包桂芹

【摘 要】目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在諸多不合理的癥結(jié)，因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢在必行。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn)；使用與處置；集中管理；市場化經(jīng)營

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用，直接或間接地影響到社會(huì)公眾的切身利益。經(jīng)過多年的建設(shè)與積累，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)已達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模，呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高，資產(chǎn)流失嚴(yán)重等諸多癥結(jié)，因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢在必行。

一、改革國有資產(chǎn)管理體制的必要性

1、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，傳統(tǒng)管理體制所暴露出的問題日益突現(xiàn)出來，嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革現(xiàn)有行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能已是大勢所趨。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能表現(xiàn)為行政，其行使“政”的職能要面向社會(huì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)把其社會(huì)管理職能放在首位，政府部門的經(jīng)濟(jì)調(diào)控已經(jīng)間接化，且已逐步從競爭性領(lǐng)域退出來，客觀上要求政府及其部門不能再直接經(jīng)營企業(yè)或直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不能直接干預(yù)企業(yè)，原來由政府部門經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)應(yīng)交由國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司管理運(yùn)營。

2、深化國有資產(chǎn)管理改革的要求

國有資產(chǎn)按性質(zhì)分，可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)是指由企事業(yè)單位占用，投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過程中或按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn)；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)指行政事業(yè)單位占用，不投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過程中的國有資產(chǎn)。

二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在問題

長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)沿襲“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，使得依靠財(cái)政資金積累下來的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分散在各個(gè)部門，由于分散管理和監(jiān)管乏力，使作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控，造成國有資產(chǎn)配置失衡，浪費(fèi)驚人，流失嚴(yán)重，使用效率低下，此外，體制不順是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化的一個(gè)根本問題。

目前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度存在的問題主要為：一是存在賬外資產(chǎn)，賬實(shí)不符，管理失控。目前，為數(shù)不少的行政事業(yè)單位都有部分賬外資產(chǎn)，而且長期不進(jìn)行資產(chǎn)清點(diǎn)。特別是近年來因辦公住房條件的改善和信息化發(fā)展的需要，各單位購置資產(chǎn)的資金來源渠道很多，管理分散，單位未能將其登記在冊(cè)，形成大量的賬外資產(chǎn)。對(duì)于資產(chǎn)的處置和報(bào)廢也不及時(shí)，造成國有資產(chǎn)的大量流失，但是這些資產(chǎn)仍然在賬面上存在，勢必造成了會(huì)計(jì)信息失真，會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，賬實(shí)不符。二是單位管理意識(shí)淡薄，隨意買賣現(xiàn)象嚴(yán)重。目前行政事業(yè)單位在資產(chǎn)處置方面，尚無一套較為完整的審批監(jiān)督制度。有些領(lǐng)導(dǎo)隨心所欲，隨意變賣、低價(jià)處置資產(chǎn)；單位領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，國有資產(chǎn)流失也相應(yīng)頻繁。三是缺乏責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)嚴(yán)重。大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)的管理制度不健全，普遍存在“重錢輕物”“重物輕管”現(xiàn)象。在資產(chǎn)購置上存在隨意性、盲目性，不計(jì)成本不計(jì)效益，追求“高精尖”、“功能全”，重復(fù)購置和不適當(dāng)購置現(xiàn)象普遍存在。四是資產(chǎn)管理分散，相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施滯后。目前國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門有國有資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、房地產(chǎn)管理部門、紀(jì)檢審計(jì)部門等。這些部門的職責(zé)劃分不規(guī)范，資產(chǎn)的購建掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)的實(shí)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個(gè)占用單位，要進(jìn)行跨部門、跨單位配置幾乎不可能。而現(xiàn)有的國有資產(chǎn)行政管理手段未能與市場調(diào)節(jié)機(jī)制之間有機(jī)結(jié)合。另外，我國對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)條件下行政事業(yè)性單位出現(xiàn)的變化和改革也缺乏深層次的研究，我國頒布的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對(duì)存量資產(chǎn)，對(duì)于資產(chǎn)的形成這一關(guān)鍵步驟未做任何規(guī)定。

三、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)新型管理模式

為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，建立起符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理新體系，使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的軌道，確保國有資產(chǎn)的保值增值，提高資產(chǎn)的使用效益。該模式的核心是，組建一個(gè)由國資委授權(quán)，代表地方政府行使所有者權(quán)力的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，通過改革產(chǎn)權(quán)，構(gòu)造新的國有資產(chǎn)運(yùn)營主體，將原來分散的非經(jīng)營性資產(chǎn)變成經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)而對(duì)資產(chǎn)實(shí)行集中管理、統(tǒng)一配置，并通過資產(chǎn)運(yùn)營，變成資本，進(jìn)行資本運(yùn)作。

從性質(zhì)看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司是具有獨(dú)立法人資格的投資主體、經(jīng)營主體和責(zé)任主體，是進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營的國有獨(dú)資公司，是特殊企業(yè)法人。一方面，要把國有資產(chǎn)的保值增值放在首位，以地方政府的意圖為導(dǎo)向，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)；另一方面，同其它的企業(yè)一樣，面臨著市場風(fēng)險(xiǎn)，以利潤的最大化為經(jīng)營目標(biāo)。

從職責(zé)看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司代表地方政府持有授權(quán)范圍內(nèi)黨和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的國前有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），市政設(shè)施附屬資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)行使重大問題決策權(quán)和投資收益等出資人的權(quán)力，并以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任；依法決定授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的重組，包括轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、兼并、聯(lián)合、開發(fā)經(jīng)營等活動(dòng)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和資本配置，盤活國有資產(chǎn)，承擔(dān)國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任；對(duì)授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)表編報(bào)等基礎(chǔ)工作；通過授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)對(duì)外開展融資抵押擔(dān)保，籌集建設(shè)資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

從實(shí)際運(yùn)營看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司在接收了由原各單位掌控的國有房屋、土地等固定資產(chǎn)及經(jīng)營鋪面、賓館等各種經(jīng)營實(shí)體基礎(chǔ)上，對(duì)上述國有資產(chǎn)進(jìn)行整合、管理和經(jīng)營。對(duì)屬于非經(jīng)營的公益性資產(chǎn)的運(yùn)作思路是將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，并實(shí)行商品化、市場化供應(yīng)。比如，辦公場所的分配使用上，可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，在保障辦公需要的條件下，由資產(chǎn)經(jīng)營公司進(jìn)行合理配置，各使用單位向其租用，租金由財(cái)政從各單位經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)一扣除，相應(yīng)地對(duì)閑置出來的辦公用房和土地資源進(jìn)行變現(xiàn)或租賃創(chuàng)收。對(duì)屬于經(jīng)營性資產(chǎn)的各類經(jīng)營實(shí)體進(jìn)行集中管理和分類處置。本著公開透明的原則，通過掛牌競價(jià)方式，將適合拍賣的賣出，適合租賃的出租，從而盤活原來的存量資產(chǎn)。除此之外，資產(chǎn)經(jīng)營公司更深層次的作用還在于為政府搭建一個(gè)融資平臺(tái)。

此項(xiàng)改革是對(duì)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的重大變革，是對(duì)傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理理論的挑戰(zhàn)和突破，具有劃時(shí)代的意義。它不僅使政府職能的轉(zhuǎn)變落到了實(shí)處，實(shí)現(xiàn)了政企分開，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失，最大限度地保證了國有資產(chǎn)的保值增值。

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