孟 展, 劉 斌,夏 敏, 劉友兆

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 江蘇省地產(chǎn)發(fā)展中心，江蘇 南京 210024）

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效形成機(jī)理與評(píng)價(jià)

孟 展1，2, 劉 斌2,夏 敏1, 劉友兆1

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 江蘇省地產(chǎn)發(fā)展中心，江蘇 南京 210024）

研究目的：闡明農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的形成機(jī)理，并通過(guò)對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)，探索監(jiān)管績(jī)效的提升途徑。研究方法：文獻(xiàn)研究法、歸納綜合法、熵權(quán)可拓物元模型法。研究結(jié)果：項(xiàng)目的管理和治理對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的績(jī)效均有影響；從行為、結(jié)果兩個(gè)維度構(gòu)建項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以蘇州市為例應(yīng)用熵權(quán)可拓物元模型法對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。研究結(jié)論：項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的提升路徑應(yīng)包括加快建立土地整治專項(xiàng)法律、法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)行定額和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)“3S”技術(shù)在項(xiàng)目監(jiān)管中的應(yīng)用，改革項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“行政化”態(tài)勢(shì)以及實(shí)現(xiàn)全方位的“公共參與”等。

土地整治；監(jiān)管；績(jī)效；形成機(jī)理；評(píng)價(jià)

Key words:land consolidation; supervision; performance; course of formation; evaluation

1 引言

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，中國(guó)每年用于農(nóng)村土地整治的各類專項(xiàng)資金投入超過(guò)1000億元[1]。農(nóng)村土地整治已成為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重要舉措。與國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地整治的穩(wěn)步、快速推進(jìn)相比，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管方面的發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村土地整治已進(jìn)入提升項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效水平、提高項(xiàng)目監(jiān)管質(zhì)量的關(guān)鍵時(shí)期。目前，國(guó)內(nèi)多位學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行了深入研究，例如王紅雷等[2]利用多層次模糊綜合評(píng)價(jià)原理與模型，提出了土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)路線，并構(gòu)建了土地整治專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；王璦玲等[3]結(jié)合具體項(xiàng)目,構(gòu)建了由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和景觀生態(tài)效益三大指標(biāo)組成的土地整治效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)土地整理效益的影響建立模糊分布函數(shù)，得出土地整治項(xiàng)目效益的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果；羅文斌等[4]將物元模型引入到土地整治項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)中；展煒[5]等綜合利用特爾菲法、層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法,建立了土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系,并進(jìn)行實(shí)證分析等。但是，這些都是以土地整治項(xiàng)目本身的績(jī)效作為研究對(duì)象，而沒(méi)有專門針對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的績(jī)效展開(kāi)研究。而目前中國(guó)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的超預(yù)算、偏離規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程質(zhì)量偏低等現(xiàn)象，均與項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效偏低有關(guān)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的研究，將有助于提高項(xiàng)目的投資決策水平、提高項(xiàng)目工程質(zhì)量，從而推動(dòng)中國(guó)的土地整治事業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)。鑒于此，本文嘗試界定農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的內(nèi)涵，分析其影響因素及形成機(jī)理，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系,并應(yīng)用于江蘇省蘇州市農(nóng)村土地整治實(shí)踐中，據(jù)此提出監(jiān)管績(jī)效的提升路徑。

2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的內(nèi)涵界定

“監(jiān)管”由“監(jiān)督”和“管理”兩部分組成。監(jiān)督，在《說(shuō)文》中解釋為：監(jiān)，臨下也；督，察也。監(jiān)、督二字連用，意為監(jiān)察督促[6]。而對(duì)“管理” 一詞，周三多教授的定義為：在社會(huì)組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)[7]。結(jié)合具體實(shí)踐，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管可以理解為：根據(jù)相關(guān)法律及規(guī)定，由具有一定的法律地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織，以高質(zhì)、高效、保量完成各項(xiàng)資金來(lái)源投資的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目為目的，對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行督促、管理和協(xié)調(diào)的活動(dòng)，它區(qū)別于一般意義上的管理，具有一定的行政強(qiáng)制功能。此外，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管不局限于對(duì)項(xiàng)目施工過(guò)程的監(jiān)管，而是從項(xiàng)目構(gòu)想及選址、項(xiàng)目決策及立項(xiàng)一直到項(xiàng)目使用和后期管護(hù)的全面系統(tǒng)性監(jiān)管（圖1）。

圖1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)Fig.1 Main sections of the supervision of rural land consolidation project

