汪興國 杭昀竹

20世紀(jì)60年代的全球性環(huán)境危機的爆發(fā)致使一項新興人權(quán)——環(huán)境權(quán)受到了國際社會的普遍關(guān)注。作為經(jīng)濟、社會權(quán)利的一種，環(huán)境權(quán)可以最大程度的使公民享有良好環(huán)境，賦予公民生態(tài)的、審美的、精神的、文化的利益。①環(huán)境權(quán)的提出和法律確認(rèn)，也促進了環(huán)境司法的改革和發(fā)展，其中許多國家紛紛建立了專門的環(huán)境法院或環(huán)境裁判庭。我國自2007年貴陽市中級人民法院建立環(huán)境審判庭以來，各地已建立了100多個環(huán)保法庭，②極大地推動了我國環(huán)境法制的發(fā)展。江蘇省作為一個人口密集、資源稀少、環(huán)境污染壓力很大的經(jīng)濟大省，在環(huán)保法庭的建設(shè)方面也積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗，無論是環(huán)保法庭的數(shù)量還是其影響力在全國都位居前列。本文試圖對江蘇省環(huán)保法庭的現(xiàn)狀進行深入考察，剖析其存在的深層次問題，以期為我國環(huán)保法庭制度的完善和生態(tài)文明建設(shè)提出相關(guān)建議。

一、江蘇省環(huán)保法庭的數(shù)量和類型

2007年11月，貴州省貴陽市中級人民法院和貴陽清鎮(zhèn)市人民法院在全國率先成立了環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護法庭。江蘇省則緊隨其后，2008年2月江蘇省南京市建鄴區(qū)環(huán)保局與區(qū)法院協(xié)作，成立建鄴區(qū)法院環(huán)保巡回法庭。2008年5月，在江蘇省的無錫中院成立了全省第一家、全國第二家專門從事涉環(huán)境保護案件審理工作的環(huán)境審判庭，無錫轄區(qū)的江陰法院、宜興法院、濱湖法院、錫山法院、惠山法院也相繼成立了環(huán)境保護合議庭。截至2013年12月31日，全省已有37家人民法院設(shè)立了環(huán)境保護的專門審判機構(gòu)，包括環(huán)境保護審判庭、合議庭和巡回法庭(見表1)。

二、江蘇省環(huán)保法庭的運行現(xiàn)狀

近十年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)保問題日益成為民眾關(guān)心的焦點。為了全面了解和掌握江蘇省環(huán)境法庭建設(shè)的基本情況，筆者對近年來江蘇省審結(jié)的涉環(huán)保類案件進行了細(xì)致梳理，對環(huán)保法庭組織模式、審理機制及環(huán)境公益訴訟情況進行了調(diào)研。通過分析不難得出，盡管江蘇省環(huán)保法庭的建設(shè)依然存在種種障礙，但各級法院都在嘗試為生態(tài)文明建設(shè)努力地提供司法支撐。

表1 江蘇省環(huán)保法庭類型和數(shù)量統(tǒng)計表

1．受理案件范圍、數(shù)量。江蘇省環(huán)保法庭集中受理的資源環(huán)境案件范圍包括:(1)民事案件，包括各類環(huán)境污染侵權(quán)民事糾紛案件、環(huán)境民事公益訴訟案件、涉及資源環(huán)境的部分物權(quán)糾紛案件。(2)行政案件，包括因污染、破壞環(huán)境發(fā)生行政爭議而起訴環(huán)境保護行政機關(guān)(包括政府、環(huán)保部門、水利部門、海洋漁業(yè)部門等)作為或不作為的案件，以及由此所引發(fā)的行政賠償糾紛案件。(3)刑事案件，包括《中華人民共和國刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分犯罪案件，第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”中的部分案件，第六章“妨礙社會管理秩序罪”第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護犯罪案件，第八章“貪污賄賂罪”和第九章“瀆職罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分案件。(4)非訴行政執(zhí)行案件，有關(guān)環(huán)境保護行政機關(guān)(包括政府及其環(huán)保部門、水利部門、海洋漁業(yè)部門等)為制止污染、破壞環(huán)境作出行政行為，行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟、又不履行行政決定的，環(huán)境保護行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行的案件。(5)其他涉及資源環(huán)境保護的民事、行政、刑事以及非訴行政執(zhí)行案件。③

以下是江蘇省法院近十年以來受理環(huán)境保護民事、行政、刑事一審案件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表:

表2 江蘇省法院2002－2012年環(huán)境保護民事、行政、刑事一審案件受理情況統(tǒng)計表

2．法官組成。在南京市，法院集中化審理環(huán)保案件主要體現(xiàn)在:市法院民一庭設(shè)立環(huán)境保護合議庭，由民一庭一名副庭長負(fù)責(zé)該合議庭的日常工作。民一庭選派2名審判員參與日常審理工作，辦理民事案件時，仍先行分案確定承辦法官;辦理刑事、行政案件時，2名審判員隨機分案，另由刑一庭、行政庭分別選派一名審判長參加，組成合議庭。在建鄴、玄武、六合三家基層試點法院設(shè)立環(huán)保專業(yè)合議庭，參照市法院的上述方案設(shè)立相應(yīng)的審判組織。相關(guān)案件較多、具備條件的非試點基層法院也可以在報請市法院同意后，在民一庭設(shè)立環(huán)境保護審判專業(yè)化合議庭。另外，南京市法院還推行專家陪審員制度。市法院環(huán)境保護案件集中化審判工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會同市法院相關(guān)部門在環(huán)境保護行政機關(guān)、環(huán)境科研與教學(xué)機構(gòu)中選擇具有良好職業(yè)道德修養(yǎng)、豐富環(huán)境保護實踐經(jīng)驗的專家，依照法定程序任命為人民陪審員，與法官共同組成合議庭審理一審環(huán)境保護案件。⑤

無錫市錫山法院在合議庭人員組成上，由行政庭、刑庭、民一庭副庭長各一人及陪審員一人等審判人員組成，審判人員對法律知識掌握得比較完備，但在環(huán)境知識保護方面的專業(yè)性和技術(shù)性相對較弱。

3．審理模式與工作機制。自2012年6月1日起，在南京市中級人民法院及部分基層法院設(shè)立環(huán)境保護審判庭或合議庭，開展環(huán)境保護案件集中化審判試點工作。南京市環(huán)保法庭非常注重巡回審理，充分利用現(xiàn)有的巡回審理工作平臺，建立起到環(huán)境保護案發(fā)地就地辦案、巡回審理的經(jīng)常性工作機制。而且積極建立環(huán)境保護司法協(xié)調(diào)機制，加大與檢察機關(guān)、公安機關(guān)、環(huán)境保護行政機關(guān)等相關(guān)部門之間的環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)力度，對在審理中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)環(huán)境治理等重大的或難點問題，及時向有關(guān)單位或部門提出司法建議。為了加強調(diào)研和指導(dǎo)，建立了聯(lián)絡(luò)員制度、信息共享制度、溝通協(xié)調(diào)制度、學(xué)習(xí)交流和共同培訓(xùn)制度以及定期會議與臨時會議相結(jié)合的工作制度。為了及時審理環(huán)境污染損害賠償糾紛民事案件，充分發(fā)揮環(huán)境保護部門的獨特作用，根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，對雙方當(dāng)事人進行調(diào)解。

無錫市中院用了一個月的時間完成了環(huán)保庭的組建工作，研究制定了內(nèi)部建設(shè)和工作規(guī)則問題，制定符合無錫審判實際情況的管轄制度和審判程序。主要是對環(huán)境公益訴訟制度進行了認(rèn)真深入的調(diào)查研究，力圖構(gòu)建一個科學(xué)的環(huán)境民事公益訴訟制度。對有關(guān)部門和企業(yè)提出環(huán)境保護方面的司法整改建議，并做好相關(guān)法制宣傳工作。不僅如此，在成立環(huán)保審判庭的基礎(chǔ)上，該市在市公安局設(shè)立了環(huán)境保護支隊，在市檢察院設(shè)立了環(huán)境保護檢查處，在市環(huán)保局設(shè)立了執(zhí)行工作聯(lián)絡(luò)室，從而實現(xiàn)了環(huán)保工作的聯(lián)動機制，保障了判決生效后的執(zhí)行工作。

常州市兩級法院共設(shè)立了4家環(huán)保巡回法庭，分別是新北法院在常州市環(huán)境監(jiān)測支隊內(nèi)設(shè)立的常州首家環(huán)保巡回法庭，溧陽法院的水資源保護巡回法庭，常州中院在常州市環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法中心內(nèi)設(shè)置的環(huán)保巡回法庭，金壇法院在金壇市環(huán)保局內(nèi)設(shè)立的環(huán)保巡回法庭。四家環(huán)保巡回法庭成立以來只受理了2件環(huán)保公益訴訟案件，沒有環(huán)保類普通民事案件。

4．環(huán)境公益訴訟進展。近年來，全省法院妥善審理了6起環(huán)境公益訴訟案件(如下表)，其中無錫中院審理的中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案是我國首例由NGO提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，該案被《法制日報》評為2009年度全國最有影響的十大法治案件之一。根據(jù)2012年12月出臺的《無錫市環(huán)保公益金管理辦法》，無錫市中級人民法院設(shè)立了無錫市環(huán)保公益金專項賬戶，通過多種途徑籌集環(huán)保公益金，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。其中規(guī)定，法院判決無特定受益人環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件刑事被告人自愿繳納的環(huán)保公益金、環(huán)境公益訴訟案件中環(huán)境致害人自愿捐贈的公益金都納入公益金來源。常州市也成立了由環(huán)保、檢察、公安、法院組成的環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法中心，組建環(huán)境公益協(xié)會，積極開展環(huán)境公益訴訟活動。

