蘇榮芳

【摘 要】政府執(zhí)行力是政府能力的重要組成部分，是保持政令暢通、提高行政效率的重要保證，是維系一個(gè)政府機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的決定性力量。加強(qiáng)地方政府執(zhí)行力建設(shè)，有著深刻的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要。本文從提高執(zhí)行主體能力素質(zhì)、提供充足的執(zhí)行資源以及合理的政府運(yùn)行機(jī)制等方面論述了加強(qiáng)我國(guó)地方政府執(zhí)行力建設(shè)的途徑。

【關(guān)鍵詞】政府執(zhí)行力；執(zhí)行主體；執(zhí)行機(jī)制；執(zhí)行環(huán)境

近年來，隨著政府體制和政府機(jī)制的不斷發(fā)展和完善和各級(jí)黨政干部執(zhí)行能力的增強(qiáng)，我國(guó)各級(jí)地方政府執(zhí)行力的執(zhí)行力得到了大幅度的提升。然而，我們也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府仍然存在著政令不暢、執(zhí)行不力的問題 。因此，加強(qiáng)地方各級(jí)政府執(zhí)行力建設(shè)，是提升政府管理水平的必然要求。

一、加強(qiáng)地方政府執(zhí)行力建設(shè)的意義

政府執(zhí)行力是政府履行自身職能，保證政府有序運(yùn)行，實(shí)施政府公共政策，達(dá)成政府目標(biāo)的能力和力量的總和。就是把人民的好想法變成行動(dòng)，用政府的行動(dòng)變成現(xiàn)實(shí)結(jié)果的力度。2006年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。這是“執(zhí)行力”概念第一次被寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，標(biāo)志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國(guó)家管理范疇。在接下來的4年中，“增強(qiáng)執(zhí)行力”、“執(zhí)行順暢”等語(yǔ)句每年都會(huì)在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)。2012年11月29日，習(xí)近平同志到國(guó)家博物館參觀《復(fù)興之路》基本陳列過程中指出：“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦?！?，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體把政府執(zhí)行力提到了新的高度。

（一）執(zhí)行力是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)

執(zhí)行力其實(shí)反映著一個(gè)政黨或執(zhí)政集團(tuán)的執(zhí)政能力。一個(gè)政黨或一個(gè)執(zhí)政集團(tuán)如果獲得了執(zhí)政權(quán)，但僅僅停留在制定制度、決策的能力上，而沒有執(zhí)行力，這個(gè)政黨或政治集團(tuán)執(zhí)政遲早是會(huì)失敗的。換句話說，執(zhí)行力就是執(zhí)政能力，執(zhí)行力喪失，執(zhí)政能力也會(huì)隨之喪失。

反對(duì)空談、強(qiáng)調(diào)實(shí)干、注重落實(shí)是我們黨的一個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)。就我們黨來說，自 1949 年獲得政權(quán)以來，經(jīng)過 60多年的執(zhí)政實(shí)踐，已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)膱?zhí)政能力，否則我們黨早就喪失了政權(quán)或執(zhí)政地位。執(zhí)行力說到底是一種求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干的作風(fēng)。黨的作風(fēng)關(guān)系到黨的形象，關(guān)系到人心向背，關(guān)系到黨和國(guó)家的生死存亡

（二）執(zhí)行力是政府工作的生命力

黨的十七屆五中全會(huì)審議通過了關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議，中央部門和地方相繼出臺(tái)了一系列推進(jìn)改革發(fā)展的具體思路、政策和措施。我們現(xiàn)在缺的不是好的路線方針政策，而是不折不扣的執(zhí)行和落實(shí)。

三分謀略，七分執(zhí)行。中央的大政方針都要靠各級(jí)政府去落實(shí)，如果整體執(zhí)行力不強(qiáng)，就談不上強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，再好的政策、再完美的制度、再宏偉的目標(biāo)也只能是空中樓閣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建也難以實(shí)現(xiàn)。

（三）執(zhí)行力是凝聚人心的號(hào)召力

得民心者得天下，人心向背、凝聚力就是最大的政治力量。我們黨建立已 92周年、新中國(guó)成立已 60 多年，之所以在全國(guó)各族人民中享有崇高的威望，靠的就是我們黨把遠(yuǎn)大理想、奮斗目標(biāo)同腳踏實(shí)地、埋頭苦干緊密結(jié)合起來；靠的就是一步一個(gè)腳印地把黨的路線方針政策變成看得見、摸得著的實(shí)惠；靠的就是把“以人為本、構(gòu)建和諧”的理念兌現(xiàn)在關(guān)注民生的點(diǎn)點(diǎn)滴滴上。歸根結(jié)底，我們的凝聚力來自于實(shí)干。

二、地方政府執(zhí)行力現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國(guó)政府執(zhí)行力提升雖取得一定成效，從中央高層對(duì)執(zhí)行力的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，也從另一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前政府執(zhí)行力存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）執(zhí)行意識(shí)和觀念不強(qiáng)

