劉新衛(wèi)，梁夢茵，鄖文聚，湯懷志，楊華珂

（1.國土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100035）

地方土地整治規(guī)劃實施的探索與實踐

劉新衛(wèi)1,2，梁夢茵1,2，鄖文聚1,2，湯懷志1,2，楊華珂1,2

（1.國土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100035）

研究目的：掌握地方土地整治規(guī)劃實施進(jìn)展情況，總結(jié)各地的經(jīng)驗做法，為加快推進(jìn)本輪土地整治規(guī)劃實施提供參考。研究方法：函調(diào)法、實地調(diào)研法和政策分析法。研究結(jié)果：各地在實施土地整治規(guī)劃過程中，因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)各類土地整治活動，土地整治工作的綜合成效逐步顯現(xiàn)，并且積累了一些經(jīng)驗、增強(qiáng)了制度供給能力。研究結(jié)論：土地整治規(guī)劃是推進(jìn)土地整治工作的基本依據(jù)，是保障土地整治活動科學(xué)、規(guī)范、有序開展的重要前提，對于當(dāng)前土地整治規(guī)劃實施中暴露的問題和不足要有針對性地予以解決。

土地整治規(guī)劃； 實施；探索；實踐；地方

1 引言

2012年3月國務(wù)院批復(fù)《全國土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》，同年4月國土資源部和財政部發(fā)布《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》后，各地加快推進(jìn)各個層級土地整治規(guī)劃編制工作[1]，并在此之后相繼轉(zhuǎn)入規(guī)劃實施階段。規(guī)劃的生命力在于實施。特別是隨著土地整治事業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境時空演化和經(jīng)濟(jì)社會形勢變化，土地整治的現(xiàn)實需求與目標(biāo)任務(wù)發(fā)生變化，規(guī)劃工作也從第一輪（2001—2010年）的土地開發(fā)整理規(guī)劃發(fā)展到本輪（2011—2015年）的土地整治規(guī)劃，不僅規(guī)劃名稱有所改變，規(guī)劃理念、層級體系、內(nèi)容方法、程序規(guī)范等也有較大變化，如何保障和推進(jìn)各地土地整治規(guī)劃順利實施受到政府部門和專家學(xué)者高度關(guān)注[2]。本文基于函調(diào)和實地調(diào)研結(jié)果，初步分析了地方各級土地整治規(guī)劃實施的進(jìn)展、做法和成效，并就規(guī)劃實施中存在的主要問題提出了對策建議。

2 研究方法與數(shù)據(jù)分析

為及時了解地方各級土地整治規(guī)劃實施情況，筆者所在的土地整治規(guī)劃實施跟蹤調(diào)查研究小組在開展前期研究、制定工作方案的基礎(chǔ)上，于2013年10月以發(fā)函的形式對山東、安徽、四川和遼寧4個省級、海淀等8個市級和通州等100個縣級區(qū)域（50個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣和50個國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)）土地整治規(guī)劃實施情況開展函調(diào)；在函調(diào)了解面上情況的同時，還有針對性地選擇相關(guān)地區(qū)進(jìn)行更為詳細(xì)的實地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容涵括規(guī)劃實施總體情況、目標(biāo)任務(wù)完成程度、配套政策制度建設(shè)，以及規(guī)劃實施的經(jīng)驗做法、存在的主要問題和相應(yīng)的對策建議等方面情況。截至2013年底，共收回4省7市87縣函調(diào)反饋報告，并且實地調(diào)研了浙江、江西和四川3省的6個市、縣。

表1 函調(diào)和實地調(diào)研區(qū)域分布情況Tab.1 The distribution of the postal and spot investigation area

