譚春

摘 要：重慶市地方政府投融資平臺的運作模式是強調(diào)將原來通過政府行政命令進(jìn)行直接投資的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)性投資集團進(jìn)行的以社會融資為主的市場化方式，從而形成相對多元化的投資格局，但仍存在很多發(fā)展上的困局。

關(guān)鍵詞：投融資平臺；問題；建議

一、重慶市地方政府投融資平臺融資與投資運營過程中存在的問題

（一）融資過程中的問題

①銀行很難監(jiān)測和評估地方政府融資的總量：在經(jīng)濟實際運行過程中，銀行放貸所選擇的對象是具體的投融資平臺法人或相關(guān)的投融資項目，銀行不能掌握轄區(qū)內(nèi)融資平臺的全部現(xiàn)狀；加上投融資平臺數(shù)量的不斷增加，面向銀行的貸款規(guī)模在擴大，銀行要想完全掌握地方政府的隱性負(fù)債總量無異登天。

②政府承諾的還款措施缺少制度保障：為確保銀行貸款及時得到償還，政府財政對部分投融資平臺的借款進(jìn)行擔(dān)保；但其在實際運行中的法律和制度保障有限。因此當(dāng)政府的實際財政狀況不足以兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾時，銀行要想通過法律途徑取回資金就顯得非常困難。

③項目回收期長，政策和市場風(fēng)險加?。涸谥貞c市投融資平臺的貸款項目中，大部分是中長期的項目貸款，政府在平臺實際操作過程中往往對中長期的項目抱有“來日方長”的心態(tài)，相關(guān)部門疏于管理，財政監(jiān)督相當(dāng)有限甚至不足，再加上不健全的財政風(fēng)險預(yù)警和不完善的防范機制，使得銀行的潛在風(fēng)險大大加劇。

④投融資平臺間存在互?，F(xiàn)象，信用風(fēng)險增加：重慶市地方政府投融資平臺的融資規(guī)模在增加，但擔(dān)保單位的擔(dān)保和代償能力卻在下滑，這導(dǎo)致投融資平臺之間為了取得銀行貸款開始互相擔(dān)保，加大了銀行貸款的隱形風(fēng)險。再者政府投融資的顯著表現(xiàn)是前人來用錢后人去償還，部分官員會濫用互保手段快速的圈錢和融資，以凸顯自己任內(nèi)政績。

（二）投資運營過程中存在的問題

①政企不分，影響運行效果：近幾年，政府設(shè)立的各種投融資平臺大都具有比較濃厚的行政色彩，經(jīng)營決策更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向；在實際的運作上還常出現(xiàn)借、用分離，管、還脫節(jié)，監(jiān)督流于形式等問題。在資金流量上，平臺公司的資本實力總體上不強，貨幣資本普遍到位率比例低；在資產(chǎn)處置上，地方政府通常會向平臺公司撥入土地等動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，涉及行政區(qū)劃調(diào)整、投融資平臺內(nèi)部劃轉(zhuǎn)等方面，又隨時出現(xiàn)無償劃出資產(chǎn)；在融資負(fù)債上，一些平臺公司不是根據(jù)自身的負(fù)債能力和資金實力確定項目資金的具體投向和投資進(jìn)度而是根據(jù)政府已確定建設(shè)的重點項目來確定資金需求。

②投融資平臺資產(chǎn)的核心競爭力不足 ：重慶市各級地方政府部門當(dāng)初設(shè)立融資平臺的目的就是為了促進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，通過平臺去募集社會資金；在實際運行中，區(qū)縣政府構(gòu)建融資平臺的方式就過于簡單魯莽，甚至把平時業(yè)務(wù)根本沒有聯(lián)系的國有資產(chǎn)進(jìn)行簡單的疊加，從而在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)投融資平臺達(dá)到發(fā)債或借錢的規(guī)模要求。其次，各平臺公司的業(yè)務(wù)集中于政府交辦的各項基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，“等、靠、要”的現(xiàn)象非常明顯，部分平臺公司高層管理人員更安于現(xiàn)狀，將平臺公司前景系于政府一身，造成自身核心競爭力嚴(yán)重不足。

