王少博+邵詩(shī)辰

摘 要：隨著城市化水平的提高，城市生活垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染日益嚴(yán)重，成為城市發(fā)展的障礙之一。為配套“兩型社會(huì)”建設(shè)，對(duì)城市生活垃圾深度處理及綜合利用進(jìn)行整體的規(guī)劃布局是至關(guān)重要的。文章通過(guò)ESG評(píng)估模型對(duì)長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)構(gòu)建中垃圾處理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，旨在根據(jù)當(dāng)前某些垃圾處理績(jī)效不高的問(wèn)題，提出適宜的垃圾管理模式改革建議。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)株潭城市群 兩型社會(huì) 垃圾處理 ESG評(píng)估模型

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）03-018-03

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)株潭城市群是湖南省最重要的經(jīng)濟(jì)政治區(qū)域，根據(jù)湖南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第六次人口普查資料顯示，長(zhǎng)株潭城市群人口數(shù)為1357萬(wàn)人。龐大的人口基數(shù)帶來(lái)的垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)很快，到目前為止，長(zhǎng)株潭每年的生活垃圾產(chǎn)生量仍以10%左右的速度遞增，全國(guó)的生活垃圾產(chǎn)生量每年也以8%～10%的速度遞增。而且垃圾存在數(shù)量大、成分多、面積廣、治理難的問(wèn)題。垃圾處理的方法也較為傳統(tǒng)且單一，目前主要是建立垃圾填埋廠對(duì)垃圾進(jìn)行填埋，垃圾焚燒廠也正在規(guī)劃中。由此引發(fā)了多種問(wèn)題，諸如占用寶貴的土地資源；產(chǎn)生新的環(huán)境污染；引發(fā)公眾與政府有關(guān)部門的沖突。政府本身只是從單方面實(shí)施政策管理垃圾處理，導(dǎo)致垃圾處理評(píng)估缺乏標(biāo)準(zhǔn)，處理績(jī)效不高。

因此，在此背景下對(duì)垃圾處理工作進(jìn)行合理全面的績(jī)效評(píng)估是十分必要的。通過(guò)運(yùn)用ESG（Environmental，Social and Governance）這“三駕馬車”對(duì)長(zhǎng)株潭城市生活垃圾進(jìn)行多層次、全方面的評(píng)估分析。最終目的在于緩解長(zhǎng)株潭城市環(huán)境污染與社會(huì)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)。

二、長(zhǎng)株潭城市群現(xiàn)有生活垃圾處理的績(jī)效狀況

目前，長(zhǎng)株潭地區(qū)垃圾處理方式仍以填埋法為主，政府正在積極推進(jìn)焚燒法的實(shí)施，其效果如何缺乏一個(gè)科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這些方式都是垃圾后端處理，而在城市生活垃圾處理中的前端：實(shí)施有利于源頭減量的分類收集措施，才是解決問(wèn)題的核心。

盡管長(zhǎng)株潭垃圾處理有了較快發(fā)展，但與國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市相比、與群眾的期盼相比，仍然面臨著較多困難和問(wèn)題。在社會(huì)分層日益復(fù)雜化的背景下，政策飽受詭病，人們漠視政策。如果單純依靠政府的管制，力量薄弱，效果不大。由于長(zhǎng)期以來(lái)，垃圾被認(rèn)為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府管辦部分垃圾是沒(méi)有太大爭(zhēng)議的問(wèn)題。但是這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品就意味著：沒(méi)出問(wèn)題的時(shí)候無(wú)人問(wèn)津，一旦出了問(wèn)題政府就成了眾矢之的。因此，合理運(yùn)用ESG評(píng)估模式能全方面、多層次地解決這些“疑難雜癥”。

三、ESG模型評(píng)估分析

ESG（Environmental，Social and Governance）代表的是環(huán)境，社會(huì)和治理這三個(gè)重要的方面，是投資者在資本市場(chǎng)用來(lái)評(píng)估企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的工具。ESG評(píng)估主要是通過(guò)環(huán)境績(jī)效（environmental performance）、社會(huì)績(jī)效（social performance）和管理績(jī)效（governance performance）這三方面為維度，每個(gè)維度選取若干個(gè)最優(yōu)指標(biāo)，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行多方面的績(jī)效評(píng)估。

