●孫輝

關(guān)于養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探討

●孫輝

文章在對我國兩種養(yǎng)老保險制度的發(fā)展簡要介紹的基礎(chǔ)上，通過對成都和寶雞兩個城市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的制度特點進行比較，針對繳費基數(shù)、繳費年限及待遇水平等制度銜接的核心問題進行分析，提出政策銜接、制度融合的有效建議。

養(yǎng)老保險 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 制度銜接

“十二五”時期是我國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，我國社會保障制度將以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使廣大人民群眾得到基本保障，共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，促進社會主義和諧社會建設(shè)①?，F(xiàn)在我國正在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，積極探索合理的社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑、解決關(guān)鍵節(jié)點問題是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度有效銜接的工作首先就要進一步完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

一、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是社會保險中的最主要的一個險種。從1984年我國開始在部分縣市開展以社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險制度改革試點起，歷經(jīng)1991年、1997年兩次重要的制度改革后，統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)全面實施。自2005年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，個人賬戶的組成由本人的繳費工資的11%過渡到了8%，明確了基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金三部分組成，確定了養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件為個人繳費年限累計滿15年。從1997年起，近八年的養(yǎng)老保險制度的運行當中，我國正處于養(yǎng)老保險制度過渡期，國家勞動保障部門深入調(diào)研，在實踐中摸索，為使制度更趨于科學(xué)合理，為建立更適應(yīng)我國國情特點的保障制度，不斷地補充與完善，并對基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法的核心部分做出了改革調(diào)整。首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加了個人繳費工資和繳費年限的因素,以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%；其次，個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命來確定，更加體現(xiàn)出制度公平的合理性，體現(xiàn)出參保者多繳多得、繳費年限越長待遇越高的特點。

經(jīng)過幾次養(yǎng)老保險制度的改革后，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險逐步形成了做實個人賬戶，以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險制度。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度

自2011年啟動了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的試點工作以來，國家堅持政府引導(dǎo)、自愿參保的原則，將參保條件確定為年滿16周歲不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。繳費標準設(shè)為每年100元至1000元的10個檔次，各地可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，保證了地方政府的自主權(quán)和參保居民的選擇權(quán)。參保人年滿60周歲，即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準由各地根據(jù)實際情況確定，同時個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為139個月為計發(fā)月數(shù)，逐步實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌和個人賬戶的相結(jié)合。

三年來，國家從局部試點到制度全覆蓋，引導(dǎo)和鼓勵廣大城鄉(xiāng)居民積極參保，基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系。但當前還存在基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平偏低，保障基本生活的功能有限，參保繳費激勵機制有待完善的問題，只能與其他社會保障政策相配套，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的和社會作用

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個整體保障計劃，兩種養(yǎng)老保險制度的有效銜接，是國家社會保障體系的重大變革。它同時也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，其核心內(nèi)容是要從保障體系上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)保障關(guān)系。制度上就是要通過體制改革和政策調(diào)整，把城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險作為一個有機整體進行統(tǒng)一規(guī)劃。

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，全國人口流動的自主性和流動性不斷加強，特別是勞動力從城鄉(xiāng)向城市地區(qū)，從中西部地區(qū)向東部地區(qū)的遷移，規(guī)模逐漸加大，基本進入一個持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展過程。在此期間城鄉(xiāng)勞動力向城鎮(zhèn)遷移的數(shù)量（存量），已從1996年的3900萬增至2011年的1.59億②。隨著時間的流逝，可以清楚地看到，勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移正在改變城鄉(xiāng)社會人口年齡結(jié)構(gòu)與老齡化的趨勢，很多很早進入城市工作的勞動力，已逐漸接近退休年齡。如何縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險兩種制度之間待遇的差距，做好兩種養(yǎng)老制度之間的有效銜接，既是做好給予大批達到退休年齡的勞動力更好的養(yǎng)老保障，也是為更多的為了社會主義建設(shè)而來的勞動力遷移大軍能夠在日常的社會保障上、參保水平上有所提高，并逐漸與城鎮(zhèn)職工享受同等待遇。

從作用上講首先城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社保公平的必由之路，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險保障水平偏低，兩種保障制度待遇差距過大，這都是我國社保體系建設(shè)中制度碎片化、統(tǒng)籌層次不高等原因造成的。所以在管理制度上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有利于提高整體保障水平，更有利于理順社會保障體制機制。

