周幼曼

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制改革研究

周幼曼

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，一個(gè)突出問(wèn)題是人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化。推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制需要各項(xiàng)配套改革，尤其要加快財(cái)稅體制改革。針對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的公共資源配置缺乏頂層設(shè)計(jì)、分稅制催生土地財(cái)政、流動(dòng)人口公共服務(wù)不足、城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)稅負(fù)較重等問(wèn)題，應(yīng)盡快完善促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的公共財(cái)政體系，為推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的財(cái)稅體制環(huán)境。

城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；財(cái)稅體制改革；財(cái)政政策

一、引言

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化將創(chuàng)造巨大消費(fèi)和投資需求，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎卦?011年超過(guò)50%，實(shí)現(xiàn)歷史性突破。然而總的來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍較為落后，不僅城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家及多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體，而且城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，特別是市民化進(jìn)程緩慢，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，使得我國(guó)城鎮(zhèn)化率的真實(shí)水平大打折扣。2010年，李克強(qiáng)就指出:“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要任務(wù)，就是要把符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，這樣可以在實(shí)質(zhì)上提高人口城鎮(zhèn)化水平?！保?］就任總理之后，李克強(qiáng)再次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化需要包括財(cái)稅體制改革在內(nèi)的一系列體制機(jī)制改革協(xié)調(diào)跟進(jìn)。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化……推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！保?］人口城鎮(zhèn)化是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，要加快財(cái)稅體制改革，完善促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的公共財(cái)政體系。

二、文獻(xiàn)綜述

財(cái)稅體制對(duì)城鎮(zhèn)化的方式和績(jī)效有深刻影響。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組(2005)［3］對(duì)我國(guó)東部某發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)地調(diào)查表明，地方政府對(duì)城市擴(kuò)張的熱衷，主要原因在于可使地方政府財(cái)政稅收最大化。陶然、曹廣忠(2008)［4］認(rèn)為，破解我國(guó)目前“空間城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”不匹配這一難題，需要以制度的聯(lián)動(dòng)改革進(jìn)行有效政策組合，其中包括財(cái)稅體制改革。孫文基(2011)［5］論述了財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，指出現(xiàn)行財(cái)稅體制存在財(cái)政投入的資金渠道不合理、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政資金使用效率低等問(wèn)題。熊柴、高宏(2012)［6］基于財(cái)政分權(quán)的研究表明，財(cái)政分權(quán)的程度越高，人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問(wèn)題越嚴(yán)重，如果忽視財(cái)政體制的改革，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將很可能繼續(xù)呈現(xiàn)這種不健康的局面。劉尚希(2012)［7］認(rèn)為，城鎮(zhèn)化對(duì)當(dāng)前的財(cái)稅體制提出了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)加快財(cái)稅體制改革，建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配的機(jī)制，構(gòu)建三元共存的公共服務(wù)供給體系。這些研究都從一定的視角反思了現(xiàn)行財(cái)稅體制，但如何全面深化財(cái)稅體制改革，使公共財(cái)政更好地服務(wù)和推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，有待進(jìn)一步深入研究。

三、我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、集聚，城鎮(zhèn)不斷發(fā)展與完善的過(guò)程。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，主要表現(xiàn)為:在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村人口的就業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)人口比重下降，工業(yè)、服務(wù)業(yè)人口比重上升;農(nóng)業(yè)逐步向二三產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)換;農(nóng)村人口的生產(chǎn)方式、生活方式受到城市文明的影響，也進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的載體，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加，農(nóng)業(yè)區(qū)或未開(kāi)發(fā)區(qū)形成新的城鎮(zhèn)，農(nóng)用地或者未利用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地等。

當(dāng)前，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后與土地城鎮(zhèn)化速度過(guò)快形成鮮明對(duì)比。從表面看，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已與世界平均水平大體相當(dāng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年發(fā)布的《2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2012年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口為7．12億人，占總?cè)丝诒戎貫?2．6%。但是，這里的城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)常住人口，即國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按照國(guó)際慣例計(jì)算的一年之內(nèi)在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的人口。而根據(jù)我國(guó)國(guó)情，大量常住在城鎮(zhèn)的居民沒(méi)有取得所在城鎮(zhèn)戶籍，無(wú)法真正融入城鎮(zhèn)。2012年末我國(guó)人戶分離人口為2．79億，其中流動(dòng)人口2．36億人。①龐大的流動(dòng)人口以離開(kāi)農(nóng)村在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工為主。他們雖然生活、工作在城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，但卻由于戶籍仍在農(nóng)村而無(wú)法在公共服務(wù)等方面享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，處于漂泊而非穩(wěn)定居住狀態(tài)。若按戶籍人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口的人口占總?cè)丝诘?5%左右。而據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2012年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥澜缙骄綖?2．55%，美國(guó)為82．63%、英國(guó)為79．76%、韓國(guó)為83．47%;“金磚國(guó)家”中我國(guó)僅高于印度，巴西為84．87%、俄羅斯為74%、南非為62．43%。②可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平與國(guó)際相比還有較大差距。

