雷寒冰　陳曉衛(wèi)

摘 要：城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，我國的城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議：提高規(guī)劃水平，綠色發(fā)展城鎮(zhèn)化；提高農(nóng)民素質(zhì)；完善制度。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；問題；對策

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0051-02

美國著名學者約瑟夫·斯蒂格利茨認為，影響21世紀人類發(fā)展的最重大的兩個主題將是：美國的高科技與中國的城鎮(zhèn)化。據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)預測，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達到53.2%，城市人口超過7.5億，中國城鎮(zhèn)化的快速擴張對全世界的城鎮(zhèn)化進程有巨大的推動作用。因此，對于我國城鎮(zhèn)化的研究，具有很強的現(xiàn)實意義。

一、我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特征分析

（一）農(nóng)民工是推動我國城鎮(zhèn)化進程的主要力量

流動到外地就業(yè)的農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化的主要力量，農(nóng)民工進城的人數(shù)不斷增加對于北京以及沿海各省市（如浙江、廣東、天津、上海等）的城鎮(zhèn)化率提高起很大作用，農(nóng)民工對以上地區(qū)城鎮(zhèn)化的貢獻率分別為27.9%、30.7%、18.6%、24.4%、24.7%。而內(nèi)地各省城鎮(zhèn)化率的提高，很大一部分原因來自農(nóng)民工離鄉(xiāng)的不斷增加，湖南、四川、河南、安徽和農(nóng)民工對城鎮(zhèn)化的貢獻率分別為16.6%、9.5%、10.6%和13.3%。

我國的城鎮(zhèn)化進程不是以完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的定居或者落戶遷徙為特征，而是以流動就業(yè)為主要形式。雖然我國統(tǒng)計城鎮(zhèn)人口為5.9億，但其中包括1.6億是農(nóng)業(yè)戶籍人口，占到了城鎮(zhèn)人口的27%。農(nóng)民工進入城市仍然是以青壯年勞動力轉(zhuǎn)移為主，而不是全家遷移定居城市。流動就業(yè)的農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但其家人沒有成為城鎮(zhèn)人口，舉家遷徙的農(nóng)村人口只占20%左右。

（二）我國城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)發(fā)展的作用巨大

改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和城鎮(zhèn)化進程的推進，我國城鎮(zhèn)體系和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生較大變化，如表1所示。

城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到52.57%，各類城市和小城鎮(zhèn)都對轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力做出了貢獻。

（三）我國城鎮(zhèn)化還大有潛力可挖

國際上城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律是當城鎮(zhèn)化率達到30%以后城鎮(zhèn)化開始加速，30%-70%區(qū)間為加速發(fā)展期，達到70%后趨于平穩(wěn)。所以，我國的城鎮(zhèn)化還處在加速發(fā)展時期。我國2012年城鎮(zhèn)化率為52.57%，處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期的后半期，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展還會持續(xù)很長一段時間。

城鎮(zhèn)化的基礎設施建設還有較大的潛力。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作生活，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過三十萬億元，因此未來我國還需要保持一定規(guī)模的城鎮(zhèn)基礎設施投資建設，對于經(jīng)濟發(fā)展有長久的促進作用。

二、我國城鎮(zhèn)化進程中所存在的障礙與問題

（一）人多地少、起步晚、農(nóng)民勞動力素質(zhì)偏低

我國是世界人口大國，截至2011年底，我國人口已達13.47億，相對于其他世界發(fā)達國家，我國的城鎮(zhèn)化面臨著人多地少，難以遷徙的問題。我國城市建成區(qū)面積增長速度遠高于同時期的城市人口增長速度，一些城市的房屋空置率居高不下，沒有充分實現(xiàn)城鎮(zhèn)吸納人口的功能，反而進一步加劇了中國土地緊張的矛盾。我國城鎮(zhèn)化進程起步也較晚：1978-1984年才處于城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展階段，直至1992年才進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。