從調(diào)查情況看，各地能夠認(rèn)識到土地整治規(guī)劃是規(guī)范有序開展土地整治工作的基本依據(jù)，堅持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”方針，因地制宜推進(jìn)所在地方土地整治規(guī)劃編制、報批和實施，本輪土地整治規(guī)劃工作提出的建立“全國—省—市—縣”4級規(guī)劃體系目標(biāo)基本實現(xiàn)。在推進(jìn)規(guī)劃體系建立過程中，各地都能認(rèn)識到各級規(guī)劃各有側(cè)重，上級規(guī)劃指導(dǎo)下級規(guī)劃，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，以建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和宜耕未利用地開發(fā)等各類土地整治活動，逐級分解落實全國土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，特別是“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)?！焙汀把a(bǔ)充耕地總量”兩個約束性指標(biāo)必須限時保質(zhì)完成，“農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)?！钡阮A(yù)期性指標(biāo)也要努力實現(xiàn)。雖然一些市、縣級土地整治規(guī)劃尚未正式發(fā)布，但由于規(guī)劃編制任務(wù)部署較早，編制工作已經(jīng)開展，并且能夠做到邊編制、邊論證、邊實施，規(guī)劃的引導(dǎo)作用在很大程度上得到發(fā)揮。

作為反映總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值，規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃目標(biāo)的具體化和定量化，是清晰表示規(guī)劃內(nèi)容、思路與方案的重要方式。從土地整治規(guī)劃指標(biāo)的實現(xiàn)情況來看，“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)?！敝笜?biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為39.71%、33.40%和38.65%，“經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量提高程度”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣均為1個等別以上，“農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為 41.46%、25.11%和40.16%，“補(bǔ)充耕地總量”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為75.83%、69.37%和60.27%，“農(nóng)用地整理補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為152.96%、43.38%和42.89%，“土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為91.46%、112.68%和37.46%，“宜耕后備土地開發(fā)補(bǔ)充耕地”指標(biāo)在函調(diào)省、市、縣的平均實現(xiàn)程度分別為49.54%、109.04%和36.03%。

3 規(guī)劃實施的經(jīng)驗做法

各地在實施土地整治規(guī)劃過程中，圍繞規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和土地整治工作基礎(chǔ)，從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全管理制度、創(chuàng)新激勵機(jī)制、鼓勵公眾參與和提升能力水平等方面有序推進(jìn)土地整治活動，積累了一些經(jīng)驗，增強(qiáng)了制度供給。

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃實施組織領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)規(guī)劃實施合力

實施土地整治規(guī)劃應(yīng)該兼顧國家戰(zhàn)略、地方需求和群眾利益，需要充分發(fā)揮各級政府及其相關(guān)部門的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)調(diào)查情況，各地高度重視土地整治規(guī)劃實施工作，將規(guī)劃實施列入政府重要議事日程，并從建立組織機(jī)構(gòu)、健全規(guī)劃體系和嚴(yán)格規(guī)劃實施等方面推進(jìn)規(guī)劃執(zhí)行。安徽省在省、市和縣級層面均成立了政府主導(dǎo)、相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃安排的各類土地整治活動；嘉興市建立了市、縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)掛土地整治項目制度，加強(qiáng)規(guī)劃實施目標(biāo)責(zé)任考核。長壽區(qū)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃進(jìn)行項目規(guī)劃設(shè)計，形成土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計相銜接的規(guī)劃體系；博羅縣在土地整治規(guī)劃指導(dǎo)下，編制了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃?；羟窨h定期檢查規(guī)劃執(zhí)行情況、巡查重點區(qū)域進(jìn)展；湟中縣嚴(yán)格按照規(guī)劃編報項目計劃，引導(dǎo)國家、省、市、縣投資實施土地整治項目。

3.2 健全規(guī)劃實施管理制度，規(guī)范有序推進(jìn)土地整治

加強(qiáng)實施管理是確保土地整治項目質(zhì)量和資金安全的根本保證，也是土地整治規(guī)劃實施取得實效的前提條件。從調(diào)查情況看，針對土地整治工作中存在的重立項輕實施、重數(shù)量輕質(zhì)量，以及資金使用不合理等問題[3]，各地從加強(qiáng)計劃管理、嚴(yán)格資金管理和強(qiáng)化實施監(jiān)管入手，努力做到實施規(guī)劃有計劃安排、有資金保障、有制度約束。揚(yáng)州市每年下達(dá)土地整治年度計劃，編制年度實施方案，并對進(jìn)度跟蹤問效；宜賓縣按照“申報一批，實施一批，儲備一批，見效一批”的方式滾動推進(jìn)土地整治項目。訥河市集中新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅、土地復(fù)墾費以及農(nóng)、林、水、路等部門相關(guān)資金作為專項資金，建立了基金化管理機(jī)制；寧鄉(xiāng)縣實行資金使用申報制度，未經(jīng)立項不予補(bǔ)助，根據(jù)工程進(jìn)度撥款并定期檢查。山東省建立了由監(jiān)察部門牽頭，國土等部門參與的項目監(jiān)管機(jī)制，國土資源廳聯(lián)合財政廳采取現(xiàn)場督導(dǎo)、月報季報、問責(zé)約談等措施，及時掌握項目建設(shè)進(jìn)展。