政府在執(zhí)行政策時(shí)憂患和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，一些政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中還存在著重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕科學(xué)發(fā)展的觀念，為追求GDP增長(zhǎng)和短期利益對(duì)上級(jí)政府或部門制定的政策進(jìn)行任意取舍或選擇性執(zhí)行。有利就執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行，導(dǎo)致惡劣后果，正是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。如各地的房?jī)r(jià)調(diào)控政策， 2013年2月20日《新國(guó)五條》出臺(tái)，2013年3月1日《新國(guó)六條》出臺(tái)，但各地的執(zhí)行情況卻不見得讓人滿意，其實(shí)除了北京嚴(yán)格執(zhí)行“20%的交易稅、京籍單身限購(gòu)一套房”等措施外，很多城市的調(diào)控細(xì)則過于寬泛、缺乏針對(duì)性和誠(chéng)意。這說明很多地方政府同中央政府在樓市調(diào)控的動(dòng)力和目標(biāo)上依然存在著不小的偏差。

（二）執(zhí)行政策虎頭蛇尾或逃避執(zhí)行

國(guó)家政策方針或上級(jí)政府的指示命令有時(shí)不可能兼顧到所有群體利益，某些情形下很有可能與執(zhí)行政策者所在地區(qū)的政府、民眾或執(zhí)行者本人的利益產(chǎn)生矛盾，從而導(dǎo)致在政策執(zhí)行的某一階段出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，無法繼續(xù)執(zhí)行下去。另一種情況是政策相對(duì)來講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，可在執(zhí)行過程中遇到一點(diǎn)困難便喪失信心，緩慢拖延甚至停止執(zhí)行。如備受國(guó)人關(guān)注的食品安全問題，除了個(gè)別企業(yè)主利益驅(qū)動(dòng)逃避責(zé)任，政策法規(guī)不健全、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)滯后外，更主要的原因就是政府執(zhí)行不力、政令不暢。 有的地方政府部門，地方政府部門不說不執(zhí)行，也不說不做，而是找各種理由和借口逃避執(zhí)行，將自己需要承擔(dān)的責(zé)任“客氣”地推給或轉(zhuǎn)嫁給其他部門、社會(huì)或他人。最后，事情沒做，問題仍在，在這樣的“執(zhí)行力”面前，食品安全問題只能是按下葫蘆浮起瓢，無法有效解決。

三、地方政府執(zhí)行不力原因分析

（一）政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，造成政府執(zhí)行效率低下。

“合理高效的政府組織架構(gòu)，可以產(chǎn)生最小程度的執(zhí)行摩擦和最大限度的綜合執(zhí)行力；而組織架構(gòu)不合理，則會(huì)損害組織的整體效應(yīng)力，從而削弱政府組織執(zhí)行力?！闭膱?zhí)行力水平在很大程度上依賴于組織架構(gòu)是否合理。而目前我國(guó)政府在組織結(jié)構(gòu)方面還存在一些問題：政府機(jī)構(gòu)龐大繁雜，各個(gè)部門間職能交叉、權(quán)責(zé)不明， 這必將導(dǎo)致有的政策重復(fù)執(zhí)行、有的政策無人執(zhí)行等情況。政府設(shè)立的行政層級(jí)過多，政策信息在傳遞過程中必須通過各個(gè)層級(jí)，導(dǎo)致傳遞時(shí)間延長(zhǎng)，傳遞效果降低，不可避免地產(chǎn)生信息流失，誤差和變形的問題。這些問題都嚴(yán)重影響政策的執(zhí)行效率，導(dǎo)致行政執(zhí)行力效率下降的現(xiàn)象。

（二）政府執(zhí)政人員缺乏執(zhí)行意識(shí)

公務(wù)員是政府公共行為的實(shí)施者，但由于多種原因，公務(wù)員素質(zhì)不高的問題依然存在。某些公務(wù)員作風(fēng)不實(shí)，公仆意識(shí)不強(qiáng)，“官本位”意識(shí)、權(quán)力本位意識(shí)較濃的現(xiàn)象普遍存在，難以適應(yīng)現(xiàn)代政府職能要求的規(guī)則意識(shí)、法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、廉潔自律意識(shí)，給政策的最終貫徹和執(zhí)行帶來人為的阻力。

（三）缺乏必要而有效的監(jiān)督機(jī)制。

影響政府執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)的一個(gè)必不可少的因素是必要而有效的監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括監(jiān)督主體、監(jiān)督形式和責(zé)任追究制。但當(dāng)前我國(guó)缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督主體、多樣的監(jiān)督形式和與之配套的責(zé)任追究制。

