汪吉庶，胡賽全，于曉虹

（1.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084；2. 清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100084）

土地流轉(zhuǎn)糾紛中的承包地互換機(jī)制：來(lái)自浙江C縣經(jīng)驗(yàn)的啟示

汪吉庶1，胡賽全2，于曉虹1

（1.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084；2. 清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100084）

研究目的：探究土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)糾紛的原因，并提供解決方案。研究方法：案例研究與理論分析。研究結(jié)果：土地流轉(zhuǎn)糾紛的根本原因在于土地投入存在的資產(chǎn)專用性問(wèn)題限制了承包戶退出流轉(zhuǎn)的自由，但在現(xiàn)行土地制度與法律制度下，保障承包戶自由退出權(quán)的“政治保護(hù)邏輯”與尊重投資者權(quán)益的“契約保護(hù)邏輯”又構(gòu)成了難以調(diào)和的矛盾。研究結(jié)論：承包地互換機(jī)制能夠在滿足承包戶退出流轉(zhuǎn)自由的同時(shí)，保護(hù)投資者不會(huì)遭受專用性投資損失，成為應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛的一種有效解決方案。

土地制度；承包地互換；不完全契約；資產(chǎn)專用性；投資組合難題

1 前言

根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（下文稱《流轉(zhuǎn)辦法》），土地流轉(zhuǎn)是指土地承包戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用，從而承包戶獲得固定收益或其他形式收益、受讓方獲得經(jīng)營(yíng)土地權(quán)限的一種特定經(jīng)濟(jì)行為，包括轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓以及經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等方式[1]。從有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的研究現(xiàn)狀上看，學(xué)者更多關(guān)注于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀、法律意義、制度限制、類型模式、市場(chǎng)化組織機(jī)制，以及對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的意義[2-5]，相反對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的具體糾紛問(wèn)題和原因卻關(guān)注較少[6-7]，其中對(duì)于糾紛解決方案的探討更是鳳毛麟角，且致力于法律解決方案[8]。

在具體實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)這一有效的資源配置方式常常遇到糾紛障礙，它起因于如下一對(duì)矛盾：一方面投資者常常面臨流轉(zhuǎn)期限短、經(jīng)營(yíng)權(quán)占有不確定所造成的投資損失，同時(shí)還會(huì)遭遇承包戶利用土地專用性設(shè)卡“敲竹杠”等問(wèn)題，這些因素都影響其投資意愿；另一方面，當(dāng)前承包戶在各種類型的土地流轉(zhuǎn)中所獲得的收益通常都較低[9]，一旦承包戶基于就業(yè)波動(dòng)試圖收回承包地時(shí)，就會(huì)面臨來(lái)自投資者的壓力和阻撓，這使得承包戶面臨著“退出流轉(zhuǎn)”的障礙。對(duì)該困境的思考引發(fā)了本文的問(wèn)題意識(shí)：首先，這樣一對(duì)矛盾體現(xiàn)了怎樣的理論問(wèn)題，如何進(jìn)行解釋；其次，如何同時(shí)滿足矛盾的兩方面需求并最終解決這一矛盾。

2 土地流轉(zhuǎn)糾紛原因的理論分析

2.1 土地流轉(zhuǎn)契約：一種不完全契約

所謂不完全契約，是指締約雙方無(wú)法就未來(lái)可能出現(xiàn)的各種情形達(dá)成一種權(quán)變的、同時(shí)具備完備解決方案的契約[10-11]。很顯然，幾乎任何契約都無(wú)法回避根自于有限理性與投機(jī)行為的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，然而，目前中國(guó)的法律規(guī)定卻放大了土地流轉(zhuǎn)契約中存在的不確定性?！读鬓D(zhuǎn)辦法》第14條規(guī)定：土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包戶依法收回承包土地時(shí)，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。具體補(bǔ)償辦法可以在土地流轉(zhuǎn)合同中約定或雙方通過(guò)協(xié)商解決。依據(jù)這一規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同在“未到期”的情況下，承包戶可以依法收回承包土地，只不過(guò)承包戶需要對(duì)受讓方提供相應(yīng)補(bǔ)償。既然是“依法”的，那么該法律文本似乎賦予了承包戶以決定自己承包地是否流轉(zhuǎn)的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)限。在筆者的實(shí)地調(diào)研中，確實(shí)出現(xiàn)了有農(nóng)民拿出該辦法條例以爭(zhēng)取收回承包權(quán)的現(xiàn)實(shí)案例。因此，承包戶究竟是繼續(xù)流轉(zhuǎn)還是退出流轉(zhuǎn)，只能取決于其對(duì)未來(lái)的主觀預(yù)期和判斷，這就使得契約的執(zhí)行存在不可預(yù)見(jiàn)的偶然性，而這將導(dǎo)致投資者面臨風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 投資者的風(fēng)險(xiǎn)：專用性投資與敲竹杠