3.3 創(chuàng)新土地整治激勵機(jī)制，調(diào)動各方面積極主動性

本輪土地整治規(guī)劃確定的主要任務(wù)，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重、時間緊、壓力大[4-6]，在目前土地整治資金渠道相對單一、隊伍建設(shè)相對滯后的情況下，完成既定任務(wù)面臨著較為突出的資金和人手等問題。調(diào)查結(jié)果表明，各地高度重視調(diào)動基層政府和有關(guān)單位、個人積極性，并從建立經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制、推動形成市場機(jī)制等方面出臺了一系列保障土地整治規(guī)劃實施的政策措施。大興區(qū)每建一畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，市財政配套3000元；蕭山區(qū)將驗收合格的由各鎮(zhèn)街、場、平臺投資土地整治項目所取得耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的70%留歸他們自行使用；潼南縣對未完成年度計劃或不按規(guī)劃開展工作的，在安排下年度計劃和資金時予以控制。崇明縣試點建立了多渠道籌集資金機(jī)制，并與土地整治效益分配機(jī)制有機(jī)結(jié)合；固始縣通過政府與有關(guān)單位簽訂投資建設(shè)協(xié)議，吸納社會資金用于土地整治；江津區(qū)通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，培育地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸引社會資金投入土地整治。

3.4 推進(jìn)建立公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)群眾參與規(guī)劃實施

維護(hù)群眾合法權(quán)益是土地整治工作的立足點和出發(fā)點，土地整治規(guī)劃實施必須堅持農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位[7]，把群眾滿意作為規(guī)劃實施成效的根本目標(biāo)。根據(jù)調(diào)查情況，各地在推進(jìn)規(guī)劃實施中充分尊重農(nóng)民意愿，并從加大宣傳力度、加強(qiáng)權(quán)屬管理和鼓勵公眾參與等方面確保群眾知情、參與和滿意。定州市在項目立項階段以座談會、發(fā)傳單等形式加強(qiáng)宣傳，在規(guī)劃設(shè)計階段宣傳發(fā)動群眾參與，在建設(shè)準(zhǔn)備階段通過宣傳統(tǒng)一思想；龍川縣建立規(guī)劃信息公示制度，通過宣傳增強(qiáng)規(guī)劃實施的公開透明度。慈溪市在項目實施前明晰權(quán)屬關(guān)系，做到實施前后權(quán)屬不變，若有調(diào)整要在實施前編制權(quán)屬調(diào)整方案；榮昌縣堅持“尊重現(xiàn)實、照顧歷史、有利生產(chǎn)、有利穩(wěn)定”原則，合理調(diào)整土地權(quán)屬，確保不同權(quán)屬利益。阿榮旗項目區(qū)所在村組推選德高望重且有組織能力的人組成群眾監(jiān)督小組，監(jiān)督項目實施；蒼山縣層層簽訂管護(hù)合同，形成以群眾自我管護(hù)為主，國土部門定期監(jiān)督檢查的管護(hù)機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升規(guī)劃實施保障水平

本輪土地整治規(guī)劃實施對土地整治系統(tǒng)的基礎(chǔ)能力建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而基礎(chǔ)能力建設(shè)水平也直接關(guān)系規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)能否順利完成[8]。從調(diào)查情況看，各地為更好推進(jìn)規(guī)劃實施，從加強(qiáng)建章立制、提升科技支撐、強(qiáng)化隊伍建設(shè)和推進(jìn)信息化建設(shè)等方面做了大量工作。四川省完善了土地整治項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，健全了勘測定界、規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、監(jiān)理、檢查驗收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；鄧州市結(jié)合實際制定了市級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。景縣積極探索土地整治項目的新技術(shù)、新材料和新工藝；建陽市積極引進(jìn)、推廣現(xiàn)代土地整治新方法和新技術(shù)。遼寧省各級國土資源管理部門進(jìn)一步明確了土地整治職能，健全了土地整治機(jī)構(gòu)；濉溪縣成立了土地整治專門機(jī)構(gòu)，初步建立一支涉及土地、農(nóng)業(yè)等各類專業(yè)的技術(shù)隊伍。寧河縣采用3S技術(shù)建立土地整治規(guī)劃信息系統(tǒng)，加強(qiáng)了土地整治的資源調(diào)查、評價和監(jiān)測；欒城縣在規(guī)劃成果建設(shè)信息化基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)，建立了規(guī)劃實施管理信息系統(tǒng)。

