聶新偉

摘 要：印度電力工業(yè)是最早進行市場化改革的領(lǐng)域之一，總體來看，兩階段的改革主要是圍繞著電力產(chǎn)業(yè)的縱向拆分進行的，主要目標是引入競爭，實現(xiàn)電力工業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。改革雖然取得了顯著的成效，但也伴隨了一系列問題，如調(diào)度不統(tǒng)一、電價過低、設(shè)施建設(shè)滯后等?；谟《入娏I(yè)改革實踐問題，得出一些啟示。

關(guān)鍵詞：印度；電力工業(yè)；市場化改革；管理體制

中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0235-06

引言

印度是電力生產(chǎn)大國，截至2012年5月，印度總裝機容量達到近2億千瓦，在世界發(fā)電量排名上位于第五位，僅次于美國、中國、日本和俄羅斯。然而，印度電力長期存在的短缺問題并沒有隨著電力工業(yè)的發(fā)展得以緩解，據(jù)美國EIA2012年報告顯示，有近25%的居民缺乏基本的電力供應[1]，并且電力供求失衡狀況近些年來呈現(xiàn)出愈發(fā)嚴重的傾向，2011財年電力缺口達到10%，同比上漲1.5個百分點[2]。電力生產(chǎn)大國和電力嚴重短缺這一喜憂參半的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀充分顯示出印度電力市場化改革實踐在取得成效的同時，也在不同因素的影響下出現(xiàn)了伴隨的負面問題?；诖?，本文認為通過對印度電力工業(yè)發(fā)展進程中取得的成效與出現(xiàn)的問題進行分析，可以鑒往昭來給予理論和實踐的啟示。

一、印度電力市場化改革的實踐

印度的電力工業(yè)發(fā)展可以追溯到英國殖民時期，然而其初步形成完整的產(chǎn)業(yè)格局和垂直一體化的管理體系卻是在1948年印度通過的《電力法》實施之后。1991年之前的印度電力工業(yè)資產(chǎn)屬于國家所有，實行縱向一體化的自然壟斷經(jīng)營模式，禁止外資和私人參與電力工業(yè)的經(jīng)營。此階段之所以禁止電力工業(yè)的市場化進程，很大程度上是因為印度經(jīng)濟體制實行的是計劃經(jīng)濟模式，奉行的是對內(nèi)限制自由競爭，對外貿(mào)易保護的政策。1991年在內(nèi)外因素交織影響下，印度政府開啟了經(jīng)濟體制改革進程，電力工業(yè)作為一個關(guān)鍵的領(lǐng)域最早進行了體制機制的改革，其改革歷程可以分為兩個階段。

（一）1991-2003年間的自由化改革

葉玉等（2010）認為[3]，能源的市場化改革不外乎三個基本環(huán)節(jié)，一是市場準入的公平開放，二是市場經(jīng)營條件的有序放開，三是市場的監(jiān)督和管理。印度電力工業(yè)長期以來在計劃經(jīng)濟體制機制影響下，面臨經(jīng)營效率不高、電力供應不足、電力設(shè)施建設(shè)滯后的嚴重局面，同時，國有壟斷經(jīng)營伴隨的機構(gòu)臃腫、效率低下、權(quán)責不清、產(chǎn)權(quán)不明等問題使得打破電力國有壟斷經(jīng)營和垂直一體化管理愈發(fā)迫切。與此同時，20世紀90年代初，亞洲國家興起的市場化浪潮，使得印度政府當局為了提高電力系統(tǒng)效率，改變電力嚴重短缺的局面，開始了大力推行自由化改革。這一階段電力工業(yè)改革的具體舉措表現(xiàn)在，一是積極解除電力工業(yè)尤其是發(fā)電市場的進入管制，推進電力市場準入的開放，在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭，鼓勵私人與外資建設(shè)獨立發(fā)電廠（IPPs），推進發(fā)電環(huán)節(jié)市場結(jié)構(gòu)由壟斷向自由競爭轉(zhuǎn)變；同時，改變發(fā)輸配售一體化格局，通過成立獨立輸電公司的方式來實現(xiàn)輸電環(huán)節(jié)的分離。二是在世行的指導下，進行電力企業(yè)重組，加快電力管理部門職能轉(zhuǎn)換，設(shè)立中央和邦電力管理委員會，改變過去垂直一體化的電力管理模式，使政企關(guān)系、權(quán)責關(guān)系更為明晰。三是在引資模式和企業(yè)經(jīng)營方式上，更多的引入市場機制，同時，政府通過提供擔保、基于投資收益率保障的售電協(xié)議等措施來吸引電力項目建設(shè)。四是成立電力交易公司，為區(qū)域間、國家間電力交易提供平臺。不顧一切的“新的自由化計劃”[4]，一方面使得電力生產(chǎn)能力獲得極大提升，裝機容量大幅提高，很大程度上緩解了電力供應緊張的局面，然而，另一方面電力工業(yè)的自由化和市場化卻推高了電價，基于電力的公益性，政府補貼負擔日益加重；同時，由于亞洲金融危機的影響，匯率變動和電力經(jīng)營糾紛解決過程中政府擔保的失信和偏袒，引發(fā)外國電力公司紛紛撤資，使得電力改革計劃受到沉重打擊。

