李澤皓

摘要：政策終結(jié)是政策過程的重要環(huán)節(jié)，對于政策優(yōu)化有重要的意義。在政策終結(jié)過程中會遭遇到一系列的阻礙因素，需要優(yōu)化政策終結(jié)的實現(xiàn)路徑。合理的政策評估、控制政策終結(jié)的成本、突破利益上的障礙、爭取支持力量、進行政策終結(jié)的制度化建設(shè)可以減少政策終結(jié)的阻力，確保政策終結(jié)活動的成功開展。

關(guān)鍵詞：公共政策；終結(jié)；制度化

一、政策終結(jié)的概念

所謂政策終結(jié)就是公共政策的決策者通過對政策進行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為。①政策終結(jié)的主體應(yīng)該是政策的決策者或制定者，其他組織或個人無權(quán)進行政策的終結(jié)。而政策終結(jié)的客體則不僅包括錯誤、過時、多余、無效的政策，同時還包括政策的功能、執(zhí)行政策的組織和政策計劃。政策終結(jié)的依據(jù)應(yīng)是科學的評估，沒有科學有效的評估就沒有科學有效的政策終結(jié)。隨著我國行政體制改革的發(fā)展，政策終結(jié)越來越受到政府官員、專家學者、公眾的重視，政策終結(jié)的科學化、規(guī)范化、制度化等成為當前公共政策領(lǐng)域的熱點議題。

一般而言，公共政策終止往往發(fā)生在兩種情形下：一是，經(jīng)過政策評價，決策者認為決策目標已經(jīng)實現(xiàn)，政策問題已經(jīng)得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止；二是，通過評價，決策者發(fā)現(xiàn)所執(zhí)行的政策是無效的或失敗的，無法解決所面對的政策問題，需要制定新的政策取而代之。②當一項政策的目標已經(jīng)實現(xiàn)，相應(yīng)問題已經(jīng)被妥善處理的時候，或政策評估結(jié)果表明政策是無效的或者是有害的時候，采取合理措施及時的對政策進行終結(jié)不失為明智之舉。一般情況下，政策的終結(jié)主要有政策廢止即終止政策的執(zhí)行、政策替代即用新的政策取代舊有的政策、政策合并即將舊政策合并至現(xiàn)有政策或合并為一項政策、政策分解即將舊政策分解為幾項新的政策、政策縮減即縮小政策的實施范圍和執(zhí)行力度等五種方式。

二、政策終結(jié)的實現(xiàn)路徑

政策終結(jié)過程中的阻礙因素是不可避免的，合理措施的采取卻能夠?qū)⑦@種阻力控制在最小范圍內(nèi)，保證政策終結(jié)活動的順利開展。筆者認為，政策終結(jié)的實現(xiàn)路徑主要有合理的政策評估、控制政策終結(jié)的成本、突破利益上的障礙、爭取支持力量和政策終結(jié)的制度化建設(shè)等幾個方面。

（一）合理的政策評估

政策評估作為一種反饋機制，是政策終結(jié)與否的依據(jù)。合理的政策終結(jié)評估必須體現(xiàn)科學、民主原則。首先，政策評估必須科學。政策評估過程必須以客觀事實為依據(jù)，對公共政策的效力和代價以及未來發(fā)展趨勢進行準確判斷，評估者應(yīng)是處于第三方的利益無涉人員，評估者需具備相關(guān)的資質(zhì)和動力機制，有著明確的責任，能比較公正的進行評價。其次，政策終結(jié)評估必須體現(xiàn)民主原則。政策終結(jié)的過程必須充分體現(xiàn)民意，集中民智，注重公民參與，體現(xiàn)政策終結(jié)過程中的的民主精神價值，保障人民的主人翁地位。政策的終結(jié)須是最廣大人民意志的體現(xiàn)，是在征求政策專家、參謀人員意見的基礎(chǔ)上，由領(lǐng)導(dǎo)集體共同決定的，避免個別政策制定者的獨斷行為導(dǎo)致的政策評估結(jié)果的非客觀性。