從資產(chǎn)專用性角度來(lái)看，地力培養(yǎng)、設(shè)施投入與土地形成了緊密的專屬關(guān)系，相互構(gòu)成“關(guān)系專用性資產(chǎn)”且體現(xiàn)為如下兩種類型：一是肥料、設(shè)施所體現(xiàn)的“物質(zhì)資產(chǎn)專用性”；二是土地自身的“場(chǎng)地專用性”[12]。由于規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要“連片”的土地，因而每一戶的承包地都因?yàn)橥顿Y者的“連片”需求而構(gòu)成關(guān)系專用性資產(chǎn)任意承包戶的退出實(shí)際上都是對(duì)投資者的損害。

專用性投資的存在導(dǎo)致了可擠占準(zhǔn)租金引發(fā)事后機(jī)會(huì)主義的可能性[13]，具體表現(xiàn)為承包戶以提高租金、尋求額外好處等方式來(lái)對(duì)投資者進(jìn)行“敲竹杠”[6-7]。對(duì)于投資者而言，在事后剩余分割中的討價(jià)還價(jià)地位會(huì)因?yàn)閷Ｓ眯酝顿Y而降低，而當(dāng)這種風(fēng)險(xiǎn)始終存在時(shí)，投資者便無(wú)法做出有效率的專用性投資[19]。正因如此，投資者傾向于用長(zhǎng)期契約替代短期契約[14]，具體表現(xiàn)為：（1）盡可能購(gòu)買土地承包權(quán)以代替土地流轉(zhuǎn)；（2）延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)的租賃期限；（3）阻撓、限制承包戶退出土地流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，第三點(diǎn)則是最為常見(jiàn)的，然而，這一做法又使得承包戶面臨被套牢的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 承包戶的風(fēng)險(xiǎn)：投資組合難題與套牢

庫(kù)克在分析美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社時(shí)曾提出農(nóng)業(yè)合作形態(tài)中普遍存在投資組合難題，即合作社入股成員缺少“退出”的自由、缺少合作社股權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性和流動(dòng)性。為此，成員們?cè)谧约和恋厣纤碛械摹笆Ｓ嗨魅?quán)”被綁定在了合作社既定的投資策略上，從而無(wú)法自主做出與自己風(fēng)險(xiǎn)偏好相匹配的投資組合[15]。在某種程度上，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)也是一種合作情境，因此亦存在這種投資組合難題與套牢風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，承包戶由于被限制退出流轉(zhuǎn)，只能獲得相應(yīng)低租賃收益或低分紅收益，這實(shí)際上損害了承包戶的生存利益。畢竟，目前的流轉(zhuǎn)收益如地租收益往往較低，遠(yuǎn)不可能達(dá)到自種的水平。

2.4 契約保護(hù)邏輯與政治保護(hù)邏輯的競(jìng)爭(zhēng)

需要明確的是，土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是土地與農(nóng)村勞動(dòng)力的共同流轉(zhuǎn)，其中，土地向經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的外部投資者流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民向城市勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，二者共同參與自由市場(chǎng)的交換。因此，在考察圍繞土地流轉(zhuǎn)糾紛潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，也需要重視農(nóng)村勞動(dòng)力的市場(chǎng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，只有理解農(nóng)村勞動(dòng)力面臨的市場(chǎng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，才能理解承包地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能，也由此最終理解《流轉(zhuǎn)辦法》設(shè)置模糊空間的內(nèi)在要義。

