夏 鋒

(中國(海南)改革發(fā)展研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所，海南 海口 570311)

中共十八屆三中全會決定提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，市場決定論有沒有例外?目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府決策層爭論比較大的，農(nóng)村土地作為一種重要生產(chǎn)要素和稀缺資源，市場能否在其配置中發(fā)揮決定性作用?正確回答這一問題，是事關(guān)農(nóng)村綜合改革乃至全面深化市場化改革全局的重大課題，需要理論和實踐上的重要突破。

一、關(guān)于市場能否在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用的激烈爭論

35年的農(nóng)村改革，一條主線就是圍繞農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)展開。從農(nóng)民自發(fā)包產(chǎn)到戶到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，從“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，再到“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)不斷實現(xiàn)，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展不斷注入了新的活力。但無論從歷史看，還是從現(xiàn)實看，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利問題至今尚未完整解決。例如，中共十五屆三中全會決定提出“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，但農(nóng)民土地權(quán)利事實上短期而不穩(wěn)定。從“15年不變”到“30年不變”，再到“長期不變”和“長久不變”，目的就是保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的長久預(yù)期。但35年來，集體土地總量減少的過程，就是農(nóng)民承包土地調(diào)整的過程。再例如，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)改革一直圍繞農(nóng)民土地使用權(quán)做文章，相關(guān)的政策和法律制度越來越朝著強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和土地市場化方向演進(jìn)，但始終沒有解決農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較抽象、虛化，集體所有人與代理人之間權(quán)限不清晰的困境。農(nóng)民和集體之間在集體土地財產(chǎn)權(quán)利如何界定上并沒有解決好，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)處于缺失狀態(tài)。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等目標(biāo)任務(wù)后，關(guān)于市場應(yīng)不應(yīng)該、能不能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用，學(xué)術(shù)界和政府決策層開始了激烈爭論，并由此形成了在農(nóng)村土地資源配置上“市場決定論”與“市場非決定論”兩類主要觀點。

持“市場非決定論”者認(rèn)為，在土地資源配置上，市場不能起決定性作用，因為要有規(guī)劃。［1］有學(xué)者認(rèn)為，土地資源配置需要規(guī)劃的引導(dǎo)，不能完全跟著市場走。［2］有的學(xué)者指出，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，土地的用途界定和建設(shè)使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場談判決定，誤以為一般資源或商品市場的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來，會犯極大的錯誤。［3］有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地資源配置中的某些突出問題，政府規(guī)劃與用途管制缺乏剛性約束是主要原因。［4］有官員甚至把城里人到農(nóng)村買地建房稱為“逆城鎮(zhèn)化”行為。［5］

持“市場決定論”者認(rèn)為，市場是有效配置土地資源的決定性制度。［6］有學(xué)者指出，制約農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的根源是，農(nóng)民的資產(chǎn)缺少資本功能，導(dǎo)致農(nóng)民擁有的資產(chǎn)量與收入完全不對稱。［7］有學(xué)者把我國現(xiàn)行土地制度的核心內(nèi)容概括為“二元分割、政府壟斷和非市場化配置”。［8］有學(xué)者認(rèn)為，十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，目的就是發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。［4］有學(xué)者認(rèn)為，“市場決定”的改革精神表明，不論是農(nóng)村土地，還是城鎮(zhèn)土地，其供應(yīng)都應(yīng)當(dāng)平等進(jìn)入土地市場交易中心;而各類土地的需求方，則可以將需求登記信息在土地交易中心掛牌，供給方與需求方都在土地交易中心登記撮合，形成價格并完成交易。［9］

從以上兩類主要的觀點爭鋒可以看出，無論是學(xué)界，還是政府層面，對于市場在土地資源配置中的作用尚未達(dá)成共識，思想上尚未統(tǒng)一。因此，從理論上和各地農(nóng)村土地制度改革實踐上，理清這一問題，無疑對未來全面深化農(nóng)村改革具有重要價值。