4 規(guī)劃實施的成效分析

各地在實施土地整治規(guī)劃過程中，堅持促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)以及量力而行原則，以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)各類土地整治活動，綜合成效開始逐步顯現(xiàn)。

4.1 土地整治規(guī)劃實施引領(lǐng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

各地在土地整治規(guī)劃實施中，堅持以整治促建設(shè)、以建設(shè)促保護(hù)，大力推進(jìn)以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點的農(nóng)用地整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，確保了占補(bǔ)平衡，改善了生產(chǎn)條件，夯實了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。安徽省2011年以來實施各類土地整治項目1243個，新增耕地31524 hm2，實現(xiàn)占補(bǔ)平衡有余，通過配套田、水、路、林提高耕地質(zhì)量1—2個等別；寶坻區(qū)2011—2012年間通過土地整治補(bǔ)充耕地2581 hm2，實現(xiàn)了占補(bǔ)平衡目標(biāo)，并通過農(nóng)用地整治促進(jìn)了農(nóng)田集中連片，提高了基礎(chǔ)設(shè)施水平；扎賚特旗通過土地整治使原來無灌溉條件的“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”變成基礎(chǔ)設(shè)施齊全的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，耕地等級提高1個等別；惠農(nóng)區(qū)2011—2013年間通過土地整治增加耕地3208 hm2，促進(jìn)了農(nóng)田集中和設(shè)施改善。

4.2 土地整治規(guī)劃實施促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)和諧

各地通過實施土地整治規(guī)劃，促進(jìn)了生活條件改善，推動了適度規(guī)模經(jīng)營，帶動了農(nóng)民增收致富，提高了農(nóng)村宜居程度，保護(hù)了傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，土地整治成為新農(nóng)村建設(shè)的有力抓手。海淀區(qū)通過土地整治，在部分鎮(zhèn)試點成立土地股份合作社，規(guī)?；?jīng)營入股的集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按協(xié)議分成收益；商丘市在規(guī)劃實施中注意避讓和保護(hù)特色村莊，大力保護(hù)富有傳統(tǒng)特色的農(nóng)耕文化和民俗文化；農(nóng)安縣通過實施土地整治項目，項目區(qū)人均耕地增加10%，農(nóng)民人均年收入增加270元；天門市把土地整治與新村示范、舊村改造和高產(chǎn)創(chuàng)建有機(jī)結(jié)合，以土地整治為平臺，強(qiáng)化項目資金整合，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)培植了相關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社。

4.3 土地整治規(guī)劃實施推動了節(jié)約集約用地

各地在土地整治規(guī)劃指導(dǎo)下，通過整治農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化了區(qū)域土地利用格局，提升了節(jié)約集約用地水平，進(jìn)而拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的合理用地需求。揚(yáng)州市依據(jù)土地整治規(guī)劃，在加強(qiáng)整治散亂、閑置、廢棄、低效利用農(nóng)村建設(shè)用地的同時，有序推進(jìn)城中村等治理改造，近年來全市拆舊復(fù)墾3.6萬畝，改造城中村45個；嘉興市實施規(guī)劃以來，逐步把全市858個行政村17000多個自然村集聚到40個左右新市鎮(zhèn)和300個左右城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，既解決了農(nóng)民建房違法用地問題，又統(tǒng)籌安排了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施配套用地；商丘市通過整治“空心村”提高了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約利用水平，通過推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾、城鎮(zhèn)工礦企業(yè)“退二進(jìn)三”提高了工業(yè)用地利用效率。

4.4 土地整治規(guī)劃實施推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)