表3 江蘇法院環(huán)境公益訴訟案件情況表

三、江蘇省環(huán)保法庭目前存在的問題

由于環(huán)保案件的特殊性、復(fù)雜性區(qū)別于傳統(tǒng)的民事、行政、刑事糾紛，具有專業(yè)性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點，現(xiàn)行的審判體制和機制無法很好地適應(yīng)這類新型案件的審理，造成大量環(huán)境糾紛被拒之門外或者久拖不決，嚴(yán)重影響了法院的公信力。⑥雖然江蘇省法院在生態(tài)環(huán)境的司法保障方面取得了一定的成果，但與人民群眾日益增長的對資源環(huán)境安全的期待相比，與現(xiàn)今的資源環(huán)境保護的實際狀況相比，還存在著一定的差距。

1．環(huán)保類案件案源不足。江蘇省的環(huán)保法庭存在著此類尷尬境遇:即無論是環(huán)保刑事、民事案件還是行政案件，案源都明顯不足。譬如，2008—2012年常州市法院僅受理10件環(huán)保刑事案件、18件環(huán)保民事案件、27件環(huán)保行政案件、239件行政類非訴執(zhí)行案件，各占各類案件總數(shù)的比例僅 0．05%、0．01%、1．11%、5．6%。⑦而南通兩級法院2010－2012年間共受理各類環(huán)保案件262件，同期全市法院每年受案總數(shù)達8萬件，環(huán)保案件在全市法院受案總數(shù)中的占比很小。⑧

盡管環(huán)境污染類投訴案件每年都處在高位運行狀態(tài)，但法院受理的環(huán)境保護類案件卻在低位徘徊，并呈現(xiàn)下降趨勢，環(huán)保行政、行政非訴審查、非訴執(zhí)行案件數(shù)量也趨下降。除此以外，環(huán)保案件還呈現(xiàn)出以下幾個特點:(1)案件數(shù)量區(qū)域分布相對集中。諸如南京市的江寧區(qū)、雨花臺區(qū)，無錫市的新區(qū)，蘇州的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等這些企業(yè)相對集中且處于開發(fā)階段的區(qū)域，更容易產(chǎn)生環(huán)境類的糾紛。這勢必會造成當(dāng)?shù)胤ㄔ簩Νh(huán)境類案件的重視，但是相較之下其他區(qū)域的法院在這方面就比較“松懈”。(2)環(huán)保案件從類型上來看案由還是較為單一，范圍狹窄。案件主要局限在環(huán)境“私權(quán)益”范圍內(nèi)，以噪音污染、廢水廢氣排放污染的民事侵權(quán)案件為主。而這些案件由于與涉及相鄰關(guān)系的民事案件可能有重合交叉之處，民眾可能會更傾向于通過民事訴訟的方式解決問題，這就導(dǎo)致了環(huán)境法庭“門可羅雀”的現(xiàn)象。

2．環(huán)境公益訴訟進程緩慢。盡管2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條對公益訴訟的規(guī)定有了一定的突破，但是法條中規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的解讀還是不很明確。目前，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定了對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。正在修訂、有望今年出臺的《環(huán)境保護法》也將要對此進行明確界定。可見，立法機關(guān)也一直在關(guān)注界定公益訴訟主體資格的問題，但僅僅靠這幾部法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，全國相關(guān)的立法應(yīng)當(dāng)與時俱進，否則會造成法律適用的沖突。

全省法院到目前為止僅僅審理了6起環(huán)境公益訴訟案件，并且訴訟中還存在訴訟舉證難、鑒定評估難、訴訟時間長等問題，環(huán)境公益訴訟一直以來停滯不前的根本原因在于我國不完備的環(huán)境司法現(xiàn)狀。由于訴訟程序的復(fù)雜性、專業(yè)性，政府在經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突時的“偏袒”的態(tài)度，訴訟缺乏經(jīng)費和技術(shù)的支持，法治環(huán)境與資源的有限性等等，無一不在消磨著公眾維權(quán)的積極性。再加上公民的資金和時間是有限的，而公益訴訟制度的設(shè)計并沒有考慮到一旦個人力量薄弱的原告敗訴，將承擔(dān)敗訴成本這一高額的費用，這種資金的難題自然成為環(huán)境公益訴訟最重要的障礙之一。并且，由于很多公益組織并非專業(yè)環(huán)保機構(gòu)，同樣要面臨許多專業(yè)的難題，這就更削減了提起訴訟的熱情。盡管近期的多起環(huán)境惡性事件引發(fā)了公眾的環(huán)保意識，但是這并未上升到一種責(zé)任感，大部分公眾即使在自身的權(quán)益受到侵犯時也怠于行使自己的訴訟權(quán)利，因為對于環(huán)境這種公共性質(zhì)較強的問題，多數(shù)人有著“搭便車”的想法。