（二）控制政策終結(jié)的成本

政策終結(jié)成本的控制主要可以從降低政策終結(jié)的沉淀成本和政策終結(jié)實施成本等兩方面著手。首先，對于已經(jīng)投入了入了大量成本的政策項目，因為其已經(jīng)失去了其政策作用，所以及時停止對其的再次資金注入非常重要。陳慶云教授認為，對決策者來說，不計較政策目前的效果，讓其在持續(xù)一段時間以觀后效，似乎是明智而保險的做法。其次，要控制政策終結(jié)的實施成本。只終結(jié)必要部分，減少政策終結(jié)的阻力，堅持科學合理的開展政策的的終結(jié)，確保有價值的政策繼續(xù)得到維持，減少不科學的政策終結(jié)所帶來的公共財政資源浪費。在政策終結(jié)過程中，要選擇合適的政策終結(jié)時機，采取合理的政策終結(jié)方式，把握好對相關(guān)利益受損群體的補償標準，確定合理的補償原則，在確保政策終結(jié)平穩(wěn)實施的前提下節(jié)約公共資源。

（三）突破利益上的障礙

政策終結(jié)會牽涉到各個利益相關(guān)者的利益，因此會遭到他們不同程度的反對。要保證政策終結(jié)的順利進行就要突破在利益分配上的障礙。首先，對政策終結(jié)過程中的利益受損者進行合理的補償，在一定時期內(nèi)采取過渡行為，減少政策終結(jié)的阻力。同時為了緩解政策終結(jié)面臨的壓力，減少政策終結(jié)的爭議和阻力，削弱反對者的力量，要在舊政策終結(jié)的同時出臺新政策，從而形成合理的制度保障。其次，政策制定者要下定決心突破既得利益集團的阻礙。改革開放后我國現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，同時形成了相對固化的既得利益團體，他們往往因擔心政策變遷會影響到自身的利益，因而成為政策終結(jié)的重要障礙性因素。面對既得利益集團，政治領(lǐng)導(dǎo)人要下定決心，在原則性問題上決不妥協(xié)，一切以最廣大人民群眾的利益為最終目的，爭取群眾支持，推動政策的終結(jié)。

（四）爭取支持力量

政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵因素在于政策終結(jié)支持者與反對者之間的力量對比。政策終結(jié)能得到更多人的支持，政策終結(jié)的推動力量就越大，政策終結(jié)就越容易成功。要爭取支持力量，首先要公開政策評估的結(jié)果，使政策對象認識到現(xiàn)有的政策已經(jīng)不適合新的社會發(fā)展環(huán)境，繼續(xù)執(zhí)行這種政策會對社會和其自身利益帶來損害，引導(dǎo)公眾及時進行觀念更新，改變對舊政策的支持，以取得更多的支持者。同時及時的推出新政策，爭取新政策受益者的支持，來對抗政策終結(jié)的反對力量。其次，重視思想教育工作。發(fā)揮我黨在思想教育領(lǐng)域的優(yōu)勢，重視說服工作，使人民認識到政策的終結(jié)是新政策的開始，新政策將帶來新的發(fā)展機遇，更加公平的分配機制，從而打消人們的顧慮和對政策終結(jié)的抵觸情緒。

（五）政策終結(jié)的制度化建設(shè)

我國在政策終結(jié)問題上相關(guān)的實踐經(jīng)驗還比較少，政策終結(jié)的規(guī)范化、程序化、制度化程度還很低，在政策終結(jié)過程中政策制定者的自身利益、主觀判斷、認識滯后及其它不當行為對于政策終結(jié)的制度化建設(shè)形成了很大羈絆。多種力量在政策終結(jié)過程中的博弈，在相關(guān)的法律和制度缺失的情況下，將會帶來一系列的混論。政策終結(jié)必須由常態(tài)化的制度來保證才能走向法治軌道，避免政策終結(jié)過程中出現(xiàn)的隨意和延緩現(xiàn)象，最終走向政策終結(jié)的法制化，由法律的權(quán)威和強制性來為政策終結(jié)提供制度保障。就我國當前的現(xiàn)狀而言，法律和制度的滯后影響到政策終結(jié)的正常實施是不爭的現(xiàn)實，因此全國人民代表大會及其常委會要履行其立法職能，及時的開展立法活動；政府部門要建立關(guān)于政策終結(jié)的規(guī)章制度，制定相應(yīng)的操作規(guī)范，為我國政策的終結(jié)活動提供法律與制度上的操作依據(jù)。（作者單位：河北大學政法學院）

注解

①寧騷，公共政策學，高等教育出版社[M]，2003年版，469頁.

②陳慶云，公共政策分析，北京大學出版社[M]，2006年版，216頁.