即使將流動(dòng)人口考慮在內(nèi)，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化還是大幅滯后于土地城鎮(zhèn)化。衡量土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化關(guān)系可用“城市用地規(guī)模彈性系數(shù)”表示，它等于城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率之比，其合理區(qū)間在1－1．12之間。根據(jù)2001－2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，從2000年到2011年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從22439．28平方公里增長(zhǎng)到43603．23平方公里，增長(zhǎng)率為94．32%，而全國(guó)城鎮(zhèn)人口從45906萬(wàn)人增長(zhǎng)至69079萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為50．48%。③2001－2011年，城市用地規(guī)模彈性系數(shù)為1．87，遠(yuǎn)高于1－1．12的合理區(qū)間，表明與土地城鎮(zhèn)化速度相比，人口城鎮(zhèn)化速度過(guò)慢。從每一年的具體數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率在絕大多數(shù)年份都高于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率，如圖1所示。其中，2011年城市用地規(guī)模彈性系數(shù)高達(dá)2．82。如果剔除城鎮(zhèn)人口中沒(méi)有取得戶籍的暫住人口，歷年及總的城市用地規(guī)模彈性系數(shù)會(huì)更高。

圖1 中國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率(2001－2011年)

四、基于財(cái)稅體制的人口城鎮(zhèn)化滯后原因分析

城鎮(zhèn)化的目的不是“造城”，而是造福百姓、富裕農(nóng)民。我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，核心是人的城鎮(zhèn)化。從財(cái)稅視角來(lái)看，當(dāng)前制約人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制障礙較多，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)公共資源配置缺乏頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)當(dāng)前的財(cái)稅體制缺乏國(guó)家層面的“頂層設(shè)計(jì)”，有限的公共資金和資源普遍存在著部門(mén)分割、分散使用、監(jiān)管不力的情況。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政偏重當(dāng)前收支管理，不注重資產(chǎn)、資本和資源的統(tǒng)籌、管理和配置，尚未建立統(tǒng)籌和整合國(guó)家財(cái)力資源的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的機(jī)制，導(dǎo)致公共資源沒(méi)有得到最優(yōu)配置，國(guó)家財(cái)力沒(méi)有被充分利用。同時(shí)，政府收支未能全部納入政府預(yù)算，而且并非所有已納入預(yù)算管理的政府收支都受到了同樣嚴(yán)格的預(yù)算管理與控制，導(dǎo)致資金收支缺乏有力監(jiān)管，使用效率不高。在現(xiàn)行的預(yù)算體制格局下，幾類(lèi)性質(zhì)相同但管理規(guī)范程度差別很大的政府預(yù)算并存。公共財(cái)政預(yù)算有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)，規(guī)范程度最高。而政府性基金預(yù)算被視作相關(guān)部門(mén)的“私房錢(qián)”，缺乏監(jiān)管。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)不屬于財(cái)政部門(mén)，巨額地方社?；鹩捎谌狈碡?cái)手段而貶值縮水。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)入公共預(yù)算的仍限于部分國(guó)有企業(yè)，而且上繳國(guó)企利潤(rùn)比例較低，民眾無(wú)法分享國(guó)企收益。另外，地方債務(wù)預(yù)算管理較為混亂，地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)較高。缺乏頂層設(shè)計(jì)的公共資源配置現(xiàn)狀造成地方政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化財(cái)力不足，即使有限的財(cái)力也沒(méi)有得到合理利用，財(cái)政支出格局不利于人口城鎮(zhèn)化。

