何平鴿 高紅

摘 要：在政府購(gòu)買已成流行趨勢(shì)的今天，我國(guó)各地政府紛紛加入購(gòu)買大軍。通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，政府轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能減輕自身負(fù)擔(dān)，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，使普遍面臨資金困難問(wèn)題的社會(huì)組織獲得了大量財(cái)力物力支持。然而我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共的過(guò)程中問(wèn)題頗多，既有因購(gòu)買制度不健全導(dǎo)致的政府尋租、委托代理雙方合謀利益，也有因社會(huì)組織自身力量薄弱而難以完成與政府簽訂的合同內(nèi)容等。因此系統(tǒng)化研究政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)各環(huán)節(jié)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提早發(fā)現(xiàn)提早控制，對(duì)提高政府購(gòu)買的效率意義重大。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；社會(huì)組織；風(fēng)險(xiǎn)管理

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)之所以會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，一方面是因?yàn)橐恍┛陀^因素。比如政府依據(jù)有限理性做出決策，購(gòu)買合同難以盡善盡美；買賣雙方信息不對(duì)稱、不同主體之間價(jià)值觀念沖突；市場(chǎng)及政策變化增加隱性成本等。另一方面，在政府購(gòu)買過(guò)程中，許多人為因素增加了購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)。雖然公共產(chǎn)品的利潤(rùn)有限，但公眾對(duì)公共服務(wù)的需求是龐大而較為剛性的，供給者可以從中獲得穩(wěn)定的回報(bào)。即使廣大社會(huì)組織并不以營(yíng)利為目的，但壯大組織的要求和對(duì)名譽(yù)、社會(huì)認(rèn)可的渴望，依然會(huì)驅(qū)使社會(huì)組織竭盡全力爭(zhēng)取政府購(gòu)買項(xiàng)目。在目前我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)缺失、購(gòu)買程序缺乏規(guī)范、社會(huì)監(jiān)督效力不足的情況下，政府極易與一些社會(huì)組織達(dá)成不正當(dāng)?shù)睦嫱岁P(guān)系，必然導(dǎo)致產(chǎn)出的公共服務(wù)低質(zhì)低量，難以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買的最初目標(biāo)。

根據(jù)當(dāng)前我國(guó)各地探索政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)，參照王浦劬教授對(duì)政府購(gòu)買階段的劃分，將政府購(gòu)買社會(huì)組織的程序分為四個(gè)階段，即：計(jì)劃、甄選、實(shí)施、評(píng)價(jià)四個(gè)階段。每個(gè)階段的隱含風(fēng)險(xiǎn)因素分析如下：

1、計(jì)劃階段是政府購(gòu)買的前期準(zhǔn)備階段，計(jì)劃的完善與否直接關(guān)系到購(gòu)買的最終效果。這一階段的潛在風(fēng)險(xiǎn)有三。

（1）法律規(guī)章缺失引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。法律具有強(qiáng)制性與權(quán)威性，是規(guī)范政府購(gòu)買行為的強(qiáng)有力工具。而我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐尚在起步階段，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一的法律規(guī)范引導(dǎo)。在我國(guó)《政府采購(gòu)法》是政府購(gòu)買公共服務(wù)的的直接法律依據(jù)，目前我國(guó)采購(gòu)法沒有明確規(guī)定納入政府采購(gòu)的公共服務(wù)項(xiàng)目的范圍，更缺乏對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的操作細(xì)節(jié)和技術(shù)細(xì)節(jié)的規(guī)范。法律規(guī)范的缺失使得政府購(gòu)買行為無(wú)章可循，極易引發(fā)購(gòu)買低效的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府制定購(gòu)買計(jì)劃的能力不足引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)受多因素影響的系統(tǒng)過(guò)程，其成效是不確定的。在計(jì)劃階段政府要對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的全程制定較為明確的規(guī)劃，這包括公共服務(wù)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及效果的評(píng)價(jià)方法、承接方的資質(zhì)認(rèn)證辦法、資金審核與管理辦法、績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容。這都要求相關(guān)政府工作人員具有充足的專業(yè)能力和購(gòu)買經(jīng)驗(yàn)。然而現(xiàn)實(shí)是我國(guó)目前政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐不足，不僅經(jīng)驗(yàn)累積尚淺，且缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范和制度安排。政府經(jīng)驗(yàn)不足、高不確定性和復(fù)雜性條件下的政府購(gòu)買可謂風(fēng)險(xiǎn)重重。

（3）購(gòu)買合同不完善引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，雙方簽訂的合同中包含購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、違約責(zé)任等。然而由于政府只能依據(jù)有限理性制定合同，合同存在漏洞或在執(zhí)行時(shí)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求都是在所難免的，這些問(wèn)題都會(huì)使購(gòu)買的效果打折扣。此外，出于節(jié)約成本、提高效率的考慮，政府會(huì)盡量壓低項(xiàng)目購(gòu)買資金。在我國(guó)社會(huì)組織缺少與強(qiáng)勢(shì)政府討價(jià)還價(jià)的權(quán)利的現(xiàn)實(shí)下，社會(huì)組織只好低價(jià)簽訂購(gòu)買合同，這為購(gòu)買效果打折埋下隱患。