其次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有利于提高社會保障服務(wù)能力。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)當中，必將對現(xiàn)有公共服務(wù)資源和社會保險經(jīng)辦管理資源進行整合，管理水平和服務(wù)能力勢必受到嚴峻挑戰(zhàn)。建立健全統(tǒng)一的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，增強經(jīng)辦服務(wù)能力就顯得尤為重要，同時要不斷提高經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平，適應(yīng)不同參保群體的特點，提供更加方便、快捷、高效的服務(wù)。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的典型模式

1.成都模式。2009年底，成都市政府對城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保險制度進行了試點改革，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系，為了兩種制度的有效銜接，首先將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶規(guī)模調(diào)整到與城鎮(zhèn)職工一樣的8%；同樣考慮到公平性，將待遇的計算辦法進行了調(diào)整，待遇的組成由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼三部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工的計發(fā)辦法相同。

兩種制度銜接的具體方案是：參保人將本人城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金和個人賬戶儲存額全額轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，根據(jù)城鎮(zhèn)個體參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費下限，繳費年限和繳費基數(shù)均按相應(yīng)比例換算。例如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的年繳費額是1000元，城鎮(zhèn)個體參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的年度繳費下限為5000元，那么城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限（繳費基數(shù)）換算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限（繳費基數(shù)）的1/5。避免了因為人為對兩種制度的選擇而產(chǎn)生“獲利”的現(xiàn)象，有利于實現(xiàn)制度公平。在繳費基數(shù)上也根據(jù)參保人的生活水平分別設(shè)立不同檔次，城鄉(xiāng)居民設(shè)立5個繳費檔次，為上一年全省在崗職工平均工資的10%至50%，城鎮(zhèn)居民設(shè)立兩個檔次40%和50%。

2.寶雞模式。2012年寶雞市在城鄉(xiāng)社保制度銜接的多年探索中，出臺了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法。與成都相比，寶雞市的制度銜接政策中，在繳費年限折算辦法的基礎(chǔ)上增加了補繳費的辦法，按參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險期間各年度城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)和比例進行計算，由個人逐年補足繳費額，原城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限全部計算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費年限。在繳費年限折算辦法上，以本人在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限和累計本息為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的最低繳費基數(shù)和累計繳費額折算出本人參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的實際繳費年限。

寶雞在制度銜接后繳費基數(shù)和繳費比例上都按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法執(zhí)行，但在繳納費用渠道上，繼續(xù)延續(xù)一些城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的補貼政策，符合補助要求的，由財政按當年實際繳納金額的1 3給予補貼。并且在養(yǎng)老金待遇的計算上，一些享有補貼政策的特殊群體也要同時享受到政府的財政補貼，至少要與原補貼標準相持平，既要體現(xiàn)出不同群體的政府政策的傾向，又要保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后的有利之處。

五、當前統(tǒng)籌過程中面臨的幾個問題

通過成都和寶雞在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的銜接上，可以看出，在個人賬戶和繳費比例的政策制定上都是基本一致的，在制度合并后統(tǒng)一按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的要求執(zhí)行，但在繳費基數(shù)、繳費年限和養(yǎng)老金的計算方法上就會根據(jù)各自城市特點和實際情況各有不同。

1.繳費基數(shù)的確定。繳費基數(shù)作為每年進行繳費扣繳的標準，都是參保人非常關(guān)注的焦點。從上述兩個城市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的試行摸索中可以看出，成都在繳費基數(shù)的標準上，保留了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費標準，相對于原先的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中的繳費基數(shù)的規(guī)定增加了幾個低檔次的繳費標準，這樣在制度合并后更有利于提高低收入人群的參保積極性。兩種制度在銜接中，考慮到不同參保群體的收入水平，確定好繳費基數(shù)的檔次是非常重要的。

2.繳費年限的確定。繳費年限是個人養(yǎng)老保險最重要的參保數(shù)據(jù)之一，也是在到達退休年齡時計算養(yǎng)老金待遇的重要數(shù)據(jù)。在成都與寶雞的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度中可以看到，在制度并軌中繳費年限確定的政策制定上都是大家最為關(guān)注的，成都和寶雞的制度銜接中，都采取了按年繳費額折算繳費年限的辦法，從表面上看，體現(xiàn)了制度公平，保障了原城鎮(zhèn)職工參保人的利益，但具體分析，只有城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的年繳費額低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險年繳費額的下限時，折算模式才能體現(xiàn)公平。我國社會保險體系不完善，各省生活水平不一樣，政策不統(tǒng)一，如果出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的年繳費額高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的下限，就會出現(xiàn)在繳費年限上獲利的現(xiàn)象。如果出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的年繳費額很低，在折算后，繳費年限達不到領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的要求時還要考慮到補繳的政策支持。但寶雞的另一種補繳費模式就彌補了這個不足，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的歷年繳費額低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費下限的進行補繳費，高于下限的維持原繳費基數(shù)，原繳費年限統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費年限。筆者認為補繳費模式相對折算模式更簡單易懂，可操作性更強，更能體現(xiàn)出制度銜接與統(tǒng)籌的優(yōu)越性，折算辦法需要考慮的因素很多，雖然全國的城鎮(zhèn)繳費比例都統(tǒng)一為8%，但各地區(qū)收入水平的差異又導(dǎo)致兩種制度的繳費水平各有不同，在折算后肯定會出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，無法體現(xiàn)兼顧公平的原則。在當前各省的制度銜接中，還有一種對城鄉(xiāng)繳費進行封存的方式，這種方式要求對養(yǎng)老金進行分段計算、統(tǒng)一核算，由于其不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的，可操作性不強，所以在政策制定上一般不予考慮。