(二)分稅制催生土地財(cái)政

1994年分稅制改革以后，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)程度提高，中央政府將財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，逐漸導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配。分稅制改革之后，主要大宗稅種、收入穩(wěn)定的稅種全部劃歸中央財(cái)政，而劃歸地方的稅種大都是稅源零散、征管難度高的小稅種，即使是共享稅也是中央占大部分。如，增值稅中央占75%，地方占25%;企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅中央占60%，地方占40%;證券交易印花稅中央占97%，地方占3%。在地方所占不多的比例中，省級(jí)政府要拿走大部分，剩下的才歸市、區(qū)、縣各級(jí)政府。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，2011年地方與中央財(cái)政收入之比為50．6:49．4，而同期地方與中央財(cái)政支出之比為84．9:15．1，可見(jiàn)地方政府“入不敷出”相當(dāng)嚴(yán)重。分稅制帶來(lái)的集權(quán)效應(yīng)引起地方政府行為的一系列變化，地方政府開(kāi)始積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財(cái)力，城鎮(zhèn)化就成為地方政府收入的新增長(zhǎng)點(diǎn)。［8］政府通過(guò)低價(jià)從農(nóng)民手中征得土地，再高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商用于住宅商業(yè)開(kāi)發(fā)，獲得巨額收益，催生土地財(cái)政。尤其是近些年房?jī)r(jià)急劇上漲，地方政府更加依賴土地財(cái)政。從2001年到2011年，全國(guó)土地出讓合同價(jià)款從492億元急劇上升至3．15萬(wàn)億元人民幣，十年間猛增64倍。2012年同比下降，但仍高達(dá)2．69萬(wàn)億元。④土地財(cái)政已成為一些地方政府最主要的收入。在土地財(cái)政模式下，地方政府熱衷于造城、賣(mài)地，強(qiáng)力擴(kuò)展城鎮(zhèn)土地空間，人口城鎮(zhèn)化滯后也就不足為奇。很多地方政府大力開(kāi)發(fā)新區(qū)，投資動(dòng)輒數(shù)百億，但吸納人口極少，往往造成“有城無(wú)業(yè)、有城無(wú)市、有城無(wú)人”的“三無(wú)”現(xiàn)象。土地財(cái)政進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)，增加了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)房落戶的難度。

(三)流動(dòng)人口公共服務(wù)不足

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制以戶籍人口為基礎(chǔ)，無(wú)論是財(cái)政收入還是支出的劃分，都是以假定人口不流動(dòng)為前提。而城鎮(zhèn)化帶來(lái)龐大流動(dòng)人口，受體制所限，他們處于徘徊在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的“候鳥(niǎo)”狀態(tài)，長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)卻享受不到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。同在一個(gè)城鎮(zhèn)生活和工作，有戶籍的和無(wú)戶籍的人口明顯沒(méi)有享有同等的國(guó)民待遇。公共服務(wù)供給體制由“城鄉(xiāng)二元”進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為“城市二元”:一元是原有城市居民，另一元是進(jìn)城農(nóng)民。城市內(nèi)部有戶籍和沒(méi)戶籍的居民之間基本公共服務(wù)的差異也是當(dāng)前基本公共服務(wù)不均等的縮影，是形成城鄉(xiāng)發(fā)展差異、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差異的根本性動(dòng)因。［9］戶籍制度是產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源。多年來(lái)，戶籍制度改革的呼聲一直很強(qiáng)烈，但實(shí)際改革進(jìn)程緩慢。其實(shí)戶籍制度本身只是一種人口登記制度，戶籍身份的差異，關(guān)鍵是戶籍背后綁定的公共服務(wù)，特別是基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的巨大差異。由于我國(guó)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展程度差別較大，不同地區(qū)居民、城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)水平也差別很大。城鎮(zhèn)戶籍捆綁了享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的諸多權(quán)利，與市民的切身利益密切相關(guān)。對(duì)于政府而言，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化在當(dāng)期就可獲得收益，而且收益遠(yuǎn)大于成本，但把一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵?shí)的市民，不會(huì)為政府帶來(lái)即時(shí)的利益，反而需要投入不少財(cái)力。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的問(wèn)題較為嚴(yán)重，不少地方政府在為本市戶籍居民提供公共服務(wù)時(shí)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，更不必說(shuō)非本市戶籍居民。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，民眾期盼戶籍制度改革，地方政府也有意愿推動(dòng)戶籍制度改革，然而由于財(cái)力有限，在不降低原有市民福祉水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利全覆蓋，有很大難度。