二、農(nóng)村土地資源配置具有一定的特殊性

與勞動力、資本等生產(chǎn)要素不同，土地作為一種特殊的資源和生產(chǎn)要素，其配置也表現(xiàn)出獨(dú)有的特性。

(一)農(nóng)村土地資源配置的約束條件

從世界各國(地區(qū))做法看，農(nóng)村土地資源配置的特殊性就在于嚴(yán)格的用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理，這是世界各國和地區(qū)通行的做法。

1.嚴(yán)格的用途管制

嚴(yán)格的土地用途管制是世界絕大多數(shù)國家(地區(qū))普遍實施的做法。日本政府為防止農(nóng)村土地大量減少，對農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)等非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格、繁瑣地審批。例如，日本的《農(nóng)地法》規(guī)定，政府有權(quán)強(qiáng)制拆除農(nóng)民違規(guī)使用農(nóng)地修建的住宅，違規(guī)農(nóng)民將獲罪3年以下有期徒刑和罰款。我國臺灣地區(qū)法律規(guī)定，嚴(yán)禁非農(nóng)人員購買農(nóng)用地后挪作他用。英美等國采取了“分區(qū)管制”辦法，通過制定分區(qū)條例來實現(xiàn)對土地用途的管制。

2.嚴(yán)格的規(guī)劃管理

嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃是世界很多國家的普遍做法。日本土地資源匱乏，政府通過《城市規(guī)劃法》、《新城市規(guī)劃法》以及《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》等法律來確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)格執(zhí)行。上世紀(jì)50年代以來，美國政府為了防止和解決部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列問題，各州政府引入了“精明地擴(kuò)展”理念。其基本內(nèi)涵是提高土地、交通等資源利用效率;在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境;增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)供給能力，提高公眾參與和社區(qū)社會力量。“精明地擴(kuò)展”理念對提高建成區(qū)的開發(fā)密度，減少用地需求，保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境起到了積極作用。

(二)我國土地資源配置的特殊性

盡管我國土地絕對數(shù)量大，但人均占有少。我國人均耕地從1996年1.59畝降至2009年1.52畝，大大低于世界人均3.38畝的平均水平。為保障國家糧食安全的剛性要求，國家對耕地保護(hù)提出了更為嚴(yán)格的規(guī)定。但從現(xiàn)實情況看，耕地在不斷減少，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，供需矛盾日益突出，18億畝耕地紅線岌岌可危。

為了加強(qiáng)土地管理，我國制定了一系列用途管制和土地利用規(guī)劃管理制度。2008年國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》，提出“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本指導(dǎo)方針，實行最嚴(yán)格的土地管理制度?！?012年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》，要求“各級國土資源主管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃”，“不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排，確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！?/p>

三、市場在土地資源配置中起決定性作用符合市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律

習(xí)近平總書記指出:“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)?！睆睦碚摵同F(xiàn)實實踐看，土地資源配置由市場決定沒有例外。

(一)土地資源的特殊性不能成為排斥市場作用發(fā)揮的理由

國際經(jīng)驗表明，市場在土地資源配置中的作用不可替代，同時需要發(fā)揮政府有形之手來保障農(nóng)村土地利用符合用途管制和規(guī)劃要求。政府既需要通過各種市場機(jī)制來提高土地資源的配置效率，也需要通過制定嚴(yán)格的法律法規(guī)來保障市場機(jī)制的運(yùn)行，并防止“市場失靈”和各種違規(guī)行為。在西方發(fā)達(dá)國家，政府采取的措施主要是利用經(jīng)濟(jì)手段，而不是主要依靠行政手段。例如，很多國家實行較高的不動產(chǎn)稅，但同時采取差別稅率的辦法，懲罰土地粗放利用，獎勵集約利用土地。例如美國地方政府開征開發(fā)影響稅、改良稅以及不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等稅種，抑制局部地區(qū)的土地開發(fā)，促進(jìn)土地的集約高效利用。

