吳新玉

摘要：建立和完善農(nóng)村社會保障制度，在如今顯得日趨重要。而我國農(nóng)村社會保障制度起步晚，發(fā)展慢，至今依舊存在許多問題。本文在介紹我國農(nóng)村社會保障制度演變歷程的基礎(chǔ)上從公平性、主體、客體、過程四個維度分析現(xiàn)有農(nóng)村社會保障制度產(chǎn)生的問題，并根據(jù)主要問題從主體和目標(biāo)角度提出建立完善的農(nóng)村社會保障制度的改革思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障;主體;改革 一、引言

我國建國之初建立了傳統(tǒng)的社會保障制度（1949-1985），城鎮(zhèn)居民享受國家保障和城鎮(zhèn)單位保障，而農(nóng)村居民依舊以傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障為主，自此奠定了城鄉(xiāng)二元分割的局面。在改革時期（1986-2003），建立了城鎮(zhèn)職工的社會保險制度以及最低生活保障制度，并開始進(jìn)行了農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點以及探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。2003年以后，社會保障制度被確立為一項基本的社會制度，2004年被寫入憲法。現(xiàn)行的社會保障制度中農(nóng)村社會保障已經(jīng)成了不可缺少的一部分[1]。

在社會保障演變歷程中可以看出，我國一開始建立社會保障制度時采取的方式便是重城輕鄉(xiāng)，挖農(nóng)補工，將整個農(nóng)村人口排斥在社會保障制度體系以外的現(xiàn)象在很長一段時間內(nèi)被認(rèn)為是合理的。隨著城市化進(jìn)程的加快，以及人口老齡化和家庭小型化等客觀因素的沖擊，農(nóng)村居民的保障需求明顯提高，傳統(tǒng)的家庭和土地保障方式根本無法承擔(dān)廣大農(nóng)民日益增長的社會保障需求。雖然我國農(nóng)村社會保障制度從無到有，并在不斷完善，但由于起步晚，且政府并未從公平的理念出發(fā)對農(nóng)村社會保障采取傾斜政策，不僅沒有城鄉(xiāng)二元分割的歷史局面，甚至不能保障農(nóng)民居民的基本社會需求，農(nóng)村社會保障制度發(fā)展十分緩慢。目前農(nóng)村社會保障制度仍存在許多問題，本文從公平性、主體、客體、過程四個維度分析分析目前農(nóng)村社會保障制度存在的問題，在此基礎(chǔ)上從主體和目標(biāo)角度提出完善農(nóng)村社會保障體系的改革思路與具體對策。

二、主要問題

（一）公平性維度：農(nóng)村社會保障發(fā)展不均衡

首先是城鄉(xiāng)社會保障的不均衡，農(nóng)村社會保障在廣度和深度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市社會保障。政府不僅在歷史上逃避了對農(nóng)村的保障責(zé)任，而且在新的制度建設(shè)中依舊采取傾斜城市的政策。

其次是農(nóng)村社會保障地區(qū)間的不均衡。社會保障需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)民的收入狀況對農(nóng)民的參保意識及農(nóng)村社會保障的發(fā)展水平有較大的影響。而我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，形成了東部、中部、西部的收入梯度，從而也造成了東部地區(qū)農(nóng)村社會保障水平最高，中部次之，西部最低的局面[2-3]。

最后是農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展的不均衡。社會保障應(yīng)包括社會保險，社會福利，社會救濟和優(yōu)撫安置等，是涵蓋了生老病死、生育、就業(yè)等全方位的保障體系。而大部分地區(qū)的農(nóng)村保障項目不全。我國目前農(nóng)村社會保障制度包括農(nóng)村“五?！敝贫取⑥r(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度四個方面。而完整的社會保險應(yīng)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險及生育保險。可見農(nóng)村社會保障并沒有形成統(tǒng)一的制度。