(四)城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)稅負(fù)較重

就業(yè)是民生之本。農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)定居，就要有穩(wěn)定的職業(yè)維持生計(jì)，否則人口城鎮(zhèn)化就無(wú)從談起。拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化率接近發(fā)達(dá)國(guó)家，但由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城市無(wú)法提供足夠的就業(yè)崗位，導(dǎo)致城市人口嚴(yán)重超載，失業(yè)率居高不下，城市被貧民窟包圍，進(jìn)而造成貧富懸殊、環(huán)境污染、治安混亂、社會(huì)失序，甚至引發(fā)政治動(dòng)蕩，這就是所謂的“拉美陷阱”。相對(duì)于大型企業(yè)，中小微型企業(yè)投資少、門(mén)檻較低，經(jīng)營(yíng)范圍廣泛，用工模式較靈活，大多處于勞動(dòng)力密集型行業(yè)，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中創(chuàng)造就業(yè)崗位、吸納勞動(dòng)力的主要場(chǎng)所。特別是城鎮(zhèn)的服務(wù)業(yè)可以吸納大量中低素質(zhì)勞動(dòng)力，為再就業(yè)人員和農(nóng)民工提供工作崗位。然而，中小微型企業(yè)多數(shù)處于競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，利潤(rùn)微薄，與大企業(yè)相比，同樣稅率產(chǎn)生的稅收占利潤(rùn)的比重要高很多。平新喬(2010)［10］對(duì)稅負(fù)結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究表明，中國(guó)1994年的增值稅改革設(shè)計(jì)上遺留的對(duì)服務(wù)業(yè)、對(duì)中小企業(yè)實(shí)施按全部產(chǎn)值或營(yíng)業(yè)額為稅基征收營(yíng)業(yè)稅或增值稅(即不實(shí)行“進(jìn)項(xiàng)抵扣”)的辦法，在實(shí)施過(guò)程中導(dǎo)致了對(duì)服務(wù)業(yè)和廣大中小企業(yè)的稅收歧視，造成廣大中小企業(yè)稅負(fù)過(guò)重。2013年9月，工業(yè)和信息化部發(fā)布的《全國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，全國(guó)2千多家被調(diào)查的中小企業(yè)中有74%認(rèn)為稅收負(fù)擔(dān)比較重。雖然近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)惠企減稅的政策，但多數(shù)企業(yè)認(rèn)為政策落實(shí)情況還不夠理想。過(guò)重的稅負(fù)增加中小企業(yè)生存壓力，打擊了居民投資創(chuàng)業(yè)的積極性，造成城鎮(zhèn)就業(yè)崗位不足，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻。

五、推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制改革對(duì)策

城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問(wèn)題，對(duì)公共財(cái)政體系提出了更高的要求。財(cái)稅體制既反映了政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，也反映了中央和地方政府之間的關(guān)系，是深化改革的一個(gè)重要領(lǐng)域。為推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，必須加快財(cái)稅體制改革，完善促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的公共財(cái)政體系。

(一)整合國(guó)家財(cái)力資源，構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系

財(cái)稅體制改革要根據(jù)中共十八大報(bào)告提出的“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的精神，從頂層設(shè)計(jì)的高度構(gòu)建完整的、配置公共資源需要的全口徑預(yù)算管理體系。全口徑預(yù)算管理的基本含義是所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理，它有兩個(gè)基本要求:一是全部政府收支都應(yīng)在預(yù)算中有所反應(yīng)，或者“全部政府收支進(jìn)預(yù)算”;二是全部政府收支都受到了與其性質(zhì)相適應(yīng)的有效管理。［11］推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化需要足夠的財(cái)力支持。如果改變國(guó)家財(cái)力資源部門(mén)分割、使用分散、監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，將政府掌握的財(cái)力資源全面統(tǒng)籌和整合，按一定比例投入基本公共服務(wù)，那么基本公共服務(wù)資金來(lái)源就會(huì)得到很大充實(shí)，公共財(cái)政就有實(shí)力支持長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民變市民。全口徑預(yù)算管理將公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算以及政府債務(wù)預(yù)算全部涵蓋在一個(gè)體系中，使政府所有收支都受到嚴(yán)格地預(yù)算管理與監(jiān)控，在各項(xiàng)預(yù)算之間建立規(guī)范、明確、透明的資金往來(lái)渠道，將推進(jìn)預(yù)算體制的公開(kāi)、透明、規(guī)范和完整。由全口徑預(yù)算管理形成的“一元化”公共財(cái)政體系整合了國(guó)家財(cái)力資源，是人口城鎮(zhèn)化所需要的公共資源配置體系，它將促進(jìn)各項(xiàng)資金的合理使用，為增強(qiáng)政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的財(cái)政實(shí)力提供制度保障。

