於 冉，黃賢金,2，鐘太洋,2

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省土地開發(fā)整理工程技術中心，江蘇 南京 210093）

省級政府土地管理績效督察評價指標體系研究

於 冉1，黃賢金1,2，鐘太洋1,2

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省土地開發(fā)整理工程技術中心，江蘇 南京 210093）

研究目的：從國家土地督察的視角，構建省級政府土地管理績效督察評價指標體系及指標權重。研究方法：通過問卷調查、隸屬度函數、歸一化等方法獲得指標體系及權重，而后采用綜合評價法進行驗證。研究結果：指標體系與權重具有較強的科學性與合理性，中國省級政府土地管理績效基本達到良好水平，需繼續(xù)保持與提升。研究結論：提出三點應用方向，即考核省級政府土地管理績效、完善國家土地督察工作、推進差別化土地利用政策，并對問卷覆蓋面、區(qū)域差異、指標數量和數據獲取等方面作進一步討論。

土地管理；績效；督察評價；指標體系

1 引言

管理學中，績效被認為是組織機構的期望結果，績效評價作為績效研究的核心內容之一，應用于土地管理，是指對政府為實現其在土地管理職能上確定的績效目標，以及為實現這一目標的執(zhí)行結果所進行的綜合性評價。國外關于政府績效評價的研究較早，但多是對整個政府的管理績效進行考核，很少涉及具體部門的績效評價[1-4]，直到21世紀初，開始對土地管理部門績效進行評價研究[5-7]。中國學者于20世紀90年代后期將績效評價引入土地管理研究領域，這一時期的研究主要是圍繞土地制度績效評價，如農地產權制度[8]、城市土地配置制度[9]、土地用途管制制度[10]等，此后，土地管理績效評價研究領域不斷拓寬。目前國內有關土地管理績效評價研究主要集中在以下三個方面，一是土地制度實施績效的評價，如土地供給制度[11]、土地征收制度[12]、土地督察制度[13]等；二是某一具體土地管理事項執(zhí)行績效的評價，如耕地保護[14]、建設用地管理[15]、土地利用規(guī)劃實施[16]等；三是具體土地管理項目運行績效的評價，如土地整理項目[17]、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目[18]等。

綜上，中國對土地管理績效評價多是從微觀視角出發(fā)，主要原因可能在于尚未找到一個能夠全面評價政府土地管理工作的視點。而且，已有研究較少指出指標體系的構建過程，且指標重復性或相似性較高。根據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，中國于2006年建立國家土地督察制度，由國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市人民政府土地管理情況進行監(jiān)督檢查。因此，需要從宏觀視角評價政府土地管理工作的整體績效。目前，國內關于土地督察的研究主要集中于土地督察的實施影響，如土地督察對耕地數量的保護[19]、對耕地占補平衡的促進[20]、對土地違法的遏制[21]、對土地市場化程度的提升[22]、對國有土地收益流失的控制[23]等。而從土地督察角度出發(fā)，對政府土地管理工作進行績效評價，尚未見報道?；谝陨蟽牲c認知，本文通過土地督察的視點，從對法律法規(guī)的梳理出發(fā)，基于大樣本專家問卷調查方法，構建省級政府土地管理績效的督察評價指標體系，并運用多因素綜合指數評價法進行簡單實證研究。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

前期研究通過梳理職責確定省政府土地管理績效的考核目標，結合土地管理與督察工作實踐、查閱文獻資料等，遴選績效指標，構建省政府土地管理績效督察評價初步指標體系；后期通過專家會議、問卷調查不斷對指標體系進行修正，得到最終的省政府土地管理績效督察評價指標體系及權重（圖1）。

圖1 省級政府土地管理績效督察評價指標體系研究思路Fig.1 Research design of supervision evaluation index system of land management performance for provincial government

2.2 研究方法

2.2.1 指標遴選與確權方法 （1）隸屬度函數法。隸屬度屬于模糊評價函數中的概念，若對論域U中的任一元素x，都有一個數A（x）∈[0，1]與之對應，則稱A為U上的模糊集，A（x）稱為x對A的隸屬度。隸屬度越高，說明該元素對集合越重要，予以保留，反之則剔除。如果將初步指標體系視為一個模糊集合U，把每一個評價指標視為一個元素x，假設第i個評價指標xi的問卷調查次數統(tǒng)計為ni，有效問卷總數為N，則該指標的隸屬度為Ri=ni/ N。（2）歸一化方法。此方法有兩種實現形式，一種是把數據映射到（0，1）范圍之內，另一種是將有量綱的表達式轉化為無量綱的表達式。本文應用第一種形式，通過對評價指標的重要程度進行歸一化處理，將問卷調查所獲得的數據映射到（0，1）之內，以計算一級指標和二級指標權重。

