郭雷雷 李士猛

【摘要】由于我國政府間行政管理體制弊端，管理機構不完善等方面問題的存在，使我國政府間轉移支付制度在縮小地區(qū)間財力差距，實現基本公共服務均等化方面的不足依然存在。結合我國實際情況，借鑒國外經驗，建立科學、規(guī)范的轉移支付制度，具有重要的現實意義。

【關鍵詞】財政轉移支付制度 財政 分稅制

一、研究背景

1994年的分稅制改革，被財政部財政科學研究所副所長劉尚希稱為“中國改革歷程中的經典之作”，它結束了之前財政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。但二十年后，隨著中國政治經濟的現實變化，這一制度的弊端日益顯現，比如中央與地方財權與事權的不匹配。而新一屆政府正在力推的“營改增”改革，被普遍認為將倒逼分稅制改革。

二、我國中央對地方轉移支付的現狀

（一）中央對地方轉移支付的規(guī)模

數據顯示，2013年中央對地方稅收返還和轉移支付為48019.92億元，地方財政支出119272億元，稅收返還和轉移支付占比為40.26%。即地方每支出1元，有4毛來自中央撥款。2014年中央對地方稅收返還和轉移支付預算為51874億元，占中央財政總支出預算的69.3%。

（二）中央對地方轉移支付的結構

目前，我國中央對地方轉移支付的方式主要有一般性轉移支付與專項轉移支付兩種類型。一般性轉移支付其主要功能在于縮小地區(qū)間財力差距，實現基本公共服務均等化；專項轉移支付可以體現中央政策導向，主要為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、“三農”等公共服務領域。2013年一般性轉移支付預算為24538.35億元，占轉移支付總額的56%，其絕對額及所占比例均呈上升趨勢。

三、我國財政轉移支付制度存在問題

目前，轉移支付的問題主要有：

第一，事權劃分不夠明確，財政支出范圍界限尚不夠清晰。劃分“財權”最先要做的工作就是劃分“事權”，而我國1994年分稅制財政體制改革恰恰是在對政府“事權”及支出范圍沒有進行明確界定的情況下進行的。各級政府事權和支出范圍存在重疊、模糊和缺漏之處。

第二，財政轉移支付種類過多，轉移支付結構不盡合理。我國出臺新的重大政策時，特別是需要地方政府提供配套資金時，往往會對財力相對困難的省市相應的轉移支付補助，造成轉移支付種類眾多。此現象造成年終中央與地方結算時，手續(xù)繁雜，制度不規(guī)范。

第三，財政轉移支付監(jiān)督機制不夠健全，轉移支付資金的使用缺乏有效制約。當補助資金到達地方后，地方政府支配資金隨意性較大，往往不能充分貫徹中央政府通過轉移支付所表達的政策意圖，特別是當支出偏好不一致時，挪用資金的情況便時有發(fā)生。

第四，轉移支付制度性的改革缺乏法律的支撐和約束。政府間事權劃分不清晰、轉移支付資金特別是專項轉移支付資金分配隨意、分配過程不透明、資金規(guī)模不確定等等，皆由此造成。

第五，省以下財政轉移支付制度有待完善。許多地方省以下財政管理體制沒按分稅制改革要求去規(guī)范，地方各級財政尚未建立起事權和支出責任明確、本級收入和上級財政補助穩(wěn)定可靠、自求平衡的分級財政管理體制，各省轄區(qū)內的地區(qū)間財力差異依然較大。

四、改革和完善我國財政轉移支付的思考

（一）確定各級政府事權范圍

依據轉移支付制度改革的首要原則，要在綜合考慮地方財力的基礎上，科學合理地界定各級政府間的事權范圍。一是注重將關系國家安全、外交、民生等重要事權全部歸為中央，以此來保障中央政權的穩(wěn)定；二是注重結合地方財力，根據地方財力大小確定地方事權的多少；三是注重細化各級政府間的事權范圍，明確各級政府的支出責任，以確保各級政府職責執(zhí)行到位而不缺位、越位。

（二）優(yōu)化轉移支付資金結構

首先，要逐步取消稅收返還和原體制補助，確保均衡地區(qū)財力的目標充分實現，提高轉移支付均衡地區(qū)財力的作用。其次，要增加一般性轉移支付，提高地方的可支配財力。一般性轉移支付直接增加地方可支配財力，對均衡地區(qū)間財力的作用最大。因此應多渠道籌措收入，適時開征環(huán)境稅和遺產稅，豐富地方稅源。最后，要減少專項轉移支付，歸并整合專項轉移支付項目。

（三）強化轉移支付資金預算編報的完整性

加強中央轉移支付資金預算編報的完整性，首先，要保證每年年初財政部根據當年可用于轉移支付的財力確定對各省的中央轉移支付數額，并在地方政府編制本級預算前，對各省下達中央轉移支付最低預算控制數；其次，各級人大要重視中央轉移支付預算編報情況，提出細化預算編報中央轉移支付預算項目的要求。

（四）加強轉移支付法制化建設

制度立法要與財政體制改革進程相適應，兼顧立法的現實可行性與超前性。具體實施時，應由全國人大牽頭，制定《財政轉移支付法》。在立法的內容上，要明確財政轉移支付的目標、基本原則、資金來源、支付主體的權利和義務、計算標準、監(jiān)督辦法及法律責任等，規(guī)范省以下地方各級政府財政轉移支付行為，同時，要完善制度的配套改革措施和配套法律。

（五）完善省以下財政轉移支付制度建設

目前，我國多數省份已自主建立省以下財政轉移支付制度，但制度不統(tǒng)一，執(zhí)行效果懸殊。首先，要統(tǒng)一全國各省對下轉移支付制度，實現省內公共服務均等化；其次，促進省以下轉移支付目標由保證市縣基本運轉的向均衡省內公共服務水平轉變，與中央財政轉移支付一道共同促進全社會基本公共服務均等化。

參考文獻

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