在這里，我們所指的Governance（治理）和國(guó)外的應(yīng)用對(duì)象有所不同，國(guó)外主要是針對(duì)企業(yè)而言的。利用因地制宜的原則，這里主要是針對(duì)政府而言，關(guān)于垃圾處理的實(shí)施，更多的是以政府為主導(dǎo)，所以這里實(shí)現(xiàn)了Governance（治理）從企業(yè)到政府層面的過(guò)渡。

由于以前的方法，僅僅從技術(shù)層面或者管理層面這些單方面分析垃圾處理是不夠的。ESG是將多個(gè)層面、多個(gè)維度有機(jī)的結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，而且ESG不僅僅著眼于企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加重視的是城市的可持續(xù)發(fā)展能力。過(guò)去20年，ESG概念在全球得到普及，受到越來(lái)越多跨國(guó)公司的重視。這些指標(biāo)確確實(shí)實(shí)對(duì)公司運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了實(shí)際影響。

考慮到實(shí)際操作過(guò)程中所需數(shù)據(jù)的來(lái)源和歸集，本次調(diào)研將主要調(diào)查對(duì)象分為三類：政府相關(guān)部門、社會(huì)企業(yè)以及非營(yíng)利組織和市民。我們將通過(guò)走訪、問(wèn)卷等方式收集的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合處理，建立了2009-2011年長(zhǎng)株潭垃圾處理模式的ESG評(píng)估框架指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系以環(huán)境績(jī)效（environmental）、社會(huì)績(jī)效（social）、管理績(jī)效（governance）三方面為維度，每個(gè)維度選取4個(gè)最優(yōu)指標(biāo)，我們可以通過(guò)這些指標(biāo)在2009-2011年的具體數(shù)值對(duì)長(zhǎng)株潭垃圾處理模式從環(huán)境、社會(huì)、管理三方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

1.環(huán)境績(jī)效（environmental performance），主要評(píng)估長(zhǎng)株潭垃圾處理模式對(duì)環(huán)境的影響，選取廢氣排放處理率、垃圾濾液處理率、土壤污染處理率和垃圾無(wú)害化處理率指標(biāo)，根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)分析可以得知：長(zhǎng)株潭在垃圾處理過(guò)程中不可避免的會(huì)產(chǎn)生污染，在“三廢”處理工藝上還有待提高，需引進(jìn)新技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。但長(zhǎng)株潭的廢氣排放處理率、垃圾濾液處理率、土壤污染處理率的平均值都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，表明長(zhǎng)株潭在垃圾處理的技術(shù)和流程上在不斷改善且未來(lái)會(huì)越來(lái)越好。在政府的大力推動(dòng)下，2010年長(zhǎng)株潭的垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到了100%，真正意義上實(shí)現(xiàn)了垃圾處理的無(wú)害化。長(zhǎng)株潭垃圾處理方式上以填埋為主，垃圾處理中不可避免產(chǎn)生“三廢”，但80%～92%均可處理且實(shí)現(xiàn)實(shí)際意義上的垃圾處理的無(wú)害化，其對(duì)環(huán)境的影響較小。

2.社會(huì)績(jī)效（social performance），我們從政府與非營(yíng)利組織兩個(gè)方面對(duì)長(zhǎng)株潭垃圾處理模式的社會(huì)績(jī)效綜合考核。選取垃圾填埋場(chǎng)沼氣發(fā)電回本率、產(chǎn)生垃圾日處理率、政府采取提案率和組織垃圾公益活動(dòng)好評(píng)率等指標(biāo)，根據(jù)表1的數(shù)據(jù)分析可以得知：政府對(duì)每天產(chǎn)生的垃圾全部進(jìn)行了處理，使產(chǎn)生垃圾日處理率達(dá)到了100%。垃圾通過(guò)填滿等過(guò)程后形成沼氣，利用沼氣燃燒發(fā)電產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，隨著技術(shù)逐漸成熟，使得綜合發(fā)電率從30%提高到34%，近一步增大了發(fā)電量。非營(yíng)利組織集合民眾的建議向有關(guān)部門提案，提案率于2011年達(dá)到33%相比于2009年增加了13%。非營(yíng)利組織通過(guò)不斷組織民眾進(jìn)行垃圾公益活動(dòng)使得好評(píng)率從91%到95%。我們可以看出，政府在致力于將每天產(chǎn)生的垃圾全部進(jìn)行處理的同時(shí)努力提高垃圾處理的經(jīng)濟(jì)效益；非營(yíng)利組織通過(guò)向有關(guān)部門提案和組織垃圾公益活動(dòng)積極參加到垃圾處理中，且取得不錯(cuò)成就。通過(guò)綜合分析我們可以得出結(jié)論：長(zhǎng)株潭垃圾處理模式的社會(huì)績(jī)效在不斷提高。