③部分投融資平臺負(fù)債率高：從資產(chǎn)負(fù)債率來看，當(dāng)前重慶市地方政府投融資平臺的平均資產(chǎn)負(fù)債率整體在比較合理的范圍；但在具體比例上，各地區(qū)平臺公司之間差異就相對比較大，部分地方政府投融資平臺平均資產(chǎn)負(fù)債率可以高達(dá)70%—95%，極個別融資平臺的實際資產(chǎn)負(fù)債率甚至接近100%，明顯超過了財務(wù)風(fēng)險警戒線。

④人力資源配置不合理：重慶市地方政府投融資平臺的工作人員以公務(wù)員安置、系統(tǒng)內(nèi)招等方式為主，人員能力單一，不能滿足市場需求的多樣化發(fā)展，“鐵飯碗”心態(tài)、高管人員的惟“上”等阻礙了地方政府投融資平臺要向前發(fā)展。

二、重慶市地方政府投融資平臺困局的成因分析

（一）投融資平臺融資壓力巨大

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，重慶市政府在城市建設(shè)中不斷擴大各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模，而對于地方政府來說改善城市面貌是其政績的一個直觀展現(xiàn)，因此其制定了大規(guī)模的城建投資計劃；但這給投融資平臺正常運行帶來了巨大的融資壓力。在實際經(jīng)濟運行中，由于巨大的經(jīng)濟效應(yīng)和強烈的政府背景投融資平臺深受信貸資金的青睞，被銀行等金融機構(gòu)列為優(yōu)質(zhì)客戶，但為了保證有足夠的還貸能力和貸款審查的嚴(yán)謹(jǐn)性，各金融機構(gòu)在貸款過程中一般不敢降低相對嚴(yán)格的貸款抵押執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

（二）投融資平臺融資渠道單一

土地出讓收入是城市建設(shè)資金的重要來源，地方政府對利用土地抵押進(jìn)行銀行信貸融資從而彌補資金缺口的手段已形成嚴(yán)重的依賴。對于地方投融資平臺而言，土地是最重要也是最微妙的資源，但是土地的獲取、儲備、開發(fā)都屬于資金密集型業(yè)務(wù)，隨著國家土地和貨幣政策的收緊，投融資平臺目前的融資渠道除了基本依靠舉債，還是沒有跳出財政預(yù)算的圈子——預(yù)算內(nèi)基建撥款、財政閑置資金拆借等，融資渠道單一的現(xiàn)狀必須得到改變。

（三）投融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量差、盈利能力低

目前，大量的公益性建設(shè)項目是由政府投融資平臺承擔(dān)的，這些公益性項目大都具有以下特點：需要大量的資金投入，沒有或者很少的投資回報。同時，很多公益性項目也是事實上的政績工程，很多投融資平臺都面臨資金投入大、需求時間短的囧境，在這種情況下，投融資平臺普遍存在的高負(fù)債率，甚至遠(yuǎn)超財務(wù)警戒線。對此，有些地方政府采取將大量無效資產(chǎn)或不產(chǎn)生效益的資產(chǎn)注入平臺來新增資本，這樣處理雖能顯著降低平臺的負(fù)債率，但這種資產(chǎn)對公司盈利能力和長期融資能力的提高毫無用處。同時，企業(yè)運營過程中如果伴隨巨額債務(wù)，就需要每年為了償債列支高額的財務(wù)費用，一旦企業(yè)經(jīng)營不善資金鏈條趨緊，投融資平臺就必須變賣有效資產(chǎn)或再次借債等措施維持自身的運轉(zhuǎn)。