中國(guó)的土地使用規(guī)則是一個(gè)具有多個(gè)合法性聲稱的系統(tǒng)，即便是同一類型的土地糾紛，不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同情境下的解決方式均不一致[16]。當(dāng)然，導(dǎo)致這一“多重合法性”的根本起因在于集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰的制度性障礙。之所以要設(shè)置如此復(fù)雜模糊的土地制度，與不同主體權(quán)益“正當(dāng)性”之間的權(quán)衡不無(wú)關(guān)系，甚至可以說(shuō)，這種模糊性是有意而為之的。在中國(guó)的土地制度語(yǔ)境中，各種類型的土地糾紛無(wú)非體現(xiàn)為以下三種不同權(quán)益正當(dāng)性的競(jìng)爭(zhēng)：（1）保護(hù)集體土地“非排他”的“共有財(cái)”內(nèi)涵；（2）保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵與承包戶的“絕對(duì)優(yōu)先權(quán)利”地位；（3）保護(hù)投資資本基于市場(chǎng)契約的獲益權(quán)。

在不完全契約理論的發(fā)展脈絡(luò)中，一派學(xué)者認(rèn)為“法律干預(yù)”可以成為減少不完全契約所造成效率損失的有效手段[17]，當(dāng)然，該理論模型成立的前提必須是以法律維護(hù)契約邏輯、實(shí)現(xiàn)契約雙方利益最大化為前提。然而，中國(guó)法律本身卻是模糊的，且體現(xiàn)的是一種政治保護(hù)邏輯——它體現(xiàn)為《流轉(zhuǎn)辦法》保護(hù)承包戶在選擇土地是否流轉(zhuǎn)上絕對(duì)優(yōu)先的權(quán)利地位。由于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)還未實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)均等化，因此國(guó)家將會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)不斷強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能[18]，而這種功能的實(shí)現(xiàn)正是要以農(nóng)民享有回歸土地的絕對(duì)自由為前提。實(shí)際上，阿瑪?shù)賮啞ど诜治鲳嚮膯?wèn)題時(shí)所采用的“權(quán)利資格路徑”可用來(lái)辯護(hù)這一政治意圖，即必須通過(guò)國(guó)家社會(huì)保障系統(tǒng)來(lái)保證農(nóng)民基于食物最低限度的交換權(quán)利資格，而市場(chǎng)機(jī)制并不能夠提供這樣的充分保證[19]。

當(dāng)然，法律的偏向性并不保證現(xiàn)實(shí)博弈中都是以承包戶的勝利而收尾。在具體的糾紛處理上，人們往往不是根據(jù)確定的法律規(guī)則辨認(rèn)正當(dāng)利益，而是允許“利益政治”進(jìn)入法律過(guò)程——其本質(zhì)是一種政治協(xié)調(diào)，通常力量大者對(duì)選擇有影響力[16]。這種政治協(xié)調(diào)的后果是顯而易見(jiàn)的：一方面，土地流轉(zhuǎn)交易并不嚴(yán)格遵循“契約保護(hù)邏輯”，即承包戶有充分的“政治”理由選擇不合作并扛起“弱者的武器”；另一方面，出于經(jīng)濟(jì)績(jī)效動(dòng)機(jī)，基層政府與村集體都試圖推動(dòng)并極力保持土地流轉(zhuǎn)，而這一做法背后的合法性辯護(hù)中，契約保護(hù)邏輯也同樣具有正義的內(nèi)涵。因此，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)糾紛中始終暗含著政治保護(hù)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的雙重邏輯競(jìng)爭(zhēng)，使糾紛的解決過(guò)程陷入了“悖論”。

為此，面對(duì)這種近乎“悖論”的選擇，本文的問(wèn)題就在于：當(dāng)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，是否有一種解決方案，既能滿足政治保護(hù)邏輯，即保護(hù)承包戶自由退出流轉(zhuǎn)、選擇自我經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)也能夠滿足契約保護(hù)邏輯，即保證投資者不會(huì)因?yàn)槌邪鼞敉顺隽鬓D(zhuǎn)而造成專用性投資損失，也不會(huì)因?yàn)槌邪鼞舻那弥窀苄袨槎斐深~外的交易成本？

3 承包地互換：一種流動(dòng)性的替代機(jī)制

3.1 來(lái)自浙江C縣地區(qū)的實(shí)際解決方案

通過(guò)在浙江C縣地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厮Q的一種“承包地互換機(jī)制”能夠有效滿足兩方面的需求，實(shí)現(xiàn)雙方的共贏。C縣地區(qū)推廣土地流轉(zhuǎn)較早，多以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃和入股形式實(shí)現(xiàn)，根據(jù)其數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)耕地面積占比46.6%，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)占比則高達(dá)60.9%。然而，無(wú)論是以租賃還是入股形式實(shí)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)，均存在前文所講的雙方面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（表1）。一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃年限過(guò)短、入股承包地不穩(wěn)定常常是投資者面臨的問(wèn)題；另一方面，強(qiáng)制續(xù)租、入股承包地不提倡自由退股等現(xiàn)象則常常困擾著想收回土地的承包戶。