(二)推進(jìn)分稅制改革，構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅體系

為流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)和社會(huì)福利是政府的事權(quán)。為履行這一事權(quán)，就需要相應(yīng)的財(cái)力保障，而現(xiàn)行的分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，熱衷于擴(kuò)張城鎮(zhèn)土地聚集財(cái)力。如果現(xiàn)行分稅方法不變，營(yíng)業(yè)稅改增值稅將導(dǎo)致地方政府稅源急劇萎縮，財(cái)力和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更嚴(yán)重。要按照中共十八大報(bào)告提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”來(lái)推進(jìn)分稅制改革，構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅體系，為地方政府履行推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的事權(quán)提供足夠的財(cái)力保障。在稅收分成上，中央政府要向地方政府讓利，增加共享稅比重，提高地方政府分成比例。在稅制設(shè)計(jì)上，要穩(wěn)定地方稅基，構(gòu)建有利于人口城鎮(zhèn)化的地方稅體系。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可建立以財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。特別是在房產(chǎn)投機(jī)盛行、房?jī)r(jià)高漲的背景下，可適時(shí)全面開(kāi)征房產(chǎn)稅，將房產(chǎn)稅作為地方稅種。房產(chǎn)稅不宜對(duì)居民所有房產(chǎn)都開(kāi)征，否則會(huì)增加民生稅負(fù)，反而阻礙人口城鎮(zhèn)化。應(yīng)通過(guò)信貸優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)遷居至城鎮(zhèn)的居民擁有私人住房，同時(shí)對(duì)房產(chǎn)投機(jī)者的閑置房產(chǎn)課征重稅，在抑制房產(chǎn)投機(jī)的同時(shí)也增加了政府稅收。在支出責(zé)任劃分上，要明確細(xì)分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方可按項(xiàng)目和比例分擔(dān)基本公共服務(wù)費(fèi)用。未來(lái)中央政府可通過(guò)直接補(bǔ)貼個(gè)人的形式承擔(dān)一定的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，使各地居民享受到大致均等的補(bǔ)貼，為實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)創(chuàng)造制度環(huán)境。

(三)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

如果戶籍背后綁定的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的巨大差異不消除，那么戶籍制度改革就很難推進(jìn)。轉(zhuǎn)移支付是協(xié)調(diào)區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段。解決流動(dòng)人口的公共服務(wù)問(wèn)題，需要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付具體形式大體分為兩種:一種是旨在均衡政府間的財(cái)政能力的均衡性轉(zhuǎn)移支付，包括地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付和中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付;一種是不受區(qū)域限制，直接或間接補(bǔ)助到人的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。［12］從我國(guó)當(dāng)前國(guó)情來(lái)看，首先要均衡政府間的財(cái)政能力。改變轉(zhuǎn)移支付以基數(shù)為重的制度慣性，采取與國(guó)際接軌的常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”分配，即在均等化區(qū)域范圍內(nèi)就人均可支配財(cái)力真實(shí)度計(jì)算求得一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)尺度，通過(guò)財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移，按真實(shí)的常住人口實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力均等。各級(jí)政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的政府間財(cái)力均等，中央政府統(tǒng)籌全國(guó)。考慮到我國(guó)區(qū)域發(fā)展水平差距較大，全國(guó)區(qū)域財(cái)政均等可分階段進(jìn)行。第一步可在東、中、西三大區(qū)域內(nèi)部率先建立跨省轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)，保證各級(jí)、各地政府財(cái)政均等，在大區(qū)域內(nèi)部提供較為均等的基本公共服務(wù)。未來(lái)在大區(qū)域內(nèi)部財(cái)政均等的基礎(chǔ)上跨區(qū)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)政均等，保證各地基本公共服務(wù)大致均等化。從長(zhǎng)期來(lái)看，要積極探索醫(yī)療、社保等領(lǐng)域中央政府直接補(bǔ)助到人的轉(zhuǎn)移支付形式。中央政府統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)力，為每個(gè)國(guó)民建立賬戶，使流動(dòng)人口無(wú)論遷徙到哪個(gè)地方，享受公共服務(wù)的權(quán)利都能得到續(xù)接。