3.待遇水平的確定?；攫B(yǎng)老金，就是對參保人退休后的基本生活保障。每個人從參加工作開始繳費，繳費時間無論長短，繳費基數(shù)無論高低，最后都體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金的核算上。成都在制度并軌后養(yǎng)老金的組成上，增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼部分，是對參加過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險群體的相關(guān)補貼的一種補充形式。寶雞在補貼政策上體現(xiàn)在由財政負擔(dān)一定比例的繳費，同時也要把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中相應(yīng)的補貼政策轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金的一部分，作為對相應(yīng)特殊人群的特殊政策的延續(xù)。但是補貼的種類名目繁雜，筆者認為在制度合并后，在養(yǎng)老金待遇水平的制定上，要針對不同的參保群體確定相應(yīng)的組成部分，增加養(yǎng)老金補貼作為組成部分是很必要的，但并不是所有的補貼政策都可以在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金中繼續(xù)延續(xù)體現(xiàn)。比如寶雞一些占地、耕保的繳費補貼政策，在參保時部分個人繳費由國家財政負擔(dān)，這類補貼形式已經(jīng)起到了對養(yǎng)老金的補貼作用，在養(yǎng)老金的核算辦法上就不應(yīng)重復(fù)體現(xiàn)。尤其在制度銜接中采取補繳費方式確定繳費年限的辦法，就更應(yīng)該考慮到補貼的因素，因為有的補貼是除個人繳費比例之外作為一種繳費進入的個人賬戶，在最終養(yǎng)老金計算中已經(jīng)作為一個因素體現(xiàn)出相應(yīng)的補貼作用，所以在確定補繳額的時候就應(yīng)該考慮到這部分的因素。是否增加補貼部分，一定要綜合考慮到原補貼政策的特性，避免補貼作用的重復(fù)出現(xiàn)，否則無法體現(xiàn)參保主體的平等性，更加延續(xù)了歷史政策的不合理性。

六、對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的期望

通過對繳費基數(shù)、繳費年限、待遇水平確定等問題的探討，筆者認為在制度銜接中首先必須要做到參保主體的平等性，制度的銜接首先是不同參保主體的合并，保障他們在參保制度上的一致是至關(guān)重要的。其次是養(yǎng)老待遇的均衡性，待遇是參保人生活保障的基礎(chǔ)，要在履行繳費義務(wù)與享受權(quán)利相對應(yīng)的角度上，使他們獲得待遇的機會和條件是相同的。第三是制度銜接的合理性，制度銜接是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主線，也是實現(xiàn)前兩個問題的基礎(chǔ)，只有在制度銜接上做到統(tǒng)一標準，將確定合理的繳費基數(shù)、繳費年限的認定與換算、對不同參保身份待遇水平的確定等幾個關(guān)鍵問題解決好，才能真正做到兩種保障體系的真正銜接。

推進社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，無疑是縮小國民福利權(quán)益差距，促使社會保障制度沿著公平、正義、共享的價值取向持續(xù)發(fā)展的至關(guān)重要的路徑。當前我國多種養(yǎng)老保險制度并行，還存在制度之間銜接不暢等問題，所以還要穩(wěn)步提高保障水平，繼續(xù)完善政策體系，推動養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得新進展，最終使養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有助于促進經(jīng)濟增長、縮小城鄉(xiāng)差別，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①社會保障“十二五”規(guī)劃綱要（摘要）.中國社會保障，2012（8）

②孟昕.城鄉(xiāng)人口遷移的趨勢及政策影響：2008—2012年.比較，2013（2）

（作者單位：中鐵六局集團社會事業(yè)管理中心 北京 100036）

（責(zé)編：玉山）

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1004-4914（2014）05-046-02