我國農(nóng)民普遍存在勞動素質(zhì)偏低的問題，主要體現(xiàn)為思想素質(zhì)不高。大多數(shù)農(nóng)村勞動力缺乏先進的商品意識和經(jīng)營觀念，滿足于小農(nóng)經(jīng)濟，主要是由于長期自然經(jīng)濟的影響。文化素質(zhì)不高。據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，在我國農(nóng)村人口中文盲占20%，小學學歷占40%，初中學歷占29.5%，高中占10%，大專以上學歷僅占0.4%，人力資源文化素質(zhì)不高的現(xiàn)狀難以適應知識經(jīng)濟時代對勞動力素質(zhì)的要求?？萍妓刭|(zhì)不高。目前，我國農(nóng)村勞動力中95%以上的人基本上仍屬于體力型和傳統(tǒng)經(jīng)驗型農(nóng)民，近80%的勞動力沒有特別技能。受過職業(yè)技術教育和培訓的農(nóng)村勞動力不到四分之一。經(jīng)營管理素質(zhì)不高。農(nóng)村從事種植業(yè)的農(nóng)民多半停留在傳統(tǒng)耕作水平上，生產(chǎn)方式簡單，經(jīng)營管理粗放。而從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、交通運輸、商業(yè)服務等第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，雖然他們的經(jīng)營管理素質(zhì)比種植業(yè)的農(nóng)民要高，但絕大多數(shù)人的經(jīng)營管理還不是主動自覺的行為，還帶有一定程度的盲目性。身體素質(zhì)不高。大部分農(nóng)民的平均生活基本上是只能解決溫飽問題，還談不上講求食物構(gòu)成和食物營養(yǎng)，因而身體素質(zhì)較差。勞動生產(chǎn)率低。中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大大低于歐盟和拉丁美洲國家的水平。

（二）城鄉(xiāng)二元分割仍在，存在偽城鎮(zhèn)化

地方的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)劃還比較落后，受到長期形成的城鄉(xiāng)二元分割的治理思路、政策體系和管理體制的嚴重影響。未能充分準確地認識到城鎮(zhèn)化進入加速期政府職能需要做出調(diào)整，因而未能很好地從現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的基本狀況出發(fā)，努力去減小城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等各個領域存在的制度和政策的不公平，為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境和生存條件，導致我國存在著嚴重的偽城鎮(zhèn)化。例如以戶籍為分界的城鄉(xiāng)分割的社會管理制度，使得大量的農(nóng)民工雖然居住在城市并被計算為城市人口，但并沒有享受到同等的城市各類公共服務，社會保障程度很低。新進城農(nóng)民工面臨著就業(yè)難、子女入托就學難等困擾。

（三）規(guī)劃不完善，環(huán)境污染重，政策不完善

1.規(guī)劃制定不完善、科學性不夠、執(zhí)行不力

城鎮(zhèn)規(guī)劃體系存在部門分割、城鄉(xiāng)分割等嚴重問題，因而很不完善。首先，城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不能很好地與國土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)。其次，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃體制分割，許多城市的城鄉(xiāng)接合部無人規(guī)劃管理，建設混亂不堪，造成不能忽視的“城市郊區(qū)病”。第三，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后，使得區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局混亂和城市無序競爭的現(xiàn)象產(chǎn)生。

規(guī)劃編制沒有從科學和實際出發(fā)，未能統(tǒng)籌空間布局、產(chǎn)業(yè)支撐和資源合理配置，科學性和前瞻性不夠，影響了對資源的合理利用；有些規(guī)劃的編制不顧資源、環(huán)境、經(jīng)濟的承受能力和群眾的實際需要，盲目模仿和攀比。

規(guī)劃的權(quán)威性和強制性沒有得到應有的保證。由于體制不健全，配套法規(guī)不完善，缺乏有效的監(jiān)督機制和問責機制，缺乏人大等立法機構(gòu)對規(guī)劃編制的監(jiān)督和公眾的參與，修改規(guī)劃的成本過低，修編和調(diào)整程序也不規(guī)范，因而規(guī)劃的執(zhí)行力較差。