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管涉及的環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，這也在一定程度上決定了監(jiān)管績(jī)效的綜合性以及績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性?？?jī)效至今還是一個(gè)較為模糊的概念，學(xué)術(shù)界對(duì)“績(jī)效”尚無(wú)統(tǒng)一公認(rèn)的定義。目前，對(duì)績(jī)效的理解主要有三種觀點(diǎn)，即績(jī)效是結(jié)果、行為以及強(qiáng)調(diào)員工素質(zhì)和未來(lái)發(fā)展[8]?？潞檎J(rèn)為績(jī)效是“績(jī)”和“效”的合成，是項(xiàng)目建設(shè)成果與過(guò)程的綜合反映和體現(xiàn)，“績(jī)”指項(xiàng)目主要任務(wù)是否完成，完成情況如何，結(jié)果是否達(dá)到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，它側(cè)重反映項(xiàng)目的結(jié)果；“效”則指完成項(xiàng)目的效率，側(cè)重反映項(xiàng)目的過(guò)程[9]。Katzel認(rèn)為績(jī)效是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中對(duì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[10]，是綜合評(píng)測(cè)“過(guò)程”和“結(jié)果”后的結(jié)論。

綜合上述觀點(diǎn)并結(jié)合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的自身特征，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的內(nèi)涵為農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管行為和結(jié)果的綜合反映，包括監(jiān)管過(guò)程中的具體方法、措施以及其所產(chǎn)生的結(jié)果。

3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效影響因素及形成機(jī)理

3.1 影響因素

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料[11-13]的梳理、歸納，本文將影響農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的因素分為外部因素和內(nèi)部因素兩大類。其中，內(nèi)部影響因素主要來(lái)源于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理及項(xiàng)目治理，項(xiàng)目管理可以細(xì)化為計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等，項(xiàng)目治理可以細(xì)化為激勵(lì)、約束和協(xié)調(diào)等，由于這些影響因素可以被不斷優(yōu)化從而改善項(xiàng)目管理績(jī)效，因此將其界定為可控的影響因素。而外部影響因素包括政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)水平、文化環(huán)境以及市場(chǎng)環(huán)境等，在項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)很難依靠人力改變，因此，將其界定為不可控的影響因素（表1）。

表1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效影響因素分類Tab.1 Classification of influence factors of supervision performance of rural land consolidation project

項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理的區(qū)別主要體現(xiàn)在執(zhí)行者、中心對(duì)象、首要導(dǎo)向和主要內(nèi)容上（表2）。項(xiàng)目管理是把各種知識(shí)、技能、手段和技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目實(shí)踐之中，以達(dá)到項(xiàng)目的要求[14]，其由直接管理項(xiàng)目過(guò)程的一方來(lái)執(zhí)行，更偏向于行政力量的推動(dòng)；而項(xiàng)目治理是一種制度框架[15],它的提出源于項(xiàng)目委托與代理關(guān)系中產(chǎn)生的代理問(wèn)題以及項(xiàng)目契約的不完備性，需要項(xiàng)目的主要利益相關(guān)方的集體參與，其權(quán)威來(lái)自于利益相關(guān)者之間的持續(xù)互動(dòng)。盡管如此，項(xiàng)目管理和治理活動(dòng)都是根據(jù)項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的需求實(shí)施的，兩者的共同目標(biāo)是提高項(xiàng)目管理績(jī)效。同時(shí)，項(xiàng)目管理和治理范疇的影響因素可以在組織內(nèi)部加以改進(jìn)，從而提升整個(gè)項(xiàng)目的監(jiān)管績(jī)效。

表2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理的主要區(qū)別Tab.2 Main differences of project management and project governance to rural land consolidation

3.2 基于SCP范式的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效形成機(jī)理

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的形成有其特有的規(guī)律和特征，本文應(yīng)用產(chǎn)業(yè)組織理論中的經(jīng)典理論分析范式——SCP范式[17]，對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的形成過(guò)程進(jìn)行分析。SCP即“結(jié)構(gòu)（Structure）—行為（Conduct）—績(jī)效（Performance）”分析范式，它提出：市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)市場(chǎng)行為，而在特定的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，市場(chǎng)行為又決定市場(chǎng)的績(jī)效水平。