2、甄選環(huán)節(jié)即向社會(huì)公開招標(biāo)，選擇適格的社會(huì)組織并與之簽訂購(gòu)買合同的過(guò)程。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，無(wú)論買方還是賣方做出不符合規(guī)制的行為，都會(huì)嚴(yán)重影響甄選結(jié)果的公正性。

（1）政府尋租引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，由于存在多家社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)，政府人員很可能為了自利目的接受某一競(jìng)標(biāo)者的賄賂。事后只要通過(guò)降低競(jìng)標(biāo)者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立障礙排除其他的競(jìng)標(biāo)者，就可以讓賄賂者中標(biāo)。更有甚者，會(huì)選擇直接指定而不是公開招標(biāo)的方式與賄賂者簽訂購(gòu)買合同，從中獲取更大的利益。這種尋租行為不僅滋生腐敗，購(gòu)買的公共服務(wù)的質(zhì)量更是無(wú)法保證。由于收受了賄賂，政府對(duì)賄賂者的監(jiān)督變得形同虛設(shè)，而做出賄賂的社會(huì)組織必然通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量的方式找回尋租成本，此時(shí)作為合謀者的政府不得不幫助賄賂者掩蓋產(chǎn)出低質(zhì)量的公共服務(wù)的事實(shí)。

（2）社會(huì)組織道德缺失引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織通常是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的非營(yíng)利性以的組織，然而社會(huì)組織也有喪失公益性的可能。為了能夠拿下項(xiàng)目，社會(huì)組織在信息不對(duì)稱的情況下夸大自身的資質(zhì)或利用低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)奪標(biāo)。這種不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)方式會(huì)擾亂競(jìng)爭(zhēng)秩序，使政府做出“逆向選擇”。資質(zhì)欠缺和過(guò)低投入必然損害公共服務(wù)的質(zhì)量。

與政府尋租相對(duì)應(yīng)的，一些社會(huì)組織會(huì)通過(guò)游說(shuō)、行賄政府等方式走后門拿下項(xiàng)目，并利用金錢“俘獲”政府，使購(gòu)買合同中公共服務(wù)的價(jià)格、成本核算、服務(wù)質(zhì)量等方面的條款更偏向組織的利益，以此彌補(bǔ)組織的尋租成本。

（3）競(jìng)爭(zhēng)缺乏引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。如果在競(jìng)標(biāo)時(shí)只有少數(shù)幾家社會(huì)組織具有資質(zhì)，那么政府的可選擇范圍就十分局限。導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)缺乏的原因有很多。首先，政府可能出于節(jié)約行政成本的考慮直接指定一家可靠的社會(huì)組織達(dá)成購(gòu)買協(xié)議?；蛘呷绻c某社會(huì)組織結(jié)成非正當(dāng)?shù)睦嫱?，政府?huì)人為設(shè)置障礙排除其他競(jìng)標(biāo)者。其次，我國(guó)目前大部分社會(huì)組織力量薄弱，沒有經(jīng)過(guò)民政部登記的“草根組織”數(shù)量龐大。而政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)組織必須是依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的組織，其中有信譽(yù)、有資質(zhì)、能滿足政府需求的社會(huì)組織更是寥寥無(wú)幾。此外，招標(biāo)程序的不規(guī)范和信息發(fā)布的不及時(shí)，導(dǎo)致不同社會(huì)組織獲取的招標(biāo)信息也不一致，競(jìng)爭(zhēng)也不公正不充分。

3、實(shí)施環(huán)節(jié)是直接決定購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施效果的階段，無(wú)論是社會(huì)組織能力的缺陷、政府監(jiān)管的不足還是復(fù)雜多變的市場(chǎng)因素的干擾，都會(huì)對(duì)實(shí)施環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大的影響。

（1）社會(huì)組織能力不足引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的本意是更高效的提供公共服務(wù)的，這要求承接購(gòu)買項(xiàng)目的社會(huì)組織擁有強(qiáng)大的實(shí)力，能夠做到再提供公共服務(wù)時(shí)比政府更優(yōu)質(zhì)。而受起步晚經(jīng)驗(yàn)少、政策環(huán)境不夠?qū)捤伞①Y金及人才缺乏等因素的影響，我國(guó)社會(huì)組織普遍發(fā)育不良，不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，有充足的專業(yè)人才和經(jīng)濟(jì)實(shí)力去承接公共服務(wù)社會(huì)組織更是屈指可數(shù)。況且購(gòu)買項(xiàng)目的資金往往被政府單方面壓低，甚至在項(xiàng)目開始后資金遲遲不到位，處于弱勢(shì)地位的社會(huì)組織缺少與政府討價(jià)還價(jià)的能力，只好壓縮公共服務(wù)的成本以維持項(xiàng)目。