2.2.2 評價方法 本文采用綜合評價法，通過計算指標分值，確定指標權重值，運用線性加權方法求得綜合指數，即政府土地管理績效指數，計算公式如式1：

3 評價指標體系構建

3.1 構建原則

本文提出以下構建省級政府土地管理督察評價指標體系的基本原則：（1）法定職責為主線。全面梳理法律法規(guī)中的省級政府土地管理主要職責，并結合《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，總結國家土地督察對省級政府土地管理進行監(jiān)督檢查的職責，將兩者對接。（2）體現土地督察視角。在指標選取過程中，對目前還沒有權威統(tǒng)計數據的重要指標，應充分運用現有土地督察工作中獲得的信息和數據。（3）堅持結果與過程并重。管理行為往往具有時間的滯后性與結果的不可逆性，因此，在指標選取上應將結果性指標和過程性指標相結合。（4）兼顧數據的權威性與可獲取性。對政府部門進行績效評價，需重視評價結果的嚴肅性，應采取國家公開發(fā)布的權威基礎數據，同時，需兼顧指標數據的可獲取性。（5）綜合考慮土地督察工作現狀與發(fā)展趨勢。國家土地督察機構成立時間較短，其業(yè)務體系尚處于探索與建設中，因此，指標體系既要滿足當前土地督察對政府土地管理績效評價的需要，還應結合督察業(yè)務發(fā)展趨勢適度超前。

3.2 構建過程與結果

首先，通過對相關法律法規(guī)的系統(tǒng)梳理，總結出省級政府土地管理12項職責，包括土地權屬管理、土地利用規(guī)劃管理、土地利用計劃管理、土地調查與統(tǒng)計、評定土地等級、耕地保護、其他土地資源保護、建設用地管理、土地市場管理、節(jié)約集約用地、土壤保護、執(zhí)法監(jiān)察，主要依據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《農業(yè)法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》等。其次，根據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，總結出土地督察機構對省級政府土地管理進行監(jiān)督檢查的6項基本職責，包括耕地保護責任目標落實情況、土地執(zhí)法情況、土地利用和管理的合法性和真實性、土地管理審批事項、土地宏觀調控政策落實情況、土地管理法定職責履行情況。在此基礎上，借鑒國內外相關研究，并結合國家土地督察濟南局、西安局、成都局和上海局等已經開展的實踐探索，形成省級政府土地管理績效督察評價的初步指標體系，包括14大類、100個指標。在此基礎上，通過在遼源、上海、濟南、北京等地舉行多次專家會議，以及在國家土地督察濟南局展開的一次小范圍調查問卷，對指標體系進行修正，獲得7大類、25個具體指標（表1）。

4 實證研究

4.1 簡化指標設計及權重

從數據的可獲取性來看，表1中部分指標分值無法通過公開的數據得到，因此，在實證研究中，根據能夠通過公開途徑獲得的數據及已掌握的匯總數據資料等，對指標體系進行簡化，以作簡單驗證。其中，根據問卷調查的數據，仍然對簡化的指標進行重要程度歸一化處理，獲得簡化指標的權重。同時，考慮在做問卷調查時，不同調查對象對于同一指標重要程度的評價存在差異，而且同一調查對象在不同時間的評價也可能不同，此外，考慮整個土地管理工作的完整性，各方面職責理應同等重要，故采用等權法進行對比（表2）。

表1 省級政府土地管理績效督察評價指標體系及權重Tab.1 Supervision evaluation index system and weights of land management performance for provincial government

（表1續(xù)）

表2 省級政府土地管理績效督察評價簡化指標體系及權重Tab.2 Simple supervision evaluation index system and weights of land management performance for provincial government

4.2 數據來源

數據來源主要包括國家土地督察工作統(tǒng)計報表、《中國國土資源年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》、《全國土地利用規(guī)劃綱要（2006—2020年）》、《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》、《中國統(tǒng)計年鑒》、《國家土地督察公告》、年度全國土地變更調查、年度耕地占補平衡考核以及抽查數據等。實證部分采用2010年數據，主要考慮已掌握的督察數據中，2010年的數據相對較新，且經過4年督察實踐，數據可信度與可用性較高。此外，由于掌握的土地督察數據是以各土地督察局為統(tǒng)計單位，因此評價結果以各局督察區(qū)域為評價單元。

4.3 評價結果與分析

通過綜合評價法，分別應用歸一法權重與等權法權重進行計算，評價結果如表3。從兩種不同的權重計算方法來看，各督察區(qū)域的績效指數均比較接近，且通過歸一法權重得到的計算結果均略高于等權法權重的結果。從評價結果看，績效指數的理論取值范圍在0—100%之間，以≥80%為良好水平，則有6個督察局督察區(qū)域的土地管理績效指數超過80%，說明總體上中國政府土地管理績效基本達到良好水平。然而，由于督察數據的區(qū)域差異，可能會導致部分省（直轄市、自治區(qū)）的績效指數在計算結果上未能得到充分體現。比如在某個督察局的督察區(qū)域中，其土地管理績效指數值偏低是由于個別?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）引起的，并不能完全代表其整個督察區(qū)域的土地管理績效水平；又如某個督察局督察區(qū)域的土地管理績效水平良好，也并不代表其督察區(qū)域中所有?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的績效指數均超過80%。此外，通過歸一法權重計算得分較等權法普遍略高，說明如果將所有指標視為同等重要，那么整個土地管理績效水平略低，一定程度上反映了工作的偏頗性。