產(chǎn)業(yè)組織理論主要應(yīng)用于工業(yè)領(lǐng)域，因此，“SCP范式”的基礎(chǔ)是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及較穩(wěn)定的企業(yè)組織，但是，由于公共項(xiàng)目的本質(zhì)是一組利益相關(guān)方圍繞共享項(xiàng)目資源、公共需求而締結(jié)的長(zhǎng)期性契約，公共項(xiàng)目市場(chǎng)即公共品市場(chǎng)，它是健全、穩(wěn)定的，因此，“SCP范式”對(duì)于公共項(xiàng)目而言是適用的[18]。由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是公共項(xiàng)目的一種，因此，該范式同樣也適用于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。

將“SCP范式”運(yùn)用到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中，可得到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效形成機(jī)理圖（圖2）。由圖2可知，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目治理將影響項(xiàng)目的管理活動(dòng)，而項(xiàng)目管理活動(dòng)將影響項(xiàng)目的監(jiān)管績(jī)效。具體地，通過(guò)優(yōu)化項(xiàng)目管理能夠改善項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效，而項(xiàng)目治理作為一種制度安排，其本身不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但是它可以通過(guò)項(xiàng)目管理間接貢獻(xiàn)于項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效。

圖2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效形成機(jī)理圖Fig.2 Forming principle of the supervision performance of rural land consolidation project

4 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及績(jī)效提升

4.1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由于其公共物品屬性，利益相關(guān)者較多，具有多元價(jià)值與目標(biāo)，其監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)要比私人項(xiàng)目復(fù)雜得多，這種復(fù)雜性也體現(xiàn)在其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建上。通過(guò)以上分析，并參考相關(guān)文獻(xiàn)[19-21]中關(guān)于公共項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合農(nóng)村土地整治項(xiàng)目自身的特點(diǎn)及其農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的影響因素，本文從行為和結(jié)果績(jī)效兩個(gè)維度初步構(gòu)建出農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表3）。

4.2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用

農(nóng)村土地整治開(kāi)展以來(lái)，蘇州市先后實(shí)施了若干個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，但農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管參差不齊，這在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中具有一定的代表性。因此，筆者選擇蘇州市為例，在以上農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，根據(jù)物元分析方法和改進(jìn)的熵值法構(gòu)建農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的熵權(quán)可拓物元模型[4，22]，以蘇州市吳江和太倉(cāng)兩地區(qū)已竣工驗(yàn)收的6個(gè)國(guó)家投資農(nóng)村土地整理項(xiàng)目為對(duì)象，進(jìn)行了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)果見(jiàn)表4。

表3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.3 The evaluation index system of the supervision performance of rural land consolidation project

表4 蘇州市典型農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效水平Tab.4 The supervision performance of typical rural land consolidation project in Suzhou City

根據(jù)6個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效水平綜合關(guān)聯(lián)度大小可以判斷農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的近似等級(jí)水平，其中兩個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效處于“良好”水平，分別為吳江X項(xiàng)目、太倉(cāng)X項(xiàng)目，三個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效處于接近“良好”水平，分別為吳江Y項(xiàng)目、吳江Z項(xiàng)目和太倉(cāng)Y項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效接近“較差”水平，為太倉(cāng)Z項(xiàng)目。根據(jù)監(jiān)管績(jī)效水平級(jí)別，蘇州市6個(gè)國(guó)家投資農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中，吳江X項(xiàng)目、太倉(cāng)X項(xiàng)目的監(jiān)管績(jī)效達(dá)到“良好”水平，其他4個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效水平都不符合標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，但具備向各個(gè)等級(jí)轉(zhuǎn)化的條件。由此可見(jiàn)，蘇州市國(guó)家投資農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效水平有一定的差異性，項(xiàng)目監(jiān)管工作做得較好的項(xiàng)目，其最終的整體績(jī)效水平一般也較高，能夠較好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。

在計(jì)算綜合關(guān)聯(lián)度的同時(shí)，根據(jù)熵權(quán)可拓物元模型的單項(xiàng)指標(biāo)績(jī)效水平，將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在各評(píng)價(jià)等級(jí)中的評(píng)價(jià)對(duì)象所占比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到蘇州市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的主要影響因素，包括：植被覆蓋提高率（x24）、糧食產(chǎn)能提高量（x22）、農(nóng)地年收入增加量（x21）、土地利用提高率（x20）、灌溉面積增加率（x16）、防護(hù)林網(wǎng)密度（x19）、機(jī)耕面積增加率（x17）、組織運(yùn)作情況（x2）7個(gè)指標(biāo)，其中前6項(xiàng)與土地整治相關(guān)的定額與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，最后一項(xiàng)則與項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的處理能力有關(guān)。