2.城鎮(zhèn)承載力不強、對工業(yè)化的錯誤認識導致生態(tài)環(huán)境被污染

我國城市土地利用率不高，大多數(shù)城市的密度偏低。據(jù)國土資源部測算，我國城市的平均容積率僅為0.33，而發(fā)達國家城市的容積率一般都在2.0以上。城市功能不完善、不匹配。反映在城市基礎設施的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃、發(fā)展脫節(jié)；就業(yè)聚集地與居住區(qū)相距太遠；一些城市的基礎設施建設如地下管道網(wǎng)、環(huán)境治理、道路交通等無法滿足群眾需求，城市綜合防災系統(tǒng)和城市公共設施的應急搶險機制建設嚴重滯后。很多地方政府，無視周圍的環(huán)境，以破壞環(huán)境為代價，盲目地發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)，換取城鎮(zhèn)的高速發(fā)展和漂亮的GDP數(shù)據(jù)，大量的綠地和水資源遭到不同程度的破壞。

3.相關制度不完善

作為城市財政的來源，稅收占有重要地位。但目前各城市的稅收結(jié)構(gòu)不太合理。我國城市收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這種稅種結(jié)構(gòu)鼓勵城市招商引資，做大經(jīng)濟總量，卻不鼓勵吸收外來居民。現(xiàn)有的土地制度約束了農(nóng)村人口向城市的自由流動。土地處置權(quán)的不完整和戶籍管理制度限制了人口的正常流動。

三、政策建議

新時期中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要綜合考慮經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型與制度轉(zhuǎn)型三方面，立足于中國國情，構(gòu)建中國城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略，建立相應的制度政策框架，重點在于解決農(nóng)民工市民化問題以及城鎮(zhèn)體系的優(yōu)化布局問題，難點是對城市行政體制及其配套的戶籍制度、土地制度、社會保障制度等關鍵領域進行制度創(chuàng)新，制訂與貫徹相應的新政策。借鑒一些國外發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，再結(jié)合我國的國情來進行因地制宜的選擇應用，具體建議如下。

（一）提高規(guī)劃水平，綠色發(fā)展城鎮(zhèn)化

以犧牲環(huán)境來發(fā)展工業(yè)化和提高GDP，顯然不具有科學性，也不符合可持續(xù)發(fā)展的理念，綠色發(fā)展才是發(fā)展我國城鎮(zhèn)化建設的正確之路。實現(xiàn)綠色發(fā)展必須把握三個因素：一是政府的引導；二是市場的作用，三是正確的消費觀念。我國城鎮(zhèn)化建設可以汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，避免重復發(fā)達國家高排放高污染的發(fā)展方式。優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，在大力推動城鎮(zhèn)化的同時，做到綠色建設，即不破壞、不污染環(huán)境，不浪費、不濫用資源，從而和諧、穩(wěn)定、快速發(fā)展我國城鎮(zhèn)化建設。

（二）提高農(nóng)民素質(zhì)

充分發(fā)揮政府的主體作用，在農(nóng)村教育經(jīng)費上，加大政府的投入規(guī)模，重視農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民知識水平、文化水平、素質(zhì)水平，使其能更快地適應城鎮(zhèn)化生活。根據(jù)農(nóng)村勞動力素質(zhì)現(xiàn)狀，分析成因，采取有力措施，大力培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新農(nóng)民，從根本上全面提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，把農(nóng)村巨大人口壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為持續(xù)推動社會主義城鎮(zhèn)化建設的根本力量。

（三）完善制度，根治問題

強化土地資源管理制度，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，為失地農(nóng)民提供可持續(xù)性的生計保障，減小激化社會矛盾的可能性。通過戶籍制度改革，將城市戶籍所對應的公共服務覆蓋到來自農(nóng)村的流動人口，在吸引更多的農(nóng)村人口入城的同時遏制勞動力成本過快的上漲。進一步明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的導向，重申我國城鎮(zhèn)化發(fā)展對于解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)、引導城鎮(zhèn)合理布局健康發(fā)展的重大意義。要求各級政府按照科學發(fā)展觀的要求，通過改革和科學規(guī)劃的辦法，逐步解決城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中面臨的具體問題。

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