當(dāng)社會(huì)組織在正面競(jìng)爭(zhēng)的能力不足的情況下，會(huì)放棄組織宗旨采取不正當(dāng)?shù)氖侄螐恼掷锬玫巾?xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，這些組織不僅會(huì)通過(guò)偷工減料、以次充好等方式壓低成本，“撈回”找關(guān)系、走后門的花費(fèi)，而且還會(huì)利用資產(chǎn)專用性等借口俘獲政府。一旦承包商俘獲政府，不僅生產(chǎn)低質(zhì)服務(wù)無(wú)人監(jiān)管，還可能形成新的壟斷，損害公眾的利益。

（2）政府監(jiān)管失效引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。政府監(jiān)管失效的原因一方面是政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)能力不足.作為買賣的雙方，社會(huì)組織和政府掌握的信息是不對(duì)稱的。公共服務(wù)產(chǎn)生的效果如何本來(lái)就難以用量化的方式加以衡量，如果社會(huì)組織喪失公益性，故意向政府隱瞞項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)狀況，政府由于信息、技術(shù)和人員的缺乏很難對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行真正有效的監(jiān)督。

另一方面，我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)中的政府責(zé)任規(guī)定模糊，政府缺乏足夠的監(jiān)管動(dòng)力。況且承接項(xiàng)目的社會(huì)組織是自己選出的，如果在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)大的偏差，與決策者的失誤也脫不開關(guān)系，監(jiān)管的缺失在意料之中。若項(xiàng)目是政府與承包商合謀利益的結(jié)果，對(duì)于這些項(xiàng)目，政府不但不可能發(fā)揮監(jiān)督的作用，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)偏差時(shí)，作為利益共同體政府還會(huì)幫助承包商極力的掩飾問(wèn)題。

評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)是對(duì)購(gòu)買合同的實(shí)施和完成情況進(jìn)行評(píng)估，并且根據(jù)結(jié)果安排后續(xù)工作的過(guò)程。評(píng)價(jià)的作用不僅僅是約束社會(huì)組織的行為，用指標(biāo)引導(dǎo)、督促社會(huì)組織投入更多地努力達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)?？茖W(xué)公正的評(píng)價(jià)結(jié)果是實(shí)施獎(jiǎng)罰的基本前提，得到優(yōu)質(zhì)評(píng)價(jià)的社會(huì)組織不僅可以獲得更多與政府合作的機(jī)會(huì)，也提高了自身的社會(huì)公信力，為組織成長(zhǎng)贏得良好的外部環(huán)境。同時(shí)評(píng)估的結(jié)果還為以后的購(gòu)買工作提供寶貴的信息和經(jīng)驗(yàn)。

但是，評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的不一定是正面的效益。如果評(píng)價(jià)有失公平，不僅使打擊社會(huì)組織的積極性，使政府錯(cuò)失好的合作伙伴，也會(huì)讓公眾認(rèn)為政府處事不公，喪失對(duì)政府的信任。評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)如下：

（1）評(píng)估指標(biāo)缺限引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買服務(wù)效率評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要設(shè)計(jì)和選擇系統(tǒng)化的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估程序。項(xiàng)目資金的使用情況、項(xiàng)目中人力資源的投入情況、社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的滿意程度、產(chǎn)生的社會(huì)效益，都應(yīng)涵蓋在評(píng)估指標(biāo)中。特別是公共服務(wù)產(chǎn)生具有正的外部性，能夠產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益，作為提供者的社會(huì)組織，追求的也不是利潤(rùn)最大化，因此僅僅量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)不能客觀的反應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)施效果。如此復(fù)雜且難以量化的指標(biāo)，若何獲得真實(shí)的評(píng)價(jià)信息、如何確定各指標(biāo)的權(quán)重，這些技術(shù)難題都尚未克服。

（2）評(píng)估主體單一引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府作為項(xiàng)目的牽頭者，包攬項(xiàng)目的決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)權(quán)也在情理之中。但政府的評(píng)價(jià)結(jié)果往往不如公眾的更客觀，因?yàn)樽鳛楸环?wù)對(duì)象的社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的實(shí)惠程度有最切身的體會(huì)；政府的評(píng)價(jià)結(jié)果也不如專家學(xué)者的科學(xué)，因?yàn)轫?xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅復(fù)雜，專業(yè)性也極強(qiáng)；政府的評(píng)價(jià)結(jié)果也不如第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的公正，因?yàn)楠?dú)立的第三方很少會(huì)受到權(quán)錢交易、裙帶關(guān)系的影響?？傊?，如果評(píng)估主體缺乏多元化，或者干脆唯有政府一家，評(píng)價(jià)的結(jié)果很難真正做到客觀、科學(xué)、公正。

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作者簡(jiǎn)介：何平鴿（1991.7-），女，青島大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級(jí)碩士研究生；高紅（1969.4-），女，青島大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。