4.3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的提升路徑

根據(jù)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目在決策依據(jù)、制約機(jī)制以及資金監(jiān)管等方面所面臨的困境，筆者提出以下提升農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的路徑。

4.3.1 加快土地整治專項(xiàng)法律、法規(guī)建設(shè)步伐，強(qiáng)化監(jiān)管效力 項(xiàng)目的監(jiān)管離不開(kāi)法律、法規(guī)的保障。當(dāng)前針對(duì)農(nóng)村土地整治的專項(xiàng)法律、法規(guī)還很欠缺，沒(méi)有形成“國(guó)家—省—市—縣”的法律、法規(guī)體系，這在很大程度上弱化了土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的執(zhí)行力和績(jī)效。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)自上而下的土地整治專項(xiàng)法律、法規(guī)體系，加大違法成本和懲戒力度，確保土地整治項(xiàng)目的健康、持續(xù)運(yùn)行。

4.3.2 加強(qiáng)土地整治相關(guān)定額、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，規(guī)范監(jiān)管尺度 項(xiàng)目監(jiān)管結(jié)果的績(jī)效應(yīng)以定額、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況為依據(jù)。近年來(lái)，在國(guó)土資源部的大力推進(jìn)下，全國(guó)以及各省陸續(xù)制定并發(fā)布了土地整治相關(guān)的定額、標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施提供了很好的參考。但是，通過(guò)對(duì)蘇州市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)可以發(fā)現(xiàn)，很多定額和標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。這其中有定額、標(biāo)準(zhǔn)更新滯后的原因，也有監(jiān)管部門監(jiān)督缺位的因素。因此，應(yīng)做好土地整治相關(guān)定額、標(biāo)準(zhǔn)的更新工作，同時(shí)各監(jiān)管部門要加強(qiáng)執(zhí)行力度，保證項(xiàng)目的每一個(gè)單體工程、每一項(xiàng)單項(xiàng)工程都符合標(biāo)準(zhǔn)。

4.3.3 加快“3S”技術(shù)在具體監(jiān)管過(guò)程的應(yīng)用，提升監(jiān)管科技水平 項(xiàng)目的監(jiān)管需要先進(jìn)技術(shù)的支撐?！?S”技術(shù)的應(yīng)用能夠很好的解決土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作中存在的“四難”問(wèn)題（定位難、丈量難、記錄難、分析難），能極大地提升項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效。但是目前該技術(shù)只是在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，暫時(shí)還沒(méi)有得到推廣普及。因此，應(yīng)盡快將“3S”技術(shù)引入土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作之中，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管的“數(shù)字化”。

4.3.4 改革項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“行政化”態(tài)勢(shì)，確保監(jiān)管成效 項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的處理直接影響監(jiān)管的績(jī)效。項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括立項(xiàng)環(huán)節(jié)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)、實(shí)施環(huán)節(jié)、審計(jì)環(huán)節(jié)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)等，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“行政化”態(tài)勢(shì)影響了項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。以立項(xiàng)環(huán)節(jié)為例，現(xiàn)實(shí)狀況通常是由省級(jí)國(guó)土資源管理部門下達(dá)立項(xiàng)通知，要求申報(bào)單位在一定期限內(nèi)完成可研報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告，結(jié)果導(dǎo)致很多可研和規(guī)劃設(shè)計(jì)文本都是“趕”出來(lái)的，有的設(shè)計(jì)單位甚至連項(xiàng)目區(qū)都沒(méi)去過(guò)，坐在辦公室就完成了設(shè)計(jì)文本。這種模式很難保證設(shè)計(jì)的科學(xué)性，結(jié)果大大降低了項(xiàng)目立項(xiàng)階段的監(jiān)管績(jī)效。而在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，當(dāng)前大部分項(xiàng)目的驗(yàn)收都是由主管單位通過(guò)行政指令，組織部分專家，在1—2天的時(shí)間內(nèi)就完成了項(xiàng)目?jī)?nèi)、外業(yè)的驗(yàn)收并得到驗(yàn)收結(jié)論。這種方式難以對(duì)項(xiàng)目做出全面、科學(xué)的評(píng)判，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的結(jié)果績(jī)效有一定的影響。因此必須改革項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“行政化”態(tài)勢(shì)。