3．基層法院設(shè)立環(huán)境法庭的合法性問題。從現(xiàn)行《人民法院組織法》(2006年修訂)的規(guī)定來看，還沒有關(guān)于基層人民法院可以設(shè)立包括環(huán)保法庭在內(nèi)的專門法庭的直接規(guī)定。根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，⑨只有中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院才能“根據(jù)需要”設(shè)立其他審判庭(其中包括環(huán)保審判庭)，基層人民法院不能設(shè)立環(huán)保審判庭。可見，無錫中院設(shè)立的環(huán)保法庭于法有據(jù)，但是基層法院環(huán)保法庭的設(shè)立顯然沒有充足的立法根據(jù)作為支撐。雖然出發(fā)點是善意的，結(jié)果也證明是有效果的，但這種顯而易見的“違法”現(xiàn)象也使司法權(quán)威降低?！度嗣穹ㄔ航M織法》并沒有賦予基層人民法院這一權(quán)力，并且最高人民法院對于這一制度實踐在很早就通過司法解釋的形式給予了明確表態(tài)，認(rèn)為“在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)”。

根據(jù)我國行政訴訟法，很多環(huán)境污染案件都屬于社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件，應(yīng)當(dāng)由中院管轄?？赡艿慕ㄗh是，既然基層法院設(shè)立環(huán)保法庭于法無據(jù)，在《人民法院組織法》未修改的情況下，可以在中院設(shè)立環(huán)保審判庭，在基層法院不設(shè)立環(huán)保審判庭，但可以設(shè)立環(huán)保合議庭。因此，無論現(xiàn)有的環(huán)境問題如何嚴(yán)峻，我們也不能突破現(xiàn)行法律規(guī)定來進行司法制度創(chuàng)新，除非修改法律。

4．審判隊伍專業(yè)性不強。一方面，大部分的環(huán)保法庭是將民事、刑事、行政庭的庭長或副庭長作為專業(yè)審判員審理涉訴案件，根據(jù)所涉案件屬三大訴訟法中的不同類別而挑選相應(yīng)的審判員。然而問題在于環(huán)境法在我國屬于新興法律部門，國內(nèi)開展環(huán)境法學(xué)教育的時間也比較短，力度、深度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上其他法學(xué)專業(yè)，因此具有環(huán)境法專業(yè)知識背景的法官數(shù)量還是極少的。就溧陽法院來說，至今還沒有招錄環(huán)境法專業(yè)的法官。由此可見，我國大部分的法官還欠缺對環(huán)境法專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，相關(guān)的培訓(xùn)也比較缺乏。另一方面，人民法院可以按照法定程序選聘部分專家擔(dān)任人民陪審員與法官共同組成合議庭，然而事實上專家陪審員數(shù)量少且范圍比較狹窄。涉及到有關(guān)環(huán)境的案件中，常常無法避免一些環(huán)境方面的專業(yè)技術(shù)知識，這些是法官都不可能具備的。所以，挑選專家陪審員的范圍應(yīng)更為廣泛，包括環(huán)保局、水利局等工作人員、專業(yè)鑒定人員、檢驗人員等。他們在面對這些棘手的專業(yè)問題時就能游刃有余地幫助法官解決困惑。然而，目前的現(xiàn)實狀況是參與的專家陪審員少，“陪而不審”，更不用說具備專業(yè)技術(shù)知識的人民陪審員積極參與環(huán)境法庭案件的審理了。

四、完善環(huán)保法庭制度的對策與建議

1．通過立法明確環(huán)境法庭的地位。環(huán)保法庭建立有法律依據(jù)的國家不在少數(shù):世界上第一個環(huán)境法院來自大洋洲——澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院，該法院是建立在1979年的《土地和環(huán)境法院法案》的基礎(chǔ)之上的。新西蘭環(huán)境法院是建立在1996年的《資源管理法》的基礎(chǔ)上的，瑞典1999年環(huán)境法典專章規(guī)定了環(huán)境法院制度。

從地位上來說，新南威爾士州的土地和環(huán)境法院是專門處理土地和環(huán)境保護爭議的專業(yè)性法院，其級別與新南威爾士州最高院等同。新西蘭環(huán)境法院是一個專事環(huán)境問題的獨立的專門法院，其地位相當(dāng)于地區(qū)法院。瑞典有五個區(qū)域環(huán)境法庭，并分別銜接著五個地區(qū)法院的民事司法制度，每個法院有對應(yīng)的上級環(huán)境法院——民事上訴法院。上訴法院受理來自五個區(qū)域環(huán)境法庭的上訴，區(qū)域環(huán)境法庭接受來自地方委員會的上訴。

在遠(yuǎn)東地區(qū)，菲律賓最高法院制定規(guī)則創(chuàng)立了117個地方試點環(huán)境法院，構(gòu)成了該國的環(huán)境法庭系統(tǒng)。在印度尼西亞，建立了專門的單個環(huán)境法官。印度有環(huán)境公共利益訴訟的既定傳統(tǒng)，⑩伴隨著大量環(huán)境保護法庭的形成，如今在很多地區(qū)依然活躍?？仆氐囊粋€擁有廣泛權(quán)力的法庭于2000年10月開始審理國內(nèi)破壞環(huán)境的案件，該法庭審理涉及石油泄漏、工業(yè)污染及該國200公里海岸沿線發(fā)生的環(huán)境違法案件。南非于2003年在其南部的沿海小城赫曼努斯設(shè)立非洲的第一個環(huán)境法庭。?