（二）主體維度：農(nóng)村中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體社會保障問題突出

農(nóng)村居民是農(nóng)村社會保障制度的主體，其中農(nóng)村居民包括農(nóng)民群體和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體。農(nóng)民群體因其不離土，不離鄉(xiāng)，社會保障可行性較高，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體情況則復(fù)雜的多。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體主要指留在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)勞動人員（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工、失地農(nóng)民、民辦教師等）和外出進(jìn)入城市的務(wù)工人員。隨著法律的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民辦教師等有工作單位的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體的社會保障問題得到了較好的解決，但農(nóng)民工以及失地農(nóng)民的社會保障問題尤其突出。

1.農(nóng)民工的社會保障問題

在我國社會保障制度覆蓋面并不廣的情況下，流動人口的社會保障缺失問題尤其嚴(yán)重，因戶籍類型造成的城鄉(xiāng)差別以及因戶籍地引起的內(nèi)外差別共同作用于個體社會保障的可獲得性，其中鄉(xiāng)-城流動人口處于農(nóng)村人和外來人的雙重弱勢[4]。農(nóng)民工則是鄉(xiāng)-城流動人口的典型代表。目前全國農(nóng)民工總數(shù)量超過2億，其中外出農(nóng)民工超過1億。而對農(nóng)民工而言，他們由于戶籍的限制被排斥在城市社會保障范圍之外，而農(nóng)村社會保障體系對保障其在城市的生活又無用處。他們一方面客觀上缺少基本的健康、醫(yī)療、養(yǎng)老保障，另一方面又因保障體系的設(shè)置問題（養(yǎng)老保險不能跨省流轉(zhuǎn)等原因）而主觀上不愿意購買保險，如何保障他們的社會保障問題是建設(shè)完整的社會保障體系的一個重要內(nèi)容。

2.失地農(nóng)民的社會保障問題

在城鄉(xiāng)分割的二元政策下，土地長期以來都是保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段，而在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地被大量征用，大量農(nóng)民失去土地，同時也失去了土地所帶來的社會保障權(quán)利，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利。而我國農(nóng)民缺少教育和培訓(xùn)的機會，失去土地后在社會上競爭能力有限，國家理應(yīng)對這一弱勢群體提供社會保障[5]。近年來，失地農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點，國家雖也相繼出臺了一些政策提高征地中的補償費用，但依舊沒有徹底解決失地農(nóng)民的社會保障問題。

（三）客體維度：農(nóng)村社會保障覆蓋面窄、水平低

農(nóng)村社會保障項目中“五?！焙妥畹蜕畋Ｕ系谋Ｕ纤捷^低，主要是保障農(nóng)村特定貧困人群的基本生活。而對于目前需求日趨增大的養(yǎng)老、醫(yī)療保障方面，其實際保障覆蓋面小、水平低。養(yǎng)老保險參保比例低且主要以農(nóng)民自己繳費為主，即使是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)其參保數(shù)也不高，且參保人群以村干部、民辦老師等所謂的農(nóng)村“富人”階層為主[6]。養(yǎng)老金水平低，以浙江省為例，嘉興市在浙江省內(nèi)養(yǎng)老金水平相對較高，年滿60歲的農(nóng)村居民一個月也只有60元，這樣的水平顯然難以起到養(yǎng)老作用。

農(nóng)村合作醫(yī)療項目政府補貼相對較多，因此參保面相對較大。但新型合作醫(yī)療是以大病統(tǒng)籌兼顧小病理賠為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，門診費用不在保險范圍內(nèi)，這使得其保障水平并不高，且報銷比例各地均不同。此外，農(nóng)村新型合作醫(yī)療封頂線為3萬元左右（各地在3萬元左右浮動），依然不能解決群眾看病難、看病貴的問題，農(nóng)村人一旦得了大病，其境況不堪設(shè)想。