(二)我國相關(guān)政策鼓勵市場作用的發(fā)揮

我國的一系列法律法規(guī)雖然明文規(guī)定了嚴(yán)格土地用途管制和嚴(yán)格規(guī)劃管理，但也提倡市場的作用。例如，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》明確提出了“統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“健全保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行?！钡F(xiàn)實中，由于農(nóng)村土地制度改革的相對滯后，政府壟斷土地供給市場，甚至直接經(jīng)營商業(yè)性用地。政府的雙重角色導(dǎo)致土地用途管制和規(guī)劃執(zhí)行的軟約束，而且排斥了市場主體，特別是農(nóng)民的參與土地市場交易，市場在土地要素價格發(fā)現(xiàn)、土地資源優(yōu)化配置中的作用甚微。近10年來，農(nóng)村日益增多、花樣翻新、形式隱蔽的各種土地亂象，與農(nóng)民土地使用權(quán)物權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格和市場機(jī)制的嚴(yán)重缺失直接相關(guān)。

(三)地方積極探索農(nóng)村土地制度的市場化改革

在地方，土地資源要素的市場化改革一直沒有停止。1987年，深圳市開創(chuàng)了“招拍掛”的土地出讓方式的先河，這是通過市場機(jī)制配置土地資源的開端。經(jīng)過20多年的改革發(fā)展，市場對促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、落實耕地保護(hù)基本國策、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了重要的作用。但總體上看，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度已經(jīng)跟不上現(xiàn)實情況的變化，導(dǎo)致了農(nóng)村土地亂象叢生、人口城鎮(zhèn)化滯后、農(nóng)村消費(fèi)大市場難以啟動等諸多矛盾問題。近10年來，各地紛紛根據(jù)本地實際，探索推進(jìn)農(nóng)村土地資源配置的市場化改革試驗。例如，成都的集體土地入市，招、拍、掛試驗;重慶的地票試驗，以及各地采取的土地指標(biāo)“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”等試點，對激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但由于制度改革的滯后，實質(zhì)上很多地方試驗是頂著“違法”的帽子，難以深入，步履維艱。也正是由于現(xiàn)行法律脫離實踐和相關(guān)制度改革滯后，建設(shè)用地指標(biāo)私下交易實際上大量存在，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛和侵害農(nóng)民權(quán)益問題時有發(fā)生。

四、我國農(nóng)村土地資源配置中市場作用嚴(yán)重缺位的制度成因

(一)城鄉(xiāng)土地市場的二元分割

我國土地所有權(quán)制度的二元分割，使得土地要素市場也是二元分割的。現(xiàn)有土地制度下，土地在城鄉(xiāng)之間以及三次產(chǎn)業(yè)之間的配置，主要通過地方政府的行政力量來完成，市場機(jī)制作用發(fā)揮嚴(yán)重不足，從而造成資本、勞動、土地三大要素市場的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、行政分割，多軌并行。市場在要素資源配置過程中的決定性作用受到以行政力量為主的各種非市場力量的排斥。因此，土地的市場化配置實質(zhì)上還是要素市場統(tǒng)一的問題。中央提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，本質(zhì)上是擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化配置范圍。市場力量的介入，必然會推動土地市場價值的重估，提高農(nóng)村土地資源的潛在價值、使用價值和平均出讓價格，6億多農(nóng)民也將從中受益。

(二)農(nóng)民土地使用權(quán)缺少物權(quán)保護(hù)

市場經(jīng)濟(jì)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，這也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)?！稇椃ā芬?guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但法律所規(guī)定的“集體”的具體指向十分模糊。模糊和混亂的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，界定不清晰、不明確的所有權(quán)主體，內(nèi)容界定不完整的土地權(quán)利，這些因素疊加起來就必然導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，各級政府越俎代庖，以“國家”名義取代“集體”，成為事實上的所有權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)制度的殘缺造成土地市場流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機(jī)制發(fā)育不良，極大地限制了農(nóng)民參與市場交易、市場談判的能力和利用法律武器解決市場交易糾紛的權(quán)力。