綜合這些國外的環(huán)保法庭的經(jīng)驗來看，類型可以分為三種:(1)獨立的環(huán)保法院，如澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)保法庭;(2)在法院內(nèi)部設(shè)立的環(huán)保法庭，如菲律賓在全國法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的117個綠色法庭;(3)在法院內(nèi)設(shè)立的較為固定的環(huán)保合議庭甚至是專門的環(huán)境法官，如印度尼西亞。

目前，我國也在積極試點環(huán)保法庭的建設(shè)。但在試點的過程中，遭遇的首要尷尬便是“于法無據(jù)”，因此修訂《人民法院組織法》中的立法空白以適應(yīng)現(xiàn)今環(huán)境保護現(xiàn)狀的需要，明確環(huán)境法庭的屬性乃當(dāng)務(wù)之急。綜合上述國家經(jīng)驗來看，我國的環(huán)保法庭應(yīng)適用于哪一種類型比較合理呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是第三種，因為我國基層法院全面建設(shè)環(huán)保法庭的時機尚未成熟，更不用說建立擁有獨立地位的環(huán)境法院了?？梢栽谥性涸O(shè)立環(huán)保審判庭，主要專門審理具有重大影響力或疑難的資源環(huán)境案件;但是，由于大部分地級市基層法院近年來受理的環(huán)保案件總數(shù)都明顯偏少，不能滿足獨立審判庭建制的需要，因此考慮在基層法院不設(shè)立環(huán)保審判庭，而在一個主要審判業(yè)務(wù)庭內(nèi)部設(shè)立環(huán)保專業(yè)合議庭。建議設(shè)在各市中級人民法院及其選定的轄區(qū)內(nèi)司法環(huán)境好、資源環(huán)境案件數(shù)量多、行政審判力量強的1－3家基層人民法院的行政庭為宜，理由如下:一是刑事、民事案件總數(shù)要比行政案件多很多，將環(huán)保專業(yè)合議庭設(shè)立在行政庭內(nèi)部有利于平衡審判業(yè)務(wù)庭的工作量，也有利于少年審判、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護3個“三審合一”工作模式布局的相對合理;二是環(huán)保行政訴訟案件加上行政非訴審查案件的總數(shù)在環(huán)保案件總數(shù)中占比最高，將環(huán)保專業(yè)合議庭設(shè)在行政庭有利于充分發(fā)揮行政審判在行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機制中的作用。

當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，設(shè)立上述環(huán)保合議庭并非長久之計，環(huán)保案件審判仍然存在不少難以克服的問題:如環(huán)保合議庭和環(huán)保巡回法庭的規(guī)模較小，不能夠滿足污染重、案件多的地區(qū);基層環(huán)保法庭審級較低，對于地方保護主義缺乏足夠的應(yīng)對能力，對于審理跨行政區(qū)域污染的案件存在客觀困難;若由中級法院環(huán)保審判庭統(tǒng)一受理第一審案件，管轄標(biāo)準(zhǔn)會過高。在時機成熟之際，只有建立專門的環(huán)保法院，才能夠彌補環(huán)保審判庭、環(huán)保合議庭的不足。

2．建立法官與專家審判員相結(jié)合的組織模式。目前的陪審員制度對陪審員約束較少，大多數(shù)陪審員參審率較低，有的即使參審，也是“陪而不審”，這對環(huán)保法庭的專業(yè)化審理是一個不小的沖擊。因此，當(dāng)前僅依靠人民法院通過既有的培訓(xùn)模式、培訓(xùn)資源來選任人民陪審員參與環(huán)保法庭案件的審理，已不能適應(yīng)環(huán)保審判工作的實際需求。

縱觀其他國家，如在新西蘭法院體系中，審判人員的組成主要由法官和環(huán)境委員(由政府提名，作為技術(shù)專家)組成。?澳大利亞的環(huán)境與土地法院是一個由法官和專家成員(9個技術(shù)型的調(diào)解陪審員)組成的“混合”模式，在環(huán)境和規(guī)劃法律的特定領(lǐng)域享有上訴、司法審查和執(zhí)行功能的管轄權(quán)，因此向法院提起訴訟是非常容易的，對指控違反相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)的公眾也都是開放的。而奧地利環(huán)保法庭系統(tǒng)，獨立于環(huán)境委員會，由10個法官和32個法律專家組成。更有趣的是，因為它的管轄權(quán)是局限于那些環(huán)境影響評估行為的案件，所以它的案件數(shù)量是非常有限的。?再譬如，瑞典法典規(guī)定，每個區(qū)域環(huán)保法庭應(yīng)具備一個陪審員小組，其中包含一個受過法律訓(xùn)練的法官，一個環(huán)境技術(shù)顧問和兩個其他領(lǐng)域的專家成員。法官是司法部長任命的。法官和技術(shù)顧問受聘于法院并作為環(huán)保案件類法官全天工作，?所有成員在案件決策過程中地位平等。瑞典的環(huán)保法庭被證實是環(huán)境法領(lǐng)域的一個創(chuàng)舉，法院的決策者不僅僅是法官，更包括那些享有完整的司法權(quán)力的技術(shù)顧問和科技專家。在這個方面，瑞典經(jīng)驗值得我們借鑒和參考。