（四）投融資平臺職能單一，缺乏持續(xù)有效經(jīng)營模式

許多地方政府僅僅依靠某個或某類政府投資項目就可以構(gòu)建地方政府投融資平臺，這樣的投融資平臺在職能方面只是承擔(dān)了項目建設(shè)的投資和融資，對工程項目的具體建設(shè)根本無法進(jìn)行有效的經(jīng)營與管理。以分散化的代建以及分包的模式管理項目建設(shè)，投融資平臺、代建單位以及施工單位責(zé)任界定不夠清晰，很難形成項目的運營合力。所以在實際運作管理過程環(huán)節(jié)，投融資平臺資金管理、資金使用效率較低，預(yù)算資金追加現(xiàn)象嚴(yán)重，工程質(zhì)量安全也無法全面監(jiān)控；與此同時，投融資平臺也缺乏風(fēng)險與收益的一體化的有效管理，這都會制約重慶地方政府投融資平臺的進(jìn)一步發(fā)展和重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面升級。

三、重慶地方政府投融資平臺發(fā)展的建議

（一）創(chuàng)新投融資平臺的融資方式

①實施股權(quán)融資：融資的主要途徑通過股票市場發(fā)行股票，也是向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，把現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)結(jié)合起來爭取發(fā)行股票并在國際、國內(nèi)證券市場上市，從而得到持續(xù)性的開發(fā)建設(shè)資金，達(dá)到減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)的目的。例如：重慶能投集團下屬燃?xì)饧瘓F引入香港華潤集團作為戰(zhàn)略投資者以及重慶水務(wù)在A股市場上市。

②嘗試項目融資，積極擴大企業(yè)債券融資：融資方式主要是BOT，對基礎(chǔ)設(shè)施項目如水廠、污水處理廠、收費公路等，投資主體向社會公開招標(biāo)同時交由對方全權(quán)經(jīng)營，等到合同到期后政府可以無償收回。對供排水、污水垃圾處理、園林綠化等設(shè)施建設(shè)及運營，引入TOT融資方式，通過全部或部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)出讓、入股、拍賣等模式吸引社會資金投資運作。探索ABS債權(quán)融資。鼓勵我市市級投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，以市場運作方式為政府籌集建設(shè)資金。通過在境外發(fā)行債券，在人民幣升值的趨勢下，通過匯兌收益來降低融資的相對成本。針對我市各類基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，可以通過以下方式盤活資本：經(jīng)營租賃和資產(chǎn)證券化。

③擴大信托類金融工具融資：通過信托方式集合包括自然人、法人和其他組織等的閑置資金，使資金具有相應(yīng)規(guī)模用于我市的政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，把收益穩(wěn)定、發(fā)展前景好的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目引薦給產(chǎn)業(yè)投資基金。促進(jìn)民間資本進(jìn)入政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可以在我市扶持發(fā)展一批私募股權(quán)投資基金。

（二）提高地方政府和投融資平臺的負(fù)債透明度

為了支持平臺公司發(fā)展壯大主動創(chuàng)新方式，發(fā)揮好平臺的獨特作用，各金融機構(gòu)與平臺公司的合作內(nèi)容與方式內(nèi)容需進(jìn)一步深化，確保投融資平臺公司貸款風(fēng)險最低。更需要依據(jù)自身風(fēng)險管理水平和風(fēng)險抵御能力科學(xué)決策，嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)，確保貸款項目預(yù)期現(xiàn)金流的充足性和可靠性，精準(zhǔn)估量還款來源方面的合法性和具體性。同時投融資平臺公司貸款專項監(jiān)控制度需要各銀行業(yè)金融機構(gòu)及時建立，從而確保有效跟蹤管理貸后資金使用情況?？蓮囊韵聝蓚€方面做出努力：

①通過地方政府部門牽頭建立融資平臺貸款監(jiān)測聯(lián)席會議制度，由財政部門、銀監(jiān)部門、人民銀行集體參與，該制度主要探討加強監(jiān)測的相關(guān)措施和辦法，同時肩負(fù)統(tǒng)計和評估各地方政府以及投融資平臺的負(fù)債情況，最后向金融機構(gòu)定期進(jìn)行通報，從而起到良好的監(jiān)督功能。

②需要改變目前信息披露存在的嚴(yán)重不透明現(xiàn)象。相關(guān)主管部門制定相關(guān)措施督促轄內(nèi)各投融資平臺公布信息，確保主管部門能及時掌握平臺的融資情況，并適時向公眾公開披露。