各地在推進(jìn)土地整治規(guī)劃實施中，注重發(fā)揮農(nóng)用地生態(tài)景觀功能，保護(hù)濕地和綠地等自然生態(tài)功能，采取工程、生物等措施改善土地生態(tài)環(huán)境，修復(fù)提升受損土地生態(tài)功能，不僅優(yōu)化了農(nóng)田和村莊的景觀格局，而且促進(jìn)了所在地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。揚(yáng)州市分類推進(jìn)土地整治工程，將土地整治規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃結(jié)合，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線；海寧市按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境容納能力的原則推進(jìn)土地整治，維護(hù)了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)；雷州市優(yōu)先開發(fā)利用地勢平坦、水源條件較好、集中連片的臺地區(qū)域，大力營造獨具特色的臺地生態(tài)景觀模式；中寧縣2011—2013年間通過土地整治種（補(bǔ)）植農(nóng)田防護(hù)林39.51萬株，土地整治項目區(qū)形成以網(wǎng)、帶、片、點相結(jié)合的農(nóng)田防護(hù)林體系，有效調(diào)節(jié)了局部農(nóng)田小氣候。

5 存在的主要問題以及對策

各地在推進(jìn)規(guī)劃實施中，總體上能夠按照規(guī)劃部署安排土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，發(fā)揮了土地整治規(guī)劃的引導(dǎo)和規(guī)范作用，但也暴露出一些問題和不足，主要為：（1）規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度總體不高。從函調(diào)縣的調(diào)查情況看，以旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、補(bǔ)充耕地總量、農(nóng)用地整治補(bǔ)充耕地、損毀土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地、宜耕未利用地開發(fā)補(bǔ)充耕地和農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模等指標(biāo)來衡量，除補(bǔ)充耕地總量基本符合預(yù)期進(jìn)度外，其余指標(biāo)執(zhí)行情況均低于預(yù)期。究其原因，一些地方規(guī)劃編制工作正式啟動時間較遲，另外，多數(shù)土地整治項目工期較長，通常需要跨年度才能完成。（2）個別規(guī)劃任務(wù)完成難度較大。由于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模和補(bǔ)充耕地面積作為約束性指標(biāo)逐級分解下達(dá)，一些地方執(zhí)行規(guī)劃時高度重視高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和補(bǔ)充耕地，農(nóng)用地整治項目立項較多且偏重增加耕地數(shù)量，而農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治和土地復(fù)墾因為激勵約束機(jī)制尚不健全，完成既定任務(wù)面臨較大困難。（3）示范建設(shè)引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。本輪規(guī)劃提出“繼續(xù)實施116個基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，重點加強(qiáng)500個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣建設(shè)，有序推進(jìn)土地整治示范省建設(shè)，積極實施土地整治重大工程”，為實施規(guī)劃設(shè)計了重大工程、示范省、示范區(qū)和示范縣4個抓手，但截至目前，除了重大工程和示范省有明確支持政策，示范縣和示范區(qū)欠缺配套支持政策，很難發(fā)揮預(yù)期的示范引領(lǐng)作用。（4）土地整治保障體系建設(shè)不足。在法制建設(shè)方面，雖然不少地方出臺了相關(guān)政策和規(guī)章，但土地整治規(guī)劃甚至土地整治工作法律地位不高仍是客觀現(xiàn)實，一些地方不僅規(guī)劃批復(fù)發(fā)布滯后，而且存在任意調(diào)整規(guī)劃或者不按規(guī)劃立項現(xiàn)象，規(guī)劃銜接、資金聚合和項目整合也困難重重。在機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)方面，一些地方尚未建立專門土地整治機(jī)構(gòu)，更多地方則反映專業(yè)技術(shù)人員隊伍不足、不穩(wěn)。在土地整治市場服務(wù)方面，雖然一些地方已經(jīng)嘗試加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理，但在許多地方這一塊仍是空白。