4.3.5 實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位的“公共參與”，形成監(jiān)管合力 “公共參與”程度與項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效有著密切的聯(lián)系。所謂的“公共參與”，不能片面理解為“在可研報(bào)告或者規(guī)劃設(shè)計(jì)文本中請(qǐng)項(xiàng)目區(qū)群眾簽字，知道有項(xiàng)目的存在”，而是要讓群眾全過(guò)程、全方位地參與進(jìn)來(lái)?？梢詫⑼恋仄秸群?jiǎn)單工程分包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，并給予相應(yīng)的報(bào)酬；可以請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶參與可研報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制；可以與農(nóng)戶簽訂管護(hù)合同，將重要的單體工程交由農(nóng)戶管護(hù)等。全過(guò)程、全方位的“公共參與”能夠與監(jiān)管單位形成合力，不僅能調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)群眾的參與積極性，而且能大大降低監(jiān)管成本，提升項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效。

5 結(jié)論與討論

（1）農(nóng)村土地整治項(xiàng)目涉及的環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，因此其監(jiān)管績(jī)效具有綜合性的特點(diǎn)，績(jī)效水平受多種因素的影響。從農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效的形成機(jī)理看，項(xiàng)目的管理與治理活動(dòng)將直接或間接的貢獻(xiàn)于監(jiān)管績(jī)效。

（2）本文從行為、結(jié)果兩個(gè)層面構(gòu)建了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其在蘇州市的應(yīng)用表明該評(píng)價(jià)體系能夠體現(xiàn)農(nóng)村土地整治監(jiān)管績(jī)效的差異，并反映其中的主要影響因素。由于中國(guó)農(nóng)村土地綜合整治開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究還處于起步階段，本文所選擇的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也有待于在今后的研究過(guò)程中進(jìn)一步完善。

（3）本文的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管研究主要以一般農(nóng)村土地整治項(xiàng)目為載體開(kāi)展，沒(méi)有分析土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)等其他項(xiàng)目類型。由于土地復(fù)墾項(xiàng)目、土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與土地整治項(xiàng)目在立項(xiàng)前提、建設(shè)主體、項(xiàng)目基礎(chǔ)條件、建設(shè)周期、新增耕地率要求等方面存在較大差異，因此，三者在監(jiān)管體系的構(gòu)建、監(jiān)管績(jī)效的形成等方面必然存在一定的差異。在今后的研究中，需進(jìn)一步構(gòu)建復(fù)墾項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)管框架體系，以更好地促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，論文是以蘇州市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目為實(shí)證案例，其他區(qū)域的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效研究尚未涉及。由于不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人文環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)條件以及施工難度等方面存在差異，因此，在今后的研究中，需要進(jìn)一步拓展研究區(qū)域范圍，有效檢驗(yàn)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管理論體系，提高其研究理論與方法的普適性。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Formation Mechanism and Evaluation of the Supervision Performance of Rural Land Consolidation Project

MENG Zhan1,2, LIU Bin2, XIA Min1, LIU You-zhao1
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Jiangsu Real Estate Development Center, Nanjing 210024, China）

The purpose of the paper is to define the connotation of supervision performance of rural land consolidation project, explore its influence factors and formation mechanism. Based on this, the paper tries to set up the evaluation index system of supervision performance of rural land consolidation project, and evaluate the supervision performance of 6 projects in Suzhou City. The paper then brings out the way to promote the performance of rural land consolidation project. The methods of literature analysis, induction and synthesis, entropy-weighted extentic matter-element model were employed. The results show that project management and governance have different influences on supervision of rural land consolidation project. A supervision performance evaluation index system was built up from two dimensions of behavior and result. The conclusion is that the supervision performance of 6 projects in Suzhou City was different, which depends on the supervision work. The way to promote the supervision performance of rural land consolidation projects includes: building up the system of laws and regulations of land consolidation, strong execution of quotas and standards, the use of '3S' technology in supervision, the reform of the 'government controlling' of 'key process' and whole-process 'public participation'.

F301.24

A

1001-8158（2014）09-0053-07

2014-08-01

2014-09-04

江蘇省國(guó)土資源科技計(jì)劃項(xiàng)目（201335）。

孟展（1978-），男，江蘇鹽城人，博士研究生，高級(jí)工程師。主要研究方向?yàn)橥恋乜沙掷m(xù)利用、土地整治。E-mail: a.zhan@126.com

劉友兆（1959-），男，江蘇淮安人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乜沙掷m(xù)利用與土地資源評(píng)價(jià)。E-mail: yzliu@njau.edu.cn