（二）2003年以來的電力市場化改革

為了提高電力企業(yè)效率、解決電力緊缺、電源和電網(wǎng)發(fā)展不平衡等問題，進而加快電力市場化改革步伐，2003年印度政府頒布了新的電力法案（Electricity Act 2003）。2003法案為印度電力市場結(jié)構(gòu)改革提出了明確的導向，隨后出臺的《國家電力政策》（2004）、《電價政策》（2005）、《農(nóng)村電氣化政策》（2006），以及《電力修正法》（2007）[5]都在2003年電力法的基礎(chǔ)上對電力產(chǎn)業(yè)的市場化改革重點領(lǐng)域進行了補充和完善。綜合各項政策法規(guī)內(nèi)容，其強調(diào)：一是鼓勵對自備電廠實行開放準入政策；二是推動輸電環(huán)節(jié)的開放，主張大用戶可以通過利用輸電系統(tǒng)與電力生產(chǎn)企業(yè)進行電力交易，禁止輸電公司進行電力交易，推動網(wǎng)業(yè)分離；三是推進配電環(huán)節(jié)開放，通過實施配電許可證制度，鼓勵配電公司之間相互競爭；四是主張制定旨在保護消費者和電力企業(yè)利益的合理電價政策，引入多年期電價體系（Multi-Year Tariff）；五是規(guī)范電力補貼制度和標準；六是加快推進農(nóng)村電氣化進程，建設(shè)農(nóng)村電氣化配送主干（Rural Electricity Distribution Backbone）；七是在組織結(jié)構(gòu)上，進一步明確中央電力管理局的職責，并依據(jù)法案成立國家和區(qū)域負荷調(diào)度中心，并對國家、區(qū)域和邦電力調(diào)度中心進行分別管理，亦即要求中央電力公司管理國家和區(qū)域電力調(diào)度中心，由邦屬電力公司管理邦電力調(diào)度中心；八是主張電力工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，加大可再生能源開發(fā)利用以及注重能源資源節(jié)約。

（三）電力管理體系的改革與職能配置

由于電力市場化改革的推進，使得印度原有的電力產(chǎn)業(yè)垂直管理的體系受到?jīng)_擊，為了適應電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整和2003電力法的結(jié)構(gòu)設(shè)置要求，印度對電力管理體系進行了縱向分割，按照聯(lián)邦制國家特點，形成了由中央和地方（邦）雙重管理的格局（如圖1所示）。

從具體職能來看，印度中央政府（主要由電力部和中央電力管理局負責）在電力方面的職責主要是發(fā)布電力行業(yè)法規(guī)和宏觀政策，并指導印度電網(wǎng)公司等國有企業(yè)發(fā)電、建設(shè)和運營跨邦輸電線路等；邦政府則依據(jù)中央政府頒布的法規(guī)政策，結(jié)合本邦實際情況，指導邦屬輸電企業(yè)建設(shè)和運營邦內(nèi)輸電線路。在相關(guān)環(huán)節(jié)電價形成與管制問題上，依據(jù)電力法案，中央電力管理委員會有權(quán)確定上網(wǎng)電價、輸電電價、過網(wǎng)費用以及零售電價，并發(fā)放邦與邦之間的輸電和電能交易許可證；各邦電力管理委員會主要負責確定邦內(nèi)的發(fā)電、供電、輸電、躉售、零售的價格，并為邦內(nèi)輸電、配電和電力交易發(fā)放許可證。在電力調(diào)度上，印度根據(jù)調(diào)度所轄地域范圍的不同，建立了全國、區(qū)域和邦三級調(diào)度管理體制，分別對區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)和邦內(nèi)電力的規(guī)劃與調(diào)度、電網(wǎng)穩(wěn)定負責。

二、電力市場化改革取得的成效

（一）競爭型的電力市場結(jié)構(gòu)基本形成

綜合2003年電力法案要求與后續(xù)的改革實踐，尤其是2010年印度中央電力管理委員會頒布的新印度電網(wǎng)規(guī)范，使處于壟斷的輸配電環(huán)節(jié)向市場開放，至此印度縱向一體化的電力產(chǎn)業(yè)發(fā)生了縱向和橫向的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并初步形成了發(fā)電環(huán)節(jié)、輸電環(huán)節(jié)放開、配售一體化與配售部分放開相兼顧的電力產(chǎn)業(yè)組織形式（如下頁圖2所示）。