針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的上述問題，結(jié)合土地整治規(guī)劃工作定位，筆者建議著重從以下幾個方面入手，加快推進(jìn)本輪規(guī)劃實施并取得實際成效。（1）加強(qiáng)土地整治的計劃管理。在規(guī)劃指導(dǎo)下編制實施土地整治年度計劃，強(qiáng)化五年規(guī)劃和年度計劃的控制、協(xié)調(diào)作用，特別是及時分解下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田年度建設(shè)計劃和實施方案，推進(jìn)建立土地整治年度計劃實施跟蹤檢查制度，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行情況的評估考核。（2）加大部門協(xié)調(diào)和資金整合。真正落實土地整治共同責(zé)任，加快建立相關(guān)部門合力實施規(guī)劃工作機(jī)制，促進(jìn)土地整治規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃等協(xié)調(diào)銜接，推動建立“政府主導(dǎo)、多元投入、有效整合”的資金籌集管理制度，有效聚合相關(guān)涉地涉農(nóng)資金，集中投入土地整治特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并在資金使用上向高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣和基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)傾斜。（3）完善規(guī)劃實施的保障體系。國家層面盡快啟動土地整治條例研制工作，各地也要加快制訂地方性土地整治法律法規(guī)，把規(guī)劃實施納入法治化軌道；加大土地整治科技創(chuàng)新和政策創(chuàng)新力度提升規(guī)劃實施的科技支撐能力和制度保障能力；健全各級土地整治機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)建立土地整治從業(yè)人員上崗認(rèn)證制度，不斷提高管理隊伍和技術(shù)人員專業(yè)素質(zhì)；加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理，盡快建立全國性土地整治協(xié)會；加大宣傳力度，讓群眾切身感受到土地整治規(guī)劃實施帶來的明顯成效。

（References）：

［1］王世元，張少春.建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 保障國家糧食安全——貫徹實施全國土地整治規(guī)劃，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田現(xiàn)場會議專輯［M］.北京：中國大地出版社，2012.

［2］吳海洋.“十二五”時期中國土地整治工作思考［J］.中國土地科學(xué)，2013，27（3）：4-9.

［3］鄖文聚.土地整治 實現(xiàn)雙贏［J］.中國土地，2013，（8）：1.

［4］吳海洋.高要求與硬任務(wù)迸發(fā)新動力——談如何推進(jìn)農(nóng)村土地整治和建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田［J］.中國土地，2011，（10）：16-18.

［5］劉新衛(wèi)，鄖文聚，陳萌，等.國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)實踐探索與制度創(chuàng)新［J］.中國土地科學(xué)，2013，27（6）：3-8.

［6］劉新衛(wèi)，李景瑜，趙崔莉.建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的思考與建議［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2012，22（3）：1-5.

［7］吳海洋.農(nóng)村土地整治：助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［J］.求是，2012，（7）：51-53.

［8］鄖文聚.關(guān)于加快土地整治創(chuàng)新的思考［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（6）：1-5.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香

Exploration and Practice of Land Rearrangement Planning at Local Level

LIU Xin-wei1,2, LIANG Meng-yin1,2, YUN Wen-ju1,2, TANG Huai-zhi1,2, YANG Hua-ke1,2
（1. Center of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Agricultural Land Quality and Monitoring Key Laboratory of MLR, Beijing 100035, China）

The purpose of the study is to know the state of the implementation progress of land rearrangement planning at the local level, and summarize experiences of different places in order to provide reference for speeding up the land rearrangement planning implementation. Postal investigation, spot investigation and means of policy analysis are used. The result shows that, in the process of the implementation of land rearrangement planning, each place coordinated all kinds of land rearrangement activities according to the actual situation, and gained obvious comprehensive benefits. Meanwhile, these places accumulated precious experience and enhanced supply capacity of institution construction. The conclusion is that land rearrangement planning is the basic foundation of land rearrangement work and an important premise guarantee of land rearrangement activities, and we should solve the exposed problems and disadvantage.

land rearrangement planning; implementation; practice; exploration; at local level

F301.2

A

1001-8158（2014）12-0004-06

2014-02-28

2014-09-28

國土資源部2013年度軟科學(xué)研究課題“國土綜合整治模式對比研究”（201308）。

劉新衛(wèi)（1977-），男，安徽東至人，副研究員。主要研究方向為土地整治規(guī)劃與政策研究。E-mail: liuxinwei@lcrc.org.cn

鄖文聚（1962-），男，河南南陽人，研究員，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為農(nóng)業(yè)工程、土地整治、土地評價。E-mail: yunwenju@vip.sina.com