(三)政府壟斷土地供給市場

總體來看，我國的土地市場體系還很不健全，突出表現(xiàn)在政府壟斷了農(nóng)村土地市場的供給與需求。例如，《土地管理法》規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！卑凑找?guī)定，建設(shè)項目用地需求，只要涉及農(nóng)村土地，都必須先征為國有以后才能進(jìn)入市場交易，征地補(bǔ)償費(fèi)不是農(nóng)民與開發(fā)商討價還價的結(jié)果，而是政府定價，農(nóng)民只是被動地接受這個補(bǔ)償，也就是土地賣多少錢一畝，作為世世代代耕耘土地的農(nóng)民說了不算。農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償款有爭議，如果到法院起訴，法院則以村民不是被征土地的所有權(quán)主體為由拒絕受理，農(nóng)民狀告無門。這種政府壟斷土地供求市場、長期實行低價征地的制度安排，積累了一系列嚴(yán)峻的社會經(jīng)濟(jì)問題。例如，城市房地產(chǎn)價格高漲等問題，與政府壟斷土地供給市場直接相關(guān)。不改變政府壟斷地位，不僅嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，也將嚴(yán)重阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程及消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。

(四)抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)受限，土地資本功能不足

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押既可為承包人融資，又可促進(jìn)土地使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。目前農(nóng)村僅僅放開了“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)的抵押，對于一般耕地的承包經(jīng)營權(quán)還不能抵押。在現(xiàn)有的法律制度框架下，城市國有土地使用權(quán)抵押早已放開，農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用權(quán)抵押一直受到嚴(yán)格限制。如果允許農(nóng)民承包土地抵押，以此使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展獲得更多的金融支持，不僅能有效解決農(nóng)民融資難問題，也將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持。

(五)宅基地及住房的商品化、資本化屬性缺失

由于人口和土地要素流動的嚴(yán)格限制，宅基地長期擔(dān)負(fù)著農(nóng)村居民基本的生活和養(yǎng)老保障功能。上世紀(jì)80年代以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快促進(jìn)了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工，但在農(nóng)村宅基地集體所有制下，農(nóng)民沒有權(quán)力買賣、租賃、抵押宅基地，這就等于剝奪了農(nóng)民所擁有的房屋流轉(zhuǎn)權(quán)。按法律規(guī)定，農(nóng)民房屋只能賣給同一個集體的其他農(nóng)戶，而且出賣后不能再申請宅基地。這一方面造成農(nóng)民房產(chǎn)實質(zhì)上只是產(chǎn)品，不是商品，沒有市場價格，不能交易;另一方面導(dǎo)致農(nóng)村大量住宅和宅基地的閑置浪費(fèi)。這種制度已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)和身份轉(zhuǎn)型的需要，成為制約我國推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個突出制度障礙。

(六)缺少市場的土地資源配置是低效的

任何一種重要的，特別是事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的資源，如石油、礦產(chǎn)、信息等，都“不能完全跟著市場走”，都需要在保障國家安全和遵循法律法規(guī)的前提下發(fā)揮市場的作用。土地作為一種特殊的資源和生產(chǎn)要素，堅持嚴(yán)格的用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理就是底線，就是市場發(fā)揮作用的前提。在這兩個前提下，完全可以讓市場在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。國內(nèi)外經(jīng)驗一再表明，缺少市場的土地資源配置，往往是低效的、不經(jīng)濟(jì)的。

以農(nóng)民土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，《土地管理法》規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。對于耕地，以被征收耕地前3年平均產(chǎn)值為基礎(chǔ)分別確定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用，二者總和不超過30倍;征收非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省級政府參照征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定。為什么農(nóng)民對這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定意見大?其實原因很簡單，缺少市場主體參與的定價，無論再標(biāo)榜“科學(xué)”的定價機(jī)制，農(nóng)民也不會買賬的。市場主體是土地價格的確定者，市場機(jī)制是土地價格的發(fā)現(xiàn)者，政府的職責(zé)是通過制定合乎實踐需要的制度體系保障市場交易的順利進(jìn)行。從這一基本規(guī)律看，我國征地制度改革尚未破題?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)用建設(shè)用地的過程，不是一個平等的、建立在協(xié)商制度基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)交易過程，而是一個以政府為主導(dǎo)的主觀臆斷的過程。這些制度規(guī)定是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉地矛盾的根源之一。

五、利用市場機(jī)制實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)與土地資本功能有機(jī)結(jié)合

《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，實現(xiàn)這一目標(biāo)首要的是“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)”，這是實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營使用權(quán)資本化的前提條件。運(yùn)用市場機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)資本化，就找到了一條適合中國國情和在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，釋放農(nóng)村土地潛在經(jīng)濟(jì)收益，從本質(zhì)上改變農(nóng)民財產(chǎn)性收入低下的改革新路。