由于環(huán)境類案件涉及大量的專業(yè)知識與技術(shù)，是牽涉各方利益且比較復(fù)雜和具有重大影響力的案件，當(dāng)前的陪審員制度并不一定適用于選拔涉及審判環(huán)境類案件的專家陪審員。因此，應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整以化解這之間的沖突與矛盾。一是選任條件。具有法官所需要而又不為事實裁判者所擁有的知識或經(jīng)驗的人，表現(xiàn)為獲得碩士、博士學(xué)位或相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職稱，如環(huán)境檢測專家等，也可能來源于實踐經(jīng)驗的積累，表現(xiàn)為從事專業(yè)技術(shù)多年，掌握熟練的應(yīng)用技術(shù)或取得較高專業(yè)技術(shù)等級認(rèn)證，比如注冊環(huán)保工程師等。另外，專家陪審員所擁有的專業(yè)知識必須與案件涉及的專門性問題相符合。二是選任范圍。根據(jù)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》第8條的規(guī)定，基層法院選任陪審員的范圍只能是其管轄區(qū)域內(nèi)，而不得跨區(qū)域選任。但基于環(huán)境類案件有時會跨區(qū)域，涉及若干省市，特別是諸如大氣污染、水污染等類型的案件，因此選任范圍的設(shè)置應(yīng)打破行政區(qū)劃，甚至跨省設(shè)置。三是確定人員。在人民陪審員名單中隨機抽取的模式不適合于環(huán)境類案件。專家陪審員不是所有領(lǐng)域的專家，環(huán)境類案件因案件涉及的領(lǐng)域不同需要不同的專家陪審員。因此，建議對專家陪審員從事專業(yè)領(lǐng)域的不同進行分類，編制一個陪審員專家?guī)欤鶕?jù)案件性質(zhì)的需要在陪審員專家?guī)炖镫S機抽取確定專家陪審員。涉及環(huán)境類案件的合議庭應(yīng)增加專家陪審員人數(shù)，可組成由兩名法官和三名專家陪審員參加的五人合議庭，在選擇確定專家陪審員時應(yīng)注意避免專家陪審員的行業(yè)背景的單一性，增加專家陪審員意見的對抗性，讓來自不同行業(yè)、不同地域的專家從不同的角度發(fā)表專家意見，盡可能減少合議庭判斷的偏差。?另外筆者認(rèn)為，目前對于專家陪審員的崗位保障不足，應(yīng)實行專家陪審員津貼制度以充分保障人民陪審員履行職能，包括把人民陪審員參加崗前培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和審判活動所支出的交通、食宿和加班等費用都納入補助范圍，專門設(shè)立人民陪審員辦公場所，配備電腦等辦公設(shè)備，為其提供相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋，法院圖書資料室等設(shè)施向人民陪審員開放，這樣有利于提高專家陪審員參與的積極性。

除了選任專家作為人民陪審員這一方式以外，還可以建立專家證人制度。對于資源環(huán)境案件中涉及的專業(yè)技術(shù)問題，當(dāng)事人可以向人民法院申請專家證人出庭，接受法庭和當(dāng)事人詢問。必要時，人民法院也可以依職權(quán)要求專家證人出庭對專業(yè)技術(shù)問題作出說明。這樣可以使一部分沒有條件被選任為人民陪審員的專家也能在法庭上貢獻出自己的一份力量。

相信這樣的制度可以改變“陪而不審”的現(xiàn)狀，當(dāng)然還應(yīng)加強法學(xué)教育，需要各院校調(diào)整現(xiàn)有的課程安排，增加環(huán)境法理論知識及相關(guān)法律、法規(guī)的授課比重，從源頭擴充環(huán)境法學(xué)專業(yè)人才隊伍;提高法官素養(yǎng)，在法官的內(nèi)部職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)中添加與環(huán)境法專業(yè)知識相關(guān)的內(nèi)容，定期組織法院的資深法官、聘請大學(xué)的環(huán)境法教授舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

3．完善訴訟程序規(guī)則。結(jié)合我國目前環(huán)境公益訴訟案源少的問題，應(yīng)當(dāng)將制訂《環(huán)境公益訴訟法》提上人大立法議程，該法應(yīng)立足我國環(huán)境公益訴訟的特殊性和實際，探索一套特別程序和制度，制定具體實施性規(guī)定，積極探索公益訴訟的主體、范圍、證據(jù)規(guī)則以及裁判方式等相關(guān)問題。