表3 基于簡化的省級政府土地管理績效督察評價指標體系的評價結果Tab.3 The results of simple supervision evaluation index system of land management performance for provincial government

5 研究成果與討論

5.1 成果與應用

本文提出了構建省級政府土地管理績效督察評價指標體系的基本原則，并通過問卷調查、隸屬度函數、歸一化等方法，獲得省級政府土地管理績效督察評價指標體系及指標權重。研究成果可具以下應用方向：

（1）應用于考核省級政府土地管理績效。針對《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》所提，本文成果可以為建立省級政府土地管理績效綜合考評機制服務，對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府的土地管理情況進行綜合評價。

（2）應用于完善國家土地督察工作。目前，國家土地督察工作逐漸形成以例行督察、審核督察、專項督察等為核心，以工作問責、異地任職、定期交流等為支撐的業(yè)務體系，本文成果正是基于土地督察的視角，因此，有利于改進土地督察工作方式、提升土地督察工作效率。

（3）應用于推進差別化土地利用政策。針對《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出的“實施差別化的區(qū)域土地利用政策”，可以將省級政府土地管理績效督察評價結果作為差別化土地利用政策實施與推行的重要依據。

5.2 討論

對于評價結果，本應以省（自治區(qū)、直轄市）為評價單元，然而在獲得的督察數據中，是以各土地督察局為單位進行統(tǒng)計的，因此，評價結果以每個土地督察局督察區(qū)域為評價單元。雖然在一定程度上能夠反映區(qū)域土地管理績效水平，但也會出現一些不公平現象，如某個督察區(qū)域的績效水平會由于個別省份得分的影響而偏高或偏低。因此，在今后的工作中，應以省為單元進行細致的數據統(tǒng)計，以便于對各省績效水平進行排序。

基于研究思路設計和問卷調查過程，結合研究成果及其應用方向分析，對以下4個方面作進一步討論：（1）問卷覆蓋面。本文中所采取的問卷調查均以國家土地督察機構工作人員為主要對象，一方面有利于體現指標體系構建的督察視角，但是另一方面存在著信息收集的局限性，因此，下一步研究可以在此基礎上擴大覆蓋度，增加對其他國土資源部門、地方各級政府及相關部門等的調查。（2）區(qū)域差異。目前構建的指標體系沒有充分考慮區(qū)域差異性，事實上，由于資源稟賦的本底差異、人員構成以及基礎設施的配備差異等，均會影響評價結果。對此，在進一步研究中，可嘗試以下兩種方法，一是針對不同區(qū)域對評價指標進行局部指標調整，二是對評價結果進行分區(qū)域排序。（3）指標數量。本文尚處理論研究，構建的指標體系共包含25個評價指標，雖然體現了研究的全面性與嚴謹性，然而在實際操作中，指標過多往往造成管理混亂，因此，通過今后的實踐，應對指標刪減。（4）數據獲取。本文在研究過程所剔除的指標中，不乏針對性與控制性較強的指標，然而由于數據獲取的難度，甚至部分數據尚未有部門統(tǒng)計，因此，無法納入評價框架。在下一步研究中，可以對此類指標及其數據獲取方式進行探討，一方面能夠完善統(tǒng)計工作，另一方面也將有效提升政府土地管理績效水平。

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（本文責編：郎海鷗）

Supervision Evaluation Index System of Provincial Governments' Land Management Performance

YU Ran1, HUANG Xian-jin1,2, ZHONG Tai-yang1,2
（1. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Engineering Research Center of Land Consolidation and Rehabilitation, Nanjing 210093, China）

From the perspective of state land supervision, the purpose of this study is to construct supervision evaluation index system and their weights for provincial governments' land management performance. This paper obtained the index system and weights through the methods of questionnaire survey, membership function, normalization, and conducted simple verification by comprehensive evaluation. The results showed that the index system and weights has strong scientificity and rationality, the performance of Chinese provincial governments land management basically reached good level, and need to continue to maintain and improve. In the conclusion, this paper put forward three application directions including assessing provincial governments land management performance, improving national land supervision and advancing differentiated land use policy, and conducted further discussion of questionnaire coverage, regional difference, index number and data acquisition.

land manage; performance; supervision evaluation; index system

F301.2

A

1001-8158（2014）09-0017-08

2014-01-10

2014-04-06

國家科技支撐計劃（2013BAJ13B02）。

於冉（1984-），男，安徽合肥人，博士研究生。主要研究方向為土地利用與規(guī)劃。E-mail: yuran936@foxmail.com

黃賢金（1968-），男，江蘇揚中人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: hjx369@nju.edu.cn