3.管理績(jī)效（governance performance），選取附近居民滿意率、垃圾處理專項(xiàng)資金利用率、垃圾回收率和經(jīng)營(yíng)盈利率等指標(biāo)，我們從政府和企業(yè)兩方面對(duì)長(zhǎng)株潭垃圾處理模式的管理績(jī)效進(jìn)行了考核。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)分析可以得知：通過(guò)對(duì)垃圾中轉(zhuǎn)站和填埋場(chǎng)附近的居民進(jìn)行了調(diào)查得出只有45%的居民對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境滿意，不滿意主要是空氣質(zhì)量差，同時(shí)致使當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)商慘淡經(jīng)營(yíng)、入不敷出。從企業(yè)方面得知，一部分垃圾被拾荒者拾走，但是垃圾回收率還是達(dá)到了42%，垃圾處理企業(yè)通過(guò)對(duì)垃圾進(jìn)行再利用以及產(chǎn)生沼氣得到的收益率穩(wěn)定在11%。

通過(guò)以上描述性分析，對(duì)長(zhǎng)株潭垃圾處理的績(jī)效進(jìn)行進(jìn)一步分析：

（1）整體來(lái)說(shuō)政府較好地完成了垃圾處理的工作，但是填埋過(guò)程中還是存在有一定的污染。特別是垃圾填埋場(chǎng)附近的居民對(duì)空氣質(zhì)量的滿意度較低，而且對(duì)土壤和水質(zhì)也造成了污染。目前垃圾處理的方式過(guò)于單一，用來(lái)填埋的土地需求量會(huì)越來(lái)越大。

（2）非營(yíng)利性組織雖然起到了一定的效果，但還是缺乏強(qiáng)制的執(zhí)行力和影響力。市民的環(huán)保意識(shí)不夠，一定程度說(shuō)明了政府宣傳力度不夠，同時(shí)市民本身也應(yīng)當(dāng)理性消費(fèi)和低碳消費(fèi)。

（3）相關(guān)垃圾處理企業(yè)開(kāi)始通過(guò)招投標(biāo)、BOT等模式參與到垃圾處理中來(lái)，但還是處于起步階段，需要加快推動(dòng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，將垃圾處理商業(yè)化。

四、提高長(zhǎng)株潭生活垃圾處理績(jī)效的若干建議

通過(guò)前文的分析，我們認(rèn)為長(zhǎng)株潭生活垃圾處理績(jī)效的提高需要從政府相關(guān)部門、社會(huì)企業(yè)以及非營(yíng)利組織和市民三個(gè)方面的共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.完善政府治理的功能。社會(huì)的治理，政府仍然是主體。社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)政府。因此，就垃圾處理而言，也同樣需要政府主導(dǎo)。如果沒(méi)有核心來(lái)凝聚力量，社會(huì)就是一盤(pán)散沙。

（1）首先要借鑒外國(guó)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，豐富垃圾處理方式。加大對(duì)垃圾處理的資金投入，引用先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)。技術(shù)創(chuàng)新是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、從源頭上解決垃圾產(chǎn)生和利用的必由之路。其次加快生活垃圾處理收費(fèi)政策出臺(tái)。建議采用“水消費(fèi)系數(shù)法”和“階梯電價(jià)收費(fèi)法”的方式征收生活垃圾處理費(fèi)。通過(guò)此舉，長(zhǎng)株潭按照規(guī)定征收生活垃圾處理費(fèi)，能對(duì)生活垃圾的處理和綜合利用起到極為重要的作用。同時(shí)，也能在一定程度上緩解垃圾增長(zhǎng)率和設(shè)施投資資金缺口問(wèn)題。