(一)農(nóng)村土地是一種特殊的資本

1.農(nóng)村土地首先是一種資本，應(yīng)該獲得資本收益

拓展、穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)，必然形成中國特有的新型的農(nóng)村土地使用權(quán)制度。使用權(quán)應(yīng)該成為民法上的一種新的財產(chǎn)權(quán)，不論土地如何流轉(zhuǎn)，“三權(quán)”都可以獨(dú)立存在。與其他的財產(chǎn)權(quán)一樣，“三權(quán)”在市場經(jīng)濟(jì)條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本。那么，占有它可以取得相應(yīng)的利潤，轉(zhuǎn)讓它可以要求獲得等價的補(bǔ)償。永久地轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營使用權(quán)，實際上是對承包經(jīng)營使用權(quán)這種獨(dú)立財產(chǎn)權(quán)的出賣。農(nóng)民土地使用權(quán)資本化，不僅為承包戶帶來生產(chǎn)經(jīng)營收益，還能為土地投資者帶來較高的預(yù)期收益，給融資者籌措資金帶來利潤。市場經(jīng)濟(jì)條件下，“三權(quán)”作為特殊的生產(chǎn)要素與商品進(jìn)行市場化運(yùn)作，實現(xiàn)資本化經(jīng)營，這是市場經(jīng)濟(jì)資源配置的基本要求。

2.農(nóng)民土地財產(chǎn)的特殊性在于它是農(nóng)地使用權(quán)資本化，而不是所有權(quán)資本化

農(nóng)村土地使用權(quán)資本化，就是在堅持農(nóng)村集體土地所有制下，發(fā)揮市場對農(nóng)村土地要素配置的決定性作用，是改革現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的一種現(xiàn)實選擇。因此，與土地資本化是土地所有權(quán)的資本化不同，我們這里建議的是農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化，它是中國特定歷史條件下土地關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，與土地私有化有本質(zhì)區(qū)別，有其自身的特點。

3.“三權(quán)”資本化仍要服從嚴(yán)格的土地用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理

農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)作為資本，無論是使用還是流轉(zhuǎn)，都要服從這兩個條件。資本的逐利性應(yīng)以不能違背這兩個約束條件為底線。

(二)農(nóng)村土地使用權(quán)市場化、資本化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)估算

1.農(nóng)地潛在價值高達(dá)10萬億元以上

近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程實際上已經(jīng)大大提高了城郊地區(qū)土地價值，居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民獲得了一筆相當(dāng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款，成為城鎮(zhèn)化紅利的最先受益者。在很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)，地方政府迫于農(nóng)民壓力和項目盡快上馬的壓力，發(fā)放給農(nóng)民的征地補(bǔ)償款也遠(yuǎn)大于法律規(guī)定數(shù)額。未來隨著我國農(nóng)村土地制度改革的加快，農(nóng)村土地市場價值將穩(wěn)步上升，農(nóng)村資本市場規(guī)模將明顯擴(kuò)大。根據(jù)中國社科院調(diào)查，我國18億畝耕地的潛在價值高達(dá)10.44萬億元［4］。根據(jù)我們的考察，近年來農(nóng)村土地租金明顯增長，而且農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量沒有登記造冊的土地，農(nóng)村土地資本后的市場價值遠(yuǎn)大于10萬億元。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的財富效應(yīng)巨大

農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的直接效應(yīng)，就是農(nóng)民可以通過土地使用權(quán)來獲得增加財產(chǎn)性收入功能，增強(qiáng)財富效應(yīng)。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年全國有農(nóng)村家庭戶近2.7億戶，按農(nóng)地使用權(quán)資本化后的保守估值10萬億元計算，平均下來每個農(nóng)戶可獲得約3.7萬元的財產(chǎn)價值，是2011年農(nóng)民人均純收入的5.3倍。

表1 2000－2012年農(nóng)村居民家庭純收入構(gòu)成(%)

表2 農(nóng)民四大收入來源對農(nóng)村居民家庭平均每人純收入的貢獻(xiàn)率 (%)

