主體來看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是地方政府的主要舉債主體，分別舉借69704.42億元、40597.58億元、23950.68億元；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是地方舉債的主要來源，分別為101187.39億元、14763.51億元和18456.91億元；從債務(wù)資金投向看，地方政府性債務(wù)仍主要投向市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲和教科文衛(wèi)及保障性住房，比重分別為34.64%、11.22%、12.35%。

2.地方政府債務(wù)負擔(dān)水平。我國對政府債務(wù)負擔(dān)狀況主要通過一些風(fēng)險指標(biāo)來進行分析，常見的有負債率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。

從負債率來看，截至2012年底，全國地方政府債務(wù)率為36.74%；從債務(wù)率來看，截至2012年末，地方政府債務(wù)率為112.00%；從逾期債務(wù)率來看，截至2012年底，地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%。

整體看來，全國政府性債務(wù)在結(jié)構(gòu)上未出現(xiàn)明顯變化，但隨著地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展，債務(wù)規(guī)模大幅增長，債務(wù)負擔(dān)也隨之加重，短期內(nèi)仍將面臨償付的壓力。政府債務(wù)指標(biāo)雖在國際警戒線以下但處在較重水平。

（二）遼寧省政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

1.遼寧省地方債規(guī)模和結(jié)構(gòu)。從債務(wù)規(guī)模來看，截至2013年6月底，全省各級政府債務(wù)總額為7590.87億元，其中，負有償還責(zé)任的債務(wù)5663.32億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1258.07億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)669.48億元；從政府層級的角度來說，2013年6月底，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債余額分別為1490.35億元、4146.84億元、1978.55億元和56.13億元；從舉債主體占比來看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是地方政府的主要舉債主體，分別舉借2829.33億元、2283.97億元、1254.07億元；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、發(fā)行債券、BT是地方政府舉債的主要來源，分別為5078.25億元、808.62億元和464.31億元；從債務(wù)資金投向看，主要用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，支出額為6442.69億元，占債務(wù)支出總額的88.68%。

2.遼寧省地方政府債務(wù)負擔(dān)水平。遼寧省政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。遼寧省審計署在2013年8月至9月的審計中以債務(wù)率和逾期債務(wù)率兩個指標(biāo)對2012年底全省政府債務(wù)進行分析。從債務(wù)率的角度來看，截至2012年底，全省政府債務(wù)率為71.40%，負有償還責(zé)任的債務(wù)率為68.78%；從逾期債務(wù)率的角度來看，截至2012年底，政府負有擔(dān)保責(zé)任和政府可承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的債務(wù)率分別為0.84%、3.15%，負有償還責(zé)任債務(wù)（除去應(yīng)付未付款項形成的逾期債務(wù)）的逾期債務(wù)率為2.56%。

二、遼寧省政府債務(wù)管理中存在的問題

（一）全省政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快

截至2013年底，全省市縣三級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額5609.66億元，比2010年底增加1761.45億元，年均增長16.27%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長8.17%、12.66%和26.13%。

（二）部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔(dān)較重

截至2012年底，有5個市級、11個縣級、32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償責(zé)任的債務(wù)率高于100%。從行業(yè)負債情況來看，截至2013年6月底，全省還貸高速公路債務(wù)余額為944.36億元，部分行業(yè)債務(wù)償還壓力較大。

（三）政府性債務(wù)對土地出讓收入依賴程度較高

截至2012年底，全省13個市級、49個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為1983.20億元，占省市縣政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額5096.90億元的38.91%。

（四）融資平臺風(fēng)險隱患嚴(yán)重

一方面融資平臺債務(wù)比重大，以政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為主；另一方面，融資平臺運營風(fēng)險較大，部分融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，內(nèi)部管理混亂，資本金到位率低，盈利能力較弱。有些地方政府和單位鉆融資平臺管理的漏洞，進行違規(guī)融資、違規(guī)擔(dān)保。

三、遼寧省政府債務(wù)風(fēng)險管理的建議

面對政府債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，各級地方政府必須對現(xiàn)存的政府債務(wù)問題進行系統(tǒng)性、整體性的思考。

第一、改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，努力培植地方財源。要想發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟必須要有一定的財政收入作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。各地政府應(yīng)當(dāng)客觀、科學(xué)的分析本地的市場需求，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型上下功夫，引導(dǎo)市場資本和企業(yè)按照國家的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)進行調(diào)整和升級，積極尋找和發(fā)展符合本地區(qū)實際水平和具有競爭力的項目，逐步建立起具有地方特色的支柱型經(jīng)濟體系。

第二、查清地方政府現(xiàn)有規(guī)模，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)該與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政府財力向匹配，財政、審計等部門定期進行審計，全方位掌握地方政府債務(wù)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)負擔(dān)水平等方面的現(xiàn)狀，摸清地方政府的債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)，根據(jù)財力制定相應(yīng)合理的償還計劃，對地方政府債務(wù)規(guī)模進行有效控制和管理。在償還舊債的同時，實施嚴(yán)格的信貸政策，防止新增債務(wù)的快速增長。

第三、完善土地管理制度，嚴(yán)控土地融資規(guī)模。在巨大的籌資和償債壓力下，不少政府以土地出讓得到的收益。隨著土地出讓收入增幅的下降，不僅加大了各地方政府的償債壓力而且威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的合法權(quán)益。所以，一方面，從制度上規(guī)范土地出讓資金的管理，嚴(yán)格禁止縣（市）、區(qū)、象征政府違規(guī)出讓土地而獲取土地出讓金的行為。另一方面，加大對土地征用補償費的分配、使用的監(jiān)督力度。征地補償費的收支情況應(yīng)向村民公示，禁止暗箱操作。

第四、規(guī)范融資行為，充分利用民間資本。強化融資平臺的作用，實現(xiàn)融資平臺債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)部化。地方政府應(yīng)明確規(guī)定每年支付的債務(wù)費用及擔(dān)保的債務(wù)費用占地方政府運營費用的比率范圍，確定擔(dān)保額度上限，禁止對私營公司進行擔(dān)保。國務(wù)院于2010年5月13號頒布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，即“新36條”，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的領(lǐng)域；鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入石油天然氣等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域等。遼寧省政府可以根據(jù)“新36條”精神，引導(dǎo)和鼓勵民間資本參與到如火如荼的城鎮(zhèn)化進程及基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)中來。這樣，當(dāng)?shù)卣粌H可以在很大程度上解決發(fā)展資金匱乏的問題，而且可以緩解當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)問題。

參考文獻

[1]審計署2013年第32號公告，《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》.

[2]遼寧省審計署2013年公告，《遼寧省政府性債務(wù)審計結(jié)果》.

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[4]孫婧.我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、問題及對策[J].管理論壇，2013（3）.

作者簡介：鄧鵬璐（1988-），女，沈陽化工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，金融學(xué)專業(yè)碩士研究讀；滿海紅（1972-），女，經(jīng)濟學(xué)博士，沈陽化工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授。