表1 兩種土地流轉(zhuǎn)方式的對(duì)比Tab.1 The comparison between two kinds of land circulation

面對(duì)這一問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣c村集體提供了一種“承包地互換”的解決辦法。因此在村集體的協(xié)調(diào)下，愿意進(jìn)入流轉(zhuǎn)的承包戶土地，可以與試圖退出流轉(zhuǎn)的承包戶土地進(jìn)行互換。例如，原承包戶A有兩畝土地流轉(zhuǎn)，且與其他流轉(zhuǎn)土地連片，如果貿(mào)然退出流轉(zhuǎn)，會(huì)遭到現(xiàn)有投資者反對(duì)。為不影響投資者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，村集體可以向其他有參與土地流轉(zhuǎn)意向的承包戶發(fā)出通知。在此之后，假設(shè)承包戶B愿意參與流轉(zhuǎn)，則經(jīng)A、B雙方協(xié)商同意，B拿出自己相似地力的兩畝承包地與A的兩畝承包地進(jìn)行互換。

一般而言，成功互換需要滿足如下兩個(gè)前提條件：首先是等值原則，所謂等值，即交換土地的綜合估值是相等的。通常，土地估值主要包括地力、距離、面積這三個(gè)主要因素。熟悉當(dāng)?shù)赝恋胤植记樾蔚拇甯刹繒?huì)根據(jù)這些因素來(lái)綜合確定“等值”條件下所對(duì)換的土地面積。其次是自愿原則，只有當(dāng)退出流轉(zhuǎn)與參與流轉(zhuǎn)的承包戶均同意的前提下，互換才可進(jìn)行。村集體在此過(guò)程中只起到信息溝通作用，并無(wú)強(qiáng)制權(quán)限。為此，土地互換既保障了承包戶退出流轉(zhuǎn)的權(quán)利，也不會(huì)讓投資者面臨失去連片土地的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，還使得土地流轉(zhuǎn)本身這一權(quán)利在村內(nèi)實(shí)現(xiàn)了某種流動(dòng)性。它突破了過(guò)往“四至明確”且不具流動(dòng)性的承包地地權(quán)表現(xiàn)形態(tài)，屬于一種向“確權(quán)不確地”方向發(fā)展的過(guò)渡形式。

然而，受制于以上原則，承包地互換機(jī)制因此也面臨一些限制條件。首先，如果土地的微觀狀況存在巨大差異，例如距離遠(yuǎn)近不同、土壤質(zhì)地存在差別，這會(huì)導(dǎo)致承包戶之間無(wú)法很快就互換達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致互換的失敗。其次，由于當(dāng)前法律只允許土地承包權(quán)在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、互換，因此如果同村土地流轉(zhuǎn)比例過(guò)高，則會(huì)出現(xiàn)退出流轉(zhuǎn)的承包戶無(wú)法找到互換對(duì)象的窘境。再次，不同村民的城市就業(yè)信息與流轉(zhuǎn)意愿存在信息不對(duì)稱村集體或其他形式土地流轉(zhuǎn)中介難以尋找合適互換主體。最后，如果承包戶堅(jiān)持不互換承包地，而目前村集體又缺乏強(qiáng)制互換的權(quán)限，則流轉(zhuǎn)終止所造成的風(fēng)險(xiǎn)依舊無(wú)法得到完全解決。