（2）明確垃圾管理職責(zé)，理順垃圾處理上下級(jí)關(guān)系。長(zhǎng)株潭城市群生活垃圾處理工作要逐漸形成市局負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署、市城建處負(fù)責(zé)具體監(jiān)管、民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)行管理體制。使政府的資金投入壓力得到緩解，能集中力量控制重點(diǎn)環(huán)節(jié)、發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目；另一方面在引進(jìn)資金的同時(shí)，引進(jìn)了先進(jìn)的管理模式和發(fā)展理念，為生活垃圾處理體系的建設(shè)和完善、乃至今后的發(fā)展開(kāi)拓新思路，確保生活垃圾處理體系各環(huán)節(jié)的高效、穩(wěn)定運(yùn)行。另外，政府還要持續(xù)開(kāi)展宣傳活動(dòng)，培養(yǎng)市民分類意識(shí)。同時(shí)征集各界代表性志愿者，參與指導(dǎo)和巡檢垃圾分類，政府部門、事業(yè)單位應(yīng)以身作則，做好帶頭模范。

（3）制定出臺(tái)城市生活垃圾處置經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。中國(guó)有一個(gè)龐大的流動(dòng)人口群體，也有一個(gè)龐大的拾荒群體。然而由于管理能力制約，未能很好地利用起這部分資源。政府應(yīng)當(dāng)利用激勵(lì)政策利用龐大的拾荒群體。另一方面，加快制定垃圾分類相關(guān)的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)。為垃圾分類建立政策法律依據(jù)，規(guī)范市民的垃圾分類行為。

2.開(kāi)展垃圾處理運(yùn)行管理模式多樣化的探索。長(zhǎng)株潭垃圾處置項(xiàng)目主要是政府投資建設(shè)，政府負(fù)責(zé)全部建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)模式，生產(chǎn)運(yùn)行全部由政府承擔(dān)，運(yùn)行單位為事業(yè)性質(zhì)。這種運(yùn)行模式，不考慮利潤(rùn)，政府管理成本較高。企業(yè)可以嘗試在垃圾處理上進(jìn)行招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化運(yùn)行模式或是BOT模式，這可以減輕政府的管理任務(wù)，同時(shí)亦可以減輕其資金缺口問(wèn)題。另一方面，完善垃圾回收處理體系，建立專業(yè)的回收模式，提高垃圾的回收利用率，健全資源回收利用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化。

3.在不斷完善城市生活垃圾處理后端的同時(shí)應(yīng)更加要重視城市生活垃圾處理中的前端，前端的治理是垃圾產(chǎn)生的源頭，是垃圾處理的核心問(wèn)題。由此市民應(yīng)當(dāng)和非營(yíng)利組織一起投身到垃圾分類宣傳的活動(dòng)中，逐漸養(yǎng)成環(huán)保意識(shí)。

（1）非營(yíng)利組織和社會(huì)團(tuán)體的參與將可以彌補(bǔ)社會(huì)層面上的多項(xiàng)空白，利用社會(huì)組織提供的差異化服務(wù)可以補(bǔ)充政府政策上的不足。非營(yíng)利組織的組成者大多為普通市民，他們的參與也將加大市民對(duì)環(huán)保工作推進(jìn)的信服力。非營(yíng)利組織積極參與到監(jiān)督政府垃圾處理工作上來(lái)，組織更多的公益活動(dòng)，提高市民的環(huán)保意識(shí)。另外，非營(yíng)利組織應(yīng)該積極向政府提案，增強(qiáng)公信力。

（2）市民對(duì)生活垃圾實(shí)行自動(dòng)分類投放，自覺(jué)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)；市民合理利用公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)參與到生活垃圾處理監(jiān)管上來(lái)，就其中存在問(wèn)題提出合理的處理意見(jiàn)和解決方案。同時(shí)市民應(yīng)養(yǎng)成理性消費(fèi)觀，不要盲目消費(fèi)，這樣也有利于減少垃圾的產(chǎn)生。

【本文是2011年湖南省大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)構(gòu)建中垃圾處理模式的ESG評(píng)估與改進(jìn)方法研究”的階段性研究成果之一。項(xiàng)目指導(dǎo)教師：鄧學(xué)衷、袁江云。】

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（作者單位：長(zhǎng)沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410004）

（責(zé)編：賈偉）