(四)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)振興

現(xiàn)代城市是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，城鎮(zhèn)化應(yīng)以工業(yè)化為依托，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展水到渠成地推進(jìn)，否則就是無(wú)源之水。我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路應(yīng)避免重蹈拉美覆轍，要把解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題放到重要位置。城鎮(zhèn)化不可盲目造城，不能一味追求房地產(chǎn)發(fā)展，必須以振興產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)居民創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。稅收是影響生產(chǎn)的重要因素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看減稅能提升居民投資和消費(fèi)的積極性，拓寬稅基，增加政府收入。雖然近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了一些結(jié)構(gòu)性減稅措施，但除“營(yíng)改增”外，其余減稅效果并不明顯，尤其是中小企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然較重。中小企業(yè)是最具活力的經(jīng)濟(jì)主體，是創(chuàng)造就業(yè)的主要力量。財(cái)稅體制改革要建立有利于中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策體系，形成鼓勵(lì)居民創(chuàng)業(yè)的政策導(dǎo)向。具體而言，“營(yíng)改增”在目前“6+1”行業(yè)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步推廣到更多行業(yè)，在更大范圍內(nèi)消除重復(fù)征稅。企業(yè)所得稅在內(nèi)外資企業(yè)合并的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)中小企業(yè)予以優(yōu)惠。例如，可將中小企業(yè)的所得稅稅率降低至20%;目前實(shí)施的月?tīng)I(yíng)業(yè)額在兩萬(wàn)以內(nèi)的小微企業(yè)免稅政策可作為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策實(shí)施，為小微企業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的稅收環(huán)境;對(duì)科技創(chuàng)新型、節(jié)能環(huán)保型中小企業(yè)可給予更大的稅收減免。另外，要推進(jìn)財(cái)政公開(kāi)，加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管，嚴(yán)厲禁止稅務(wù)工作人員在稅收征管中對(duì)中小企業(yè)的“設(shè)租”和“尋租”行為。

【注】

①資料來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。人戶分離的人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口。流動(dòng)人口是指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。

②資料來(lái)源:世界銀行世界發(fā)展指標(biāo)(World Development Indicators，WDI)。通常每一版WDI的歷史數(shù)據(jù)都略有變化，本文使用的是2013年8月1日更新發(fā)布的WDI。

③資料來(lái)源:2001－2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，根據(jù)其中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

④資料來(lái)源:國(guó)土資源部2001年、2011年和2012年《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》。

［1］李克強(qiáng)．關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題[J]．求是，2010，(11):3－15．

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[M]．北京:人民出版社，2013:24－25．

［3］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組．土地制度、城市化與財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)——來(lái)自東部一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案[J]．改革，2005，(10):12－17．

［4］陶然，曹廣忠．“空間城鎮(zhèn)化”、“人口城鎮(zhèn)化”的不匹配與政策組合應(yīng)對(duì)[J]．改革，2008，(10):83－88．

［5］孫文基．促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政制度轉(zhuǎn)型研究[J]．蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(05):62－66．

［6］熊柴，高宏．人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問(wèn)題——基于財(cái)政分權(quán)的視角[J]．財(cái)經(jīng)科學(xué)，2012，(11):102－108．

［7］劉尚希．城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政體制的挑戰(zhàn)及對(duì)策思考[J]．中國(guó)財(cái)政，2012，(03):44－46．

［8］周飛舟．分稅制十年:制度及其影響[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，(06):100－115．

［9］劉明慧，路鵬．城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)供給約束與政府融資路徑[J]．經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2013，(03):89－95．

［10］平新喬，張海洋，梁爽等．增值稅與營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)[J]．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，(03):6－12．

［11］高培勇．實(shí)行全口徑政府預(yù)算管理[M]．北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009:22．

［12］周幼曼．一些發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]．理論建設(shè)，2013，(04):8－13．

（責(zé)任編輯：宋敏）

F812.2

A

2095－3410(2014)04－0102－06

本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)宏觀稅負(fù)合理性研究”(項(xiàng)目編號(hào):11BJY128)和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“完善結(jié)構(gòu)性減稅政策與促進(jìn)稅收負(fù)擔(dān)合理化問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào):12CJY098)的階段性成果。

周幼曼(1985－)，女，江西玉山人，中共中央黨校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生。主要研究方向:宏觀經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政。