（三）構(gòu)建投融資平臺的現(xiàn)代企業(yè)運營體制

各國的經(jīng)驗表明，在組建投融資平臺中，政府只是一個參與者，政府的作用在于利用其信譽和公共資本的投入，并設(shè)計合理的補償機制吸引私人資本的加入，以達(dá)到壯大投融資平臺的目的。因此在投融資平臺運作中，政府的主要任務(wù)一是設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C制，以鼓勵盡可能多的社會資本通過平臺進(jìn)入公共投資領(lǐng)域；二是設(shè)計合適的利潤分享機制，以激勵投融資平臺在追求自身利潤最大化的同時，能夠順利實現(xiàn)政府的特定目標(biāo)。

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，要逐步弱化投融資平臺的政府信用，強化公司信用。完善平臺公司經(jīng)營管理機制，健全平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)，政企分開、經(jīng)營管理與監(jiān)督約束相制衡，在管理過程中由政府部門牽頭出臺投融資平臺監(jiān)督管理辦法，規(guī)范投融資平臺在各方面的要求以及相關(guān)的職責(zé)和責(zé)任主體，有效協(xié)助平臺公司建立良性運轉(zhuǎn)機制保障可持續(xù)發(fā)展和高效規(guī)范運行。

（四）提高投融資平臺的內(nèi)生性增長潛力

發(fā)展才是硬道理，推進(jìn)內(nèi)生性增長建設(shè)，對重慶市地方政府投融資平臺而言，如何在現(xiàn)階段發(fā)揮資源效益、協(xié)調(diào)好相互關(guān)系是“平臺公司”在提高經(jīng)營能力方面的重要課題。需要做到以下幾點：

①有效管理國有資產(chǎn)。首先應(yīng)通過清產(chǎn)核資搞清楚企業(yè)和主要資產(chǎn)的相關(guān)真實狀況，然后進(jìn)行切實有效的產(chǎn)權(quán)界定工作，之后對資產(chǎn)以收益能力和盤活難度等為依據(jù)進(jìn)行分類評估，該保留的資產(chǎn)要保留，該處置的資產(chǎn)要處置，有目的有步驟的展開管理工作。

②加強對不良資產(chǎn)的鑒別。重慶市地方投融資平臺公司一直在密切關(guān)注地方債務(wù)化解、開發(fā)園區(qū)清理過程當(dāng)中的不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，從關(guān)注金融資產(chǎn)到產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)，從關(guān)注國有資產(chǎn)到非公資產(chǎn)，從關(guān)注主城資產(chǎn)到區(qū)縣資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)管理領(lǐng)域全方位的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，并希望運用市場化的手段推進(jìn)處置工作。財政部聯(lián)合銀監(jiān)會于2013年下發(fā)通知，明確各省可成立地區(qū)性的資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)收購處置當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)產(chǎn)生的不良貸款，此舉打破了信達(dá)、華融、長城、東方四大AMC對金融不良資產(chǎn)收購的“壟斷”，企業(yè)愿景與政策安排非常契合。但金融不良資產(chǎn)的質(zhì)量參差不齊，部分債權(quán)抵押品殘破缺失，對債權(quán)的保障性嚴(yán)重不足。投融資平臺公司既需要拓展業(yè)務(wù)范圍，又面臨嚴(yán)重的業(yè)務(wù)挑戰(zhàn)，加強對不良資產(chǎn)的鑒別就顯得尤為重要，應(yīng)建立平臺公司管理人員與獨立中介機構(gòu)共同參與的盡職調(diào)查制度，嚴(yán)控?zé)o效益資產(chǎn)或符號資產(chǎn)的資金占用。確保國資產(chǎn)安全有效良性運營，對國有資產(chǎn)管理的制度建設(shè)要加強，同時最為重要的是在實際工作中要嚴(yán)格按照制度管理，以法治代替人治，不能讓制度流于一紙空文。