(三)建立平等的土地產(chǎn)權(quán)制度

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失是農(nóng)業(yè)不穩(wěn)的重要因素

有人認(rèn)為，目前留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的多為中老年人，學(xué)歷普遍較低，金融機(jī)構(gòu)也基本沒有開展農(nóng)民投資技能培訓(xùn)，農(nóng)民把握投資能力總體較差。不可否認(rèn)，農(nóng)民文化素質(zhì)較低，在一定程度上影響了農(nóng)民通過投資來獲得財產(chǎn)性收入的能力。更為重要的是，農(nóng)村缺少與城市平等的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利沒有放開，加之農(nóng)產(chǎn)品價格體系不健全，農(nóng)村的能人紛紛流出農(nóng)業(yè)去城市闖市場，部分地區(qū)存在土地拋荒現(xiàn)象。根據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院對全國205個村、5165個農(nóng)戶進(jìn)行的“百村千戶”問卷調(diào)查，農(nóng)村生產(chǎn)以婦女、老人為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的平均年齡為47.3歲①。如果賦予農(nóng)民土地使用權(quán)完整物權(quán)，可以抵押，可以流轉(zhuǎn)，可以入股，農(nóng)村的很多能人將會返回農(nóng)村，糧食安全將更加有保障。

2.農(nóng)村土地市場的活躍取決于產(chǎn)權(quán)制度變革

現(xiàn)行土地制度下，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地缺乏上市交易的渠道，農(nóng)村集體所有的土地與城市國有土地，在產(chǎn)權(quán)權(quán)益內(nèi)容和增值收益分配上存在明顯的不平等。盡快破除城鄉(xiāng)二元分割的土地市場制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價同權(quán)”，在恪守嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制下，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序開展，將極大激發(fā)農(nóng)村土地市場活力，農(nóng)民將獲得更多的增加財產(chǎn)性收入的渠道和權(quán)利，這也將顯著增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主、自愿參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的能力，真正破解“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。

六、結(jié)語:關(guān)鍵是相信農(nóng)民

1936年，毛澤東在延安對美國記者埃德加·斯諾說:“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國，誰解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民?！?978年安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，開啟了農(nóng)村改革的序幕。新時期，積極推動農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵是相信農(nóng)民:相信農(nóng)民是長期利益的追求者，農(nóng)民“短期行為”絕不是一種常態(tài);相信農(nóng)民是土地的主要守衛(wèi)者，是守住“18億畝耕地紅線”和保障“13億人糧食安全”的最大捍衛(wèi)者;相信農(nóng)民是農(nóng)村改革的首創(chuàng)者，尊重農(nóng)民群眾的實踐創(chuàng)造，積極組織試點，主動推進(jìn)。

【注】

①國研中心副主任韓俊:家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最適宜模式【EB/OL】.http://news.xinhuanet.com/local/2013 －01/05/c_114258632.htmhttp://news.xinhuanet.com/local/2013－01/05/c_114258632.htm(新華網(wǎng))，2013－01－05.

［1］陳錫文.應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署［J］.中國黨政干部論壇，2014，(01):31 －33.

［2］李妍.本刊獨(dú)家專訪國土資源部副部長胡存智:不能完全跟著市場走［J］.中國經(jīng)濟(jì)周刊，2013，(13):35－37.

［3］華生.土地制度改革的三大焦點分歧［N］.上海證券報，2014－03－13.

［4］遲福林等.市場決定——十八屆三中全會后的改革大考［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

［5］國土部:決不允許城里人下鄉(xiāng)買地建房逆城鎮(zhèn)化［EB/OL］.新華網(wǎng)，2014－01－10.

［6］夏鋒.農(nóng)村土地資源配置應(yīng)由市場決定［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2014－03－04.

［7］周其仁.增加中國農(nóng)民家庭的財產(chǎn)性收入［J］.農(nóng)村金融研究，2009，(11):30 －32.

［8］巴曙松.現(xiàn)行土地制度癥結(jié):城鄉(xiāng)二元分割［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2013－11－23.

［9］周天勇.變革土地雙軌制，推行“國有民用”［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2014－04－03.