第一，適當(dāng)放寬環(huán)境訴訟原告資格的限制，積極支持環(huán)保社團組織開展環(huán)境訴訟代理活動。在環(huán)境法領(lǐng)域這已成為世界各國環(huán)境立法的一個普遍趨勢。但如何放寬原告資格限制，卻是問題的關(guān)鍵。目前美國的成文法對主體資格幾乎沒什么限制，其原告資格采用“事實上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，范圍實際上非常廣泛，但是在法院具體適用法律過程中，依據(jù)美國《憲法》第3條之規(guī)定，在不同時期基于法官的不同解釋，環(huán)境公益訴訟之原告主體范圍在不斷變化之中。?印度在原告資格問題上則采用“充分利益”標(biāo)準(zhǔn)，歐盟的環(huán)境公益訴訟制度建立雖晚，但其發(fā)展迅速，建立了純粹的公益訴訟制度，即將原告資格賦予與案件沒有利害關(guān)系的符合一定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護團體。?因此，美國等國家環(huán)境保護相關(guān)法律中所規(guī)定的公民訴訟的制度安排有其產(chǎn)生的特定語境和法制環(huán)境，也不能簡單照搬適用。?統(tǒng)計我國環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量，公民濫訴這種顧慮顯然是多余的。在中國，現(xiàn)實情況是:公民不愿訴、訴不起。因此，對于我國來說，環(huán)境公益訴訟主體理應(yīng)包括任何個人、企事業(yè)單位和社團組織。但是綜合我國國情，原告資格不宜過度擴張，這方面可以借鑒歐盟的立法例，把原告資格局限在環(huán)境非政府組織上，待時機成熟再擴大到一般社會公眾。這一方面是因為相對于個人來說，非政府組織有較強的人力資源、財政資源和訴訟能力。另一方面，司法資源具有稀缺性，應(yīng)當(dāng)用在典型的有較強正外部性的公益案件中。?而一些主體也應(yīng)該排除在原告范圍之外，例如環(huán)保部門、資源管理部門或檢察院等，因為在法律上已經(jīng)賦予了這些部門一定的權(quán)力，使得它們擁有管理權(quán)及一定的行政強制權(quán)，這足以使它們可以對危害環(huán)境公共利益的違法行為加以糾正。江蘇省高級人民法院及江蘇省人民檢察院也認(rèn)為:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境線索的，應(yīng)當(dāng)督促環(huán)保行政主管機關(guān)依法履行職責(zé);對適合通過訴訟途徑解決的，可以通過督促起訴、支持起訴等方式，督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織向人民法院提起公益訴訟?！?人民檢察院并不具備作為公益訴訟起訴主體的資格。我們應(yīng)當(dāng)在中國的法制環(huán)境中尋求合理的制度設(shè)計，以使得在現(xiàn)有的法律框架下，能合理擴展環(huán)境訴訟主體資格范圍以維護環(huán)境公益。

第二，適當(dāng)限制公眾環(huán)境公益訴權(quán)。首先，應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的訴權(quán)行使前置程序，規(guī)定前置程序的原因大體與美國環(huán)境法律中規(guī)定的前置程序基本相同。法律可以規(guī)定受理舉報的環(huán)保部門在一定期限內(nèi)(如60日)要對被舉報人的環(huán)境違法行為進行調(diào)查和處理，若超過規(guī)定的時限沒有依法查處的，作為舉報人的公眾可以依法提起環(huán)境公益訴訟。?其次，對環(huán)境公益訴訟的被告行為類型的限制。因為被告身份的不同，環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。若為前者，應(yīng)當(dāng)只能對排污單位違反環(huán)境法律的行為提起訴訟;若為后者，應(yīng)只針對行政機關(guān)的非自由裁量行政行為，這樣可以避免公眾環(huán)境公益訴權(quán)對環(huán)境行政權(quán)的過度干預(yù)。最后，對環(huán)境公益訴權(quán)救濟方法的限制?？梢杂械姆椒ò?請求法院發(fā)布禁止令?以停止排污行為，要求法院對排污單位判處民事罰款(但該罰款除了支出原告合理的負(fù)擔(dān)費用外，應(yīng)歸國庫作為處理污染的公益基金，不得為原告挪作他用)，可以通過宣告判決相關(guān)環(huán)境行政許可行為或命令被撤銷或無效，請求環(huán)保部門采取措施進行環(huán)境管制，設(shè)立環(huán)境保護公益基金?、資源環(huán)境恢復(fù)性司法機制?等等。

第三，合理負(fù)擔(dān)訴訟成本。例如澳大利亞的公共利益成本規(guī)則，根據(jù)澳大利亞法律改革委員會對于公共利益成本規(guī)則的第47、48條建議，法院通常會考慮雙方當(dāng)事人的財政情況和負(fù)擔(dān)訴訟費的能力，其主要的原則是不會負(fù)擔(dān)對方的相關(guān)費用，例外是，只有在特定情況下負(fù)擔(dān)對方一定比例的費用?，F(xiàn)實中，可以根據(jù)案件的最終判決和雙方當(dāng)事人的實際狀況，來判定訴訟費用由誰承擔(dān)更為合適。參照澳大利亞的建議，原則上各自分擔(dān)自身的費用，在例外情況下，當(dāng)滿足一定條件時，允許承擔(dān)對方特定比例的相關(guān)費用。因此，為鼓勵原告起訴，原告可不預(yù)交訴訟費，判決由敗訴的被告直接負(fù)擔(dān)，原告敗訴的可申請減交、免交，或者將私人成本，主要包括訴訟費和律師費，適時地轉(zhuǎn)嫁于社會或做有利于原告的合理化安排。在原告為環(huán)境公共利益奔波且勝訴的情況下，甚至可以對其采取獎勵措施，以充分保障和鼓勵環(huán)保公益事業(yè)。