③繼續(xù)挖掘平臺內(nèi)部可經(jīng)營資源，充分盤活在手資源，一切發(fā)展都需要緊密結(jié)合自身特點。一方面積極主動學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)國內(nèi)外的成功做法，另一方面積極開拓創(chuàng)新，同時用獨有的不同尋常的視角挖掘一些表面上看不出來有經(jīng)營價值，但在實際運營過程中可以有效發(fā)揮其效益的資產(chǎn)：如地下空間資源、戶外廣告資源等。

④側(cè)重開展市場網(wǎng)絡(luò)。如水、氣、公交等資源與社會生活緊密相關(guān)，對“平臺公司”長遠(yuǎn)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，大部分雖然已經(jīng)納入到市級投融資平臺中，但對這些公用資源“平臺公司”需要在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)籌實施。

⑤積極發(fā)展，為市政府決策提供有效依據(jù)。平臺公司需要結(jié)合自身實際，堅持“能爭取、易發(fā)揮”的方針，研究出期盼引入的資源和需要偏斜的政策，以供政府參考。同時市政府需要秉持實事求是、尊重經(jīng)濟規(guī)律的立場，避免涸澤而漁，對平臺公司的功能定位要進(jìn)行客觀分析并做合理使用。尤其是在平臺出現(xiàn)不良現(xiàn)象如資金鏈比較緊張、資產(chǎn)負(fù)債率比較高時，需要第一件時間加以控制，同時從政策層面進(jìn)行幫扶、及時引入資源，使得投融資平臺的財務(wù)狀況可以盡快緩解。

（五）壯大投融資平臺引導(dǎo)基金規(guī)模

為確保所支持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按照“市場化經(jīng)營、政府引導(dǎo)”的原則運作，引導(dǎo)基金不干預(yù)所支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的具體經(jīng)營，有效引導(dǎo)民間資金參與，建立起財務(wù)約束和風(fēng)險約束機制，為確保支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，通常由創(chuàng)業(yè)投資管理部門和財政部共同監(jiān)管，由專門的非贏利機構(gòu)運作。

就重慶市目前的情況而言，在投融資平臺上設(shè)立引導(dǎo)基金的首要目的應(yīng)是壯大規(guī)模，因此吸引眾多社會資本的進(jìn)入應(yīng)是當(dāng)前工作的重點。一旦這一目標(biāo)實現(xiàn)，政府投融資平臺資本應(yīng)該迅速退出創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域或改變其目標(biāo)，否則勢必會擠出私人創(chuàng)業(yè)投資資本，出現(xiàn)與民爭利的局面。若政府資本繼續(xù)留在創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，則其主要目標(biāo)應(yīng)該是引導(dǎo)社會資本投向商業(yè)資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域或項目，以追求社會效益的最大化而非利潤最大化，2008年8月，重慶市政府成立了引導(dǎo)基金，將在3年內(nèi)分批投入10億元資金，計劃用3～5年時間使重慶市創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模達(dá)到60億～100億元，撬動300億～400億元的社會資金投資進(jìn)入重慶高新技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，增加重慶產(chǎn)業(yè)升級的后勁。故通過公共資本的撬動作用，吸引更多的社會資本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域、壯大重慶的創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模是政府投融資平臺創(chuàng)新發(fā)展的可行之路。同時，在引導(dǎo)基金投資的項目選擇上，堅持客觀、真實、有效的原則，充分做好宏觀經(jīng)濟分析和財務(wù)分析。

在創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的具體運作中，要實現(xiàn)政府的特定目標(biāo)，公共資本和私人資本會有直接的利益沖突，因此公共資本應(yīng)通過補償私人資本來吸引私人資本[26]。從各國的實踐來看，政府對私人資本或創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的補償最常采用的是稅收優(yōu)惠和融資擔(dān)保，收益分配時的直接讓利相對較少[31]。就重慶現(xiàn)狀而言，基于稅收體系特別是個人所得稅征收和監(jiān)管體系的不完善，對個人投資者的稅收優(yōu)惠措施在短期內(nèi)難以實施。因此，對私人資本進(jìn)行直接補貼，即在收益分配時采用讓利于民的措施將是目前平臺公共資本吸引私人資本的一種主要方式。（作者單位：重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理集團有限公司）

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