（四）過程維度：農(nóng)村社會保障資金來源不合理，籌措困難

在農(nóng)村社會保障制度建立的過程中，資金來源是非常重要的一塊，農(nóng)村社會保障資金籌措尤其困難。我國農(nóng)村社會保障資金的籌措遵循“農(nóng)民個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，這一原則淡化了國家和集體的社會責(zé)任，過分強調(diào)個人責(zé)任。農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)民收入普遍低于城市居民，依賴農(nóng)民個人繳納為主的原則在實踐中難以奏效，這也是農(nóng)民養(yǎng)老保險參保率較低的原因。我國用于社會保障的財政支出占中央財政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而其中80%以上的資金又用于城市[2、7]。保障弱勢群體生活是國家的責(zé)任，而如今國家對社會保障的投資依舊向城市傾斜，我國農(nóng)民約有9億多人[8]，對農(nóng)村社會保障如此低的投入根本無暇顧及農(nóng)村最迫切需要的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險上。在沒有國家財力支持的情況下，參保金基本上或完全由農(nóng)民自己交納，參保金就變成了農(nóng)民個人自我積累資金的行為，農(nóng)村社會保障就失去了對農(nóng)民的吸引力，農(nóng)村社會保障資金不足就成為影響我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的核心問題。在農(nóng)村社會保障資金方面，政府應(yīng)該承擔(dān)起更多的責(zé)任。

三、完善農(nóng)村社會保障體系的改革思路

（一）改革思路

1.明確責(zé)任主體

（1）政府承擔(dān)主要責(zé)任

要完善農(nóng)村社會保障體系，首先需要清楚其主體，除了農(nóng)村居民外，政府也是極具影響力和重要性的主體。社會保障是社會經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中確保每個國民能夠免除生存危機的必須舉措，實際上是一種財富和資源的再分配的機制，政府有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)國家財力和社會發(fā)展水平，利用其強制力推進(jìn)包括農(nóng)村社會在內(nèi)的社會保障制度建設(shè)，建立完善的社會保障制度[9]。農(nóng)村社會保障體制出現(xiàn)的種種問題，都說明政府對農(nóng)村社會保障缺乏足夠的重視和投入，是政府責(zé)任缺位的表現(xiàn)[10]。在完善農(nóng)村社會保障體制的過程中，政府應(yīng)明確其主體地位，并承擔(dān)主要的責(zé)任。

（2）農(nóng)村社會保障的直接主體是農(nóng)村居民，而農(nóng)村居民由于影響力低而于十分被動的地位，利益得不到保障。在農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)中，應(yīng)承認(rèn)農(nóng)村居民的主體地位，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式相，鼓勵公眾參與。

2.目標(biāo)

（1）長期目標(biāo)：形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制

人人生而平等，每個人都有保障基本生活的需要，社會保障的建設(shè)不應(yīng)該因城鄉(xiāng)差別而有所區(qū)別。我國在經(jīng)濟起飛之時，采取了以農(nóng)養(yǎng)工的發(fā)展模式，從而造成城鄉(xiāng)二元分割的既定事實，從國際經(jīng)驗看來，凡是首先以以農(nóng)養(yǎng)工為發(fā)展模式的，其農(nóng)村社會保障體制建設(shè)均落后于城市社會保障，但最終都建立了完善公平的農(nóng)村社會保障體制，而他們建立農(nóng)村社會保障制度的社會條件之一是工業(yè)化處于第三階段，用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)[11]。目前我國處于工業(yè)化第二階段，雖尚不具備建立完善公平的農(nóng)村社會保障體制的社會條件，但并不能以此為借口拖延建設(shè)農(nóng)村社會保障體制的步伐。社會保障建設(shè)應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，保障全部國民的生活。

（2）短期目標(biāo)：建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村社會保障體制

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是既定事實，形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制不可以在朝夕之間實現(xiàn)，但家庭和土地保障已不能滿足農(nóng)村人民生產(chǎn)生活的需要，農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)迫在眉睫。在如此嚴(yán)峻的形勢下，應(yīng)首先確定我國目前需要建設(shè)怎么樣的農(nóng)村社會保障體制。農(nóng)村社會保障的目標(biāo)是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，因此，應(yīng)以建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村社會保障體制為短期目標(biāo)，首先盡量覆蓋到所有農(nóng)民，進(jìn)而逐步提高保障水平，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。（作者單位：同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

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