注:

①吳衛(wèi)星:《公法學(xué)的視角——環(huán)境權(quán)研究》，法律出版社2007年版，第108頁。

②本文所謂環(huán)保法庭是對于環(huán)境糾紛審理的專門機構(gòu)的統(tǒng)稱，包括獨立建制的環(huán)境法院、環(huán)保法庭、環(huán)保審判庭和環(huán)保巡回法庭和環(huán)保合議庭。

③參見2013年12月21日起實施的《江蘇省高級人民法院關(guān)于開展資源環(huán)境案件“三審合一”集中審判的若干意見》。

④2004年南通市如皋、如東兩地由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)化公司的“雙甘磷”粉塵污染，導(dǎo)致大量農(nóng)作物死亡而引發(fā)賠償訴訟2284件，導(dǎo)致當(dāng)年全省法院的環(huán)保民事案件受理數(shù)畸高。

⑤南京市中級人民法院:《關(guān)于加強資源環(huán)境司法保護工作的調(diào)研報告》，載《審判研究》2013年第6期。

⑥丁巖林:《超前抑或滯后——環(huán)保法庭的現(xiàn)實困境及應(yīng)對》，載《南京大學(xué)法律評論》2012年秋季號。

⑦該數(shù)據(jù)來源于常州市中級人民法院撰寫的《關(guān)于加強資源環(huán)境司法保護工作的調(diào)研報告》，載《審判研究》2013年第6期。

⑧該數(shù)據(jù)參見南通市中級人民法院撰寫的《關(guān)于進一步規(guī)范南通法院環(huán)保司法工作機制的調(diào)研報告》，載《審判研究》2013年第6期。

⑨《人民法院組織法》23條第2款的規(guī)定:“中級人民法院設(shè)刑事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭”?！度嗣穹ㄔ航M織法》第27條第2款規(guī)定:“高級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”《人民法院組織法》第31條第2款規(guī)定:“最高人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭和其他需要設(shè)的審判庭?！?/p>

⑩參見generally RAZZAQUE，supra note 51．

?楊華:《環(huán)境法庭設(shè)立的應(yīng)然性與實然性分析》，載《江西社會科學(xué)》2009年第3期。

?參見 generally MINISTRY FOR THE ENV’T，AN EVERYDAY GUIDE TO THE RESOURCEMANAGEMENT ACT(2009)，available at http://www．mfe．govt．nz/publications/rma/everyday/court－guide/your－guide－to－the－environment－court．pdf．Id．a(chǎn)t2 －3．

?參見Luc Lavrysen＆ Lien De Geyter，Summary Report－ Part IIIof the Questionnaire:Organization of the Courts and Tribunals and Prosecution Policy in the Area of Environmental Crime，EU Forum of Judges for the Environment，The Hague，at6(Dec．3，2004)，available at http://www．eufje．org/uploads/documen-tenbank/dc7fdaabc5f9924b0fc1ffc92e42c544．pdf．

? Milj balk［MB］［Environmental Code］20:4(Swed．)．

?劉喬發(fā):《構(gòu)建海事審判專家陪審員制度研究》，載《人民司法》2011年第7期。

??朱謙:《公眾環(huán)境保護的權(quán)利構(gòu)造》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第336、337 頁。

??吳衛(wèi)星:《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。

?黃莎、李廣兵:《環(huán)境法庭的合法性和正當(dāng)性論證——兼與劉超博士商榷》，載《法學(xué)評論》2010年第5期。

?參見江蘇省高級人民法院、江蘇省人民檢察院《關(guān)于依法辦理環(huán)境保護案件若干問題的實施意見》。

?這種環(huán)境保護臨時禁令制度能夠阻止緊急情況下污染、破壞環(huán)境的行為，以防止可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全、造成環(huán)境難以恢復(fù)、加重對環(huán)境破壞的情形。

?人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)與環(huán)保機關(guān)、財政部門等加強溝通，將公益訴訟中民事賠償金和刑事案件被告人的罰金等納入公共性環(huán)保專用基金，專門用于支持環(huán)保公益行動和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

?對資源環(huán)境案件中的民事訴訟部分，可以根據(jù)案件的具體情況，以判令侵權(quán)人停止侵害、排除妨礙、消除污染和危險、恢復(fù)原狀或者修復(fù)環(huán)境的方式，代替單純的物質(zhì)損害賠償，使已經(jīng)造成的環(huán)境污染盡快消除。