3.2 與其他4種解決方案的對(duì)比

為體現(xiàn)承包地互換方案的優(yōu)勢(shì)，筆者列舉了浙江地區(qū)處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的其他4種方案以作對(duì)比：（1）強(qiáng)制或說(shuō)服原承包戶繼續(xù)流轉(zhuǎn)。在地方政績(jī)利益的刺激下，該方案往往成為地方政府與村集體的優(yōu)先選擇。其中投資者的權(quán)益獲得了保障，而承包戶由于無(wú)法退出流轉(zhuǎn)，喪失了實(shí)現(xiàn)自己“最優(yōu)”資產(chǎn)投資組合策略的可能只能承受流轉(zhuǎn)的低收益。（2）保護(hù)原承包戶，默許其強(qiáng)行退出流轉(zhuǎn)，給予或不給予投資方相關(guān)賠償。在此，投資方承受相應(yīng)專用性投資損失，承包戶權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。（3）協(xié)調(diào)雙方，建議投資者提高租金，或要求投資者給予承包戶以額外好處。在這種情形中，對(duì)于投資者而言，承包戶“敲竹杠”成功，但投資者的專用性投資沒(méi)有完全浪費(fèi)掉。對(duì)于承包戶而言，這樣的補(bǔ)償機(jī)制則很可能遠(yuǎn)未達(dá)到自身的收益預(yù)期。然而抬升租金還會(huì)引發(fā)外部性問(wèn)題，比如誘發(fā)其他承包戶更多的敲竹杠行為，因此，在比較某一策略所產(chǎn)生的社會(huì)總產(chǎn)品時(shí)，必須考慮科斯意義上的其他社會(huì)成本。（4）轉(zhuǎn)讓承包地給其他愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶。這一方案中，投資者的利益獲得了完整的保護(hù)，承包戶喪失承包權(quán)，獲得土地轉(zhuǎn)讓收益。然而，這種方案勢(shì)必是農(nóng)戶的最劣策略。

從比較不難發(fā)現(xiàn)，一、二、四方案都屬于非合作零和博弈，即便是非零和博弈的方案三，也存在著隱憂的外部性問(wèn)題。對(duì)比之下，承包地互換機(jī)制屬最優(yōu)策略。

3.3 作為一種流動(dòng)性的替代機(jī)制

很顯然，倘若土地的流轉(zhuǎn)合作不能嚴(yán)格執(zhí)行契約，或不能保證契約的長(zhǎng)期化時(shí)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的規(guī)?；l(fā)展則無(wú)從展開(kāi)。這一邏輯在美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作情境中同樣適用。由于存在土地使用者與投資者之間的模糊產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，各方針對(duì)剩余索取權(quán)、控制權(quán)分配的不同意見(jiàn)，引發(fā)不同程度的投資組合難題、視野狹隘難題[15]。所謂投資組合難題，即因?yàn)槿鄙偻恋氐目赊D(zhuǎn)讓性、流動(dòng)性以及增值機(jī)制，阻礙了成員安排自己土地資產(chǎn)投資組合的自由。而視野狹隘難題則是由于缺少剩余索取權(quán)交易所帶來(lái)的股權(quán)流動(dòng)性或增值機(jī)會(huì)，因此合作社成員的貼現(xiàn)率較高，這使得合作社不得不面臨“重分紅、輕投資”的短視現(xiàn)象[15]。這其中土地投入存在資產(chǎn)專用性問(wèn)題是其原因。因此，無(wú)論土地私有化與否，任何基于土地合作的契約都不可能事先承諾這種流動(dòng)自由，甚至還會(huì)在事先的契約中限制這種自由。

不過(guò)，庫(kù)克在其關(guān)于美國(guó)農(nóng)村合作社的新制度主義設(shè)想的論文中，卻提供了一種基于產(chǎn)權(quán)視角的解決方案。區(qū)別于將合作社逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者所有企業(yè)，增值市場(chǎng)型合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)土地的剩余索取權(quán)的轉(zhuǎn)讓機(jī)制，類似于股權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)，即投資者依然保留合作的土地，但是享有剩余索取權(quán)的成員通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制發(fā)生了新舊替換。此方案被稱為“增值市場(chǎng)型合作機(jī)制”[15]，在20世紀(jì)90年代迅速成為美國(guó)合作模式的一種新的制度嘗試，該方案的顯著特點(diǎn)就是引入了土地權(quán)屬，或者說(shuō)土地剩余索取權(quán)的交易流動(dòng)性。

然而，這種增值市場(chǎng)型交易機(jī)制在中國(guó)的情境下無(wú)法實(shí)施。首先，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)后的剩余收益較低，轉(zhuǎn)讓交易并不會(huì)帶來(lái)可觀的增值空間。更重要的是，根據(jù)《流轉(zhuǎn)辦法》第35條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失。這意味著原承包戶若選擇轉(zhuǎn)讓，就等同于放棄承包權(quán)。這對(duì)于農(nóng)民而言絕非優(yōu)先選項(xiàng)，同時(shí)也與優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民生存權(quán)的政治前提存在內(nèi)涵上的背離。因此，與純粹市場(chǎng)機(jī)制下解決方案相比，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)糾紛的方案所面臨的結(jié)構(gòu)限制是不一樣的，這使得“增值交易”機(jī)制目前還難以成為主流的解決方案，但承包地互換機(jī)制在性質(zhì)上已十分接近，形成了一種實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)流動(dòng)性的替代機(jī)制，即土地剩余索取權(quán)的享有對(duì)象用“互換”方式進(jìn)行了替換。