從監(jiān)督主體方面來看，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督有“權(quán)”無力，名不副實(shí)；輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮過多地受黨政監(jiān)督的干涉而無法完全達(dá)到效果；社會(huì)監(jiān)督在監(jiān)督方面也發(fā)揮著重要作用，但是社會(huì)監(jiān)督缺乏必要的機(jī)制保障。從監(jiān)督形式方面來看，監(jiān)督的形式過于單一。當(dāng)前，上級(jí)政府及其各部門對(duì)地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督只簡(jiǎn)單地依靠下級(jí)單位提交大空泛的工作報(bào)告和總結(jié)來了解執(zhí)行情況，很少去進(jìn)行實(shí)地調(diào)查來了解執(zhí)行情況從而進(jìn)行監(jiān)督。這就造成對(duì)政策執(zhí)行真實(shí)情況的不了解，也無法真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

四、提升地方政府執(zhí)行力的有效路徑

執(zhí)行力是相關(guān)制度、人員、文化等要素的綜合體現(xiàn)，政府執(zhí)行力是通過核心流程即人員流程、戰(zhàn)略流程和運(yùn)行流程進(jìn)行工作目標(biāo)落實(shí)的系統(tǒng)化過程。因此，主要通過人員、體制、運(yùn)行機(jī)制三個(gè)層面來闡述提升政府執(zhí)行力。

（一）提升領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)員的執(zhí)行力

加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)，應(yīng)高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)作用。領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)善謀執(zhí)行之策。要培養(yǎng)戰(zhàn)略思維，善于把握大局，圍繞如何執(zhí)行決策進(jìn)行通盤考慮，努力做到心中有數(shù)，創(chuàng)造條件調(diào)動(dòng)下屬抓執(zhí)行的積極性，促使各級(jí)行政人員能由被動(dòng)執(zhí)行向主動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)變，由常規(guī)執(zhí)行向創(chuàng)新執(zhí)行轉(zhuǎn)變。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭端正執(zhí)行之風(fēng)。行政執(zhí)行力建設(shè)要求領(lǐng)導(dǎo)干部由督促執(zhí)行向率先執(zhí)行轉(zhuǎn)變，成為抓執(zhí)行的第一人。

人是影響執(zhí)行力的最根本因素。執(zhí)行國(guó)家公務(wù)，最終還是要通過公務(wù)員的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。首先，培養(yǎng)公務(wù)員實(shí)事求是的心態(tài)，使其明確現(xiàn)階段所要完成工作任務(wù)而必須滿足的各種條件以及怎樣獲取或者創(chuàng)造這些條件等；其次，培養(yǎng)公務(wù)員迎難而上的心態(tài)，在工作中難免遇到各種困難，此時(shí)就要求公務(wù)員能夠不退反進(jìn)，積極進(jìn)取。

（二）決策執(zhí)行體制科學(xué)化和民主化

提高政策方案執(zhí)行的質(zhì)量，就需要切實(shí)加強(qiáng)決策執(zhí)行體制的科學(xué)化、民主化。具體措施主要有兩個(gè)方面：建立一套科學(xué)合理的決策執(zhí)行評(píng)估體系。決策的制定必須按照固定程序，經(jīng)多方評(píng)估保證其科學(xué)性和可操作性。而在決策執(zhí)行過程中，也需要建立相應(yīng)的評(píng)估體系對(duì)其執(zhí)行的進(jìn)度、科學(xué)性和有效性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。其評(píng)估主體除了政府“智囊團(tuán)”之外，還可由非政府咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策執(zhí)行情況的評(píng)估。非政府組織相對(duì)獨(dú)立，極少受到?jīng)Q策者意向的影響，一般能夠客觀公正地對(duì)決策執(zhí)行作出評(píng)價(jià)。

（三）建立健全政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

政府的運(yùn)行機(jī)制問題，是決定政府執(zhí)行力高低的關(guān)鍵。運(yùn)行機(jī)制主要包括科學(xué)系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)作、體制內(nèi)外部關(guān)系的處理、詳細(xì)的跟進(jìn)措施及反饋機(jī)制等。結(jié)合我國(guó)政府實(shí)際情況，亟需加強(qiáng)和完善兩個(gè)主要方面：一是建立政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制；二是完善政府監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)和完善政府績(jī)效管理與評(píng)估，首先要以經(jīng)濟(jì)、效率、效果、效益和公平作為評(píng)價(jià)要素；其次要遵循民眾滿意原則，以人民的滿意度為最大考量，績(jī)效指標(biāo)公眾可以監(jiān)督。

完善政府監(jiān)督機(jī)制。馬克思說過：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都和他們的利益有關(guān)?！币虼?，政府官員在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)權(quán)衡各種利益，有時(shí)會(huì)動(dòng)用手中權(quán)力達(dá)到個(gè)人利益目標(biāo)。這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，只有加強(qiáng)監(jiān)督，才能保障政策的執(zhí)行有力。監(jiān)督必須是權(quán)力的監(jiān)督，沒有權(quán)力的監(jiān)督是不起作用的。因此，必須強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，強(qiáng)化行政問責(zé)制，從完善法制上找突破口，保證權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位和獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。

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