4 承包地互換的政策意義與限制情境

首先，承包地互換機(jī)制與家庭承包責(zé)任制較為匹配。由于村集體為土地所有者，因此在不損害各方利益的前提下，村集體有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)承包地進(jìn)行協(xié)調(diào)置換。相反，如果開(kāi)放為土地私有制，在產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)格界定的前提下，這種做法則不可能實(shí)行，取而代之的則是二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制，即轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，前文已經(jīng)解釋了轉(zhuǎn)讓承包地并不利于保障現(xiàn)有階段農(nóng)民的生存權(quán)。

其次，承包地互換機(jī)制提供了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的“微調(diào)”機(jī)制。隨著二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的“流出”趨勢(shì)幾乎不可逆，土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模也會(huì)越來(lái)越大。然而，基于二三產(chǎn)業(yè)存在市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此至少在個(gè)體層面存在著進(jìn)城農(nóng)民“回流”的可能。在此情況下，承包地互換機(jī)制實(shí)際上相當(dāng)于給了“回流”農(nóng)民以回旋的余地。

再次，承包地互換機(jī)制可延伸發(fā)展為一種“去空間定位”的土地確權(quán)流轉(zhuǎn)模式。根據(jù)2014年中央文件表述：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作……可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地①新華社.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)，2014-01-19。。這實(shí)際上就已經(jīng)給承包地的“去空間定位”提供了政策依據(jù)。實(shí)際上，當(dāng)前許多地區(qū)發(fā)展出來(lái)的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新都是在“承包地互換”邏輯基礎(chǔ)上發(fā)展出的高級(jí)形式，例如浙江德清縣的“股票田”機(jī)制、浙江紹興的土地信托合作社機(jī)制[4]，都屬于一種“定量不定位、定權(quán)不定地”的特殊地權(quán)模式。

總之，在城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的今天，盡管農(nóng)戶兼業(yè)的現(xiàn)象愈發(fā)突出、土地流轉(zhuǎn)大趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，但是，在公共服務(wù)并未完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的情況下，面臨城鎮(zhèn)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民則必須享有“回歸土地”的充分自由。為此承包地的政治保護(hù)功能是當(dāng)前農(nóng)村政策不能放棄的底線。在此前提下，面對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛，承包地互換機(jī)制不失為一種兩全其美之策，它在保護(hù)了承包戶權(quán)利的同時(shí)，也保護(hù)了投資者的利益不受到嚴(yán)重?fù)p害，最終使得土地實(shí)現(xiàn)健康、穩(wěn)定的規(guī)模化流轉(zhuǎn)。

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（本文責(zé)編：郎海鷗

Contracted Land Interchange Mechanism in Land Circulation Disputes: An Implication from the Experiences of County C in Zhejiang Province

WANG Ji-shu1, HU Sai-quan2, YU Xiao-hong1
（1. School of Social Sciences, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. School of Economics and Management, Tsinghua University, Beijing100084, China）

Given the dispute of land circulation contract always renders the existing land circulation arrangements unstable, this paper aims to explain the cause behind this kind of dispute and provide a solution. It is argued in this paper that the critical issue is that asset specificity restricts contractors' freedom of withdrawing land circulation. Yet in the current land administrative system and legal system, there is an irreconcilable conflict between the “l(fā)ogic of political protection” guaranteeing contractors' freedom of withdrawing land circulation and the “l(fā)ogic of contract protection”securing investors' interests. Based on case studies and theoretical analysis, this paper finds that contracted land interchange mechanism guarantees contractors' freedom of withdrawing land circulation while protecting investors from the specific investment losses, and thus is an effective solution to land circulation disputes.

land institution; contracted land interchange; incomplete contract; asset specificity; portfolio problem

F301.2

A

1001-8158（2014）12-0010-06

2014-05-14

2014-10-16

基層治理創(chuàng)新實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)項(xiàng)目課題（51705001）。

汪吉庶（1988-），男，湖北鄂州人，博士研究生。主要研究方向?yàn)榈胤街卫砝碚撆c政策、農(nóng)村治理與土地問(wèn)題。E-mail: wangjishu007@163.com