從中看出，在發(fā)電側(cè)，橫向競爭的格局基本成型，外資與私人參與電源建設(shè)的份額日益擴大，尤其是發(fā)電商許可證制度的取消和自備電廠的放開政策，進一步加快了中小企業(yè)分布式電源建設(shè)的進程；在輸電環(huán)節(jié)，由中央輸電公司和邦屬輸電公司根據(jù)區(qū)劃和地區(qū)間不同電力需求情況進行電力負荷的調(diào)度；在電網(wǎng)系統(tǒng)上，印度分為跨邦輸電系統(tǒng)（亦即區(qū)域性電網(wǎng)和區(qū)域間電網(wǎng)）和邦內(nèi)輸電系統(tǒng)（亦即邦內(nèi)電網(wǎng)）兩大部分。在配（供）售電環(huán)節(jié)，2003電力法案通過配電許可證制度鼓勵配電環(huán)節(jié)的充分競爭，各種特許配電公司可以根據(jù)不同的電力交易原則進行電力的配供和銷售。同時，為了促進跨邦間電力交易，各邦電力管理委員會通過引入跨邦輸電的長期準入和中期公開準入來對電力上網(wǎng)進行規(guī)制，以此來擴大跨邦間輸電系統(tǒng)的放開；并且通過廢除公共部門發(fā)電企業(yè)和私人部門發(fā)電企業(yè)在上網(wǎng)問題上的歧視，使得現(xiàn)在任何不低于100MW的電力消費者均可以在不經(jīng)過各邦電力調(diào)度中心運行的情況下直接與中央電力輸電公司（電網(wǎng)）進行交易；另外，由于農(nóng)村用電一直由印度農(nóng)村電氣化公司負責，自備電廠的引入和配售電環(huán)節(jié)的放開使得農(nóng)村電力供應多元化格局初步形成。

（二）新電力交易模式的建立與規(guī)制

在電力交易公司成立以前，印度電力市場的交易模式主要采用集中交易，市場意義上的交易只是偶爾發(fā)生[5]。隨著電力交易公司的成立和順應電力產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變動，在電力交易模式上，鼓勵形成新的以雙邊交易為主的市場交易機制，亦即發(fā)電公司與配電公司可以直接通過簽署電力購買合約（PPAs）的方式直接進行交易，但交易模式并不唯一。同時，各邦電力委員會在配電網(wǎng)絡(luò)公開準入的情況下，支持包括大用戶和其他電力需求用戶與競爭性的發(fā)電公司或者相關(guān)電力交易商（由中央和邦電力管理委員會授予許可證[6]）在電力交易市場根據(jù)相關(guān)規(guī)定和具體情況直接開展區(qū)域間、跨邦或邦內(nèi)間的短期或長期電力交易。但在跨區(qū)間電力交易利潤問題上，邦電力管理委員會出臺了新的規(guī)定來限定交易利潤，表現(xiàn)在：交易利潤只適用于短期對短期的跨邦電力交易；交易利潤一般不得高于每單位4派沙（1派沙=0.01盧比，如表1所示），除非售電價不高于每單位3盧比；如果是一系列交易，交易利潤的上限應該是所有交易商交易利潤的總和；長期合約則免除電力利潤限制，旨在促進產(chǎn)品創(chuàng)新和便利有關(guān)高風險交易合約的簽訂。在邦間的交易上[7]，電力交易許可證規(guī)則作出了相關(guān)規(guī)定，要求邦間電力交易者不僅要符合電力管理委員會所規(guī)定的技術(shù)要求，而且還要符合資金要求；同時，并對邦間電力交易的發(fā)電和輸電價格進行規(guī)定，除競價確定的價格外，基本采用按照資金成本定價的原則。關(guān)于新能源發(fā)電（“綠電”）在跨邦間的交易，一方面由各邦電力管理委員會出臺針對新能源發(fā)電的價格管制舉措來促進新能源電力交易，另一方面由電力監(jiān)管機構(gòu)論壇（Forum of Regulators）逐步在全國形成新能源證書（Renewable Electricity Certificate）機制來促進新能源交易。

（三）電力供應能力顯著改善

發(fā)電環(huán)節(jié)市場準入的放開和輸電系統(tǒng)的無歧視接入，加之電力批發(fā)、零售市場交易機制的構(gòu)建，使得印度的電力工業(yè)得以快速發(fā)展。從裝機容量發(fā)展態(tài)勢來看，印度電力供應能力明顯增強，1990年總裝機容量僅為71 752MW，到2011年達到206 526 MW，增長近3倍，年均增速達到4.96%；同時，鼓勵私人和外資積極參與電源建設(shè)亦取得顯著成效，從所有制成分上來看，公用事業(yè)裝機容量占全國總裝機容量的比重在80%以上（如表2所示），仍處于絕對優(yōu)勢，但非公用事業(yè)參與電源建設(shè)的積極性不斷提升，相比1990年裝機容量，2011年非公用事業(yè)總裝機容量增長近4倍，年均增速達到6.59%，高于同期的總裝機容量增幅，占全國裝機容量的比重由11.3%提升到15.9%。與此同時，1992—2011年間印度的發(fā)電量呈現(xiàn)出明顯的逐年遞增的態(tài)勢，1992年發(fā)電量僅為3 010.7億千瓦時，2011年發(fā)電量達到8 111億千瓦時，平均每年新增發(fā)電量達到530.7億千瓦時，年均增長率達到5.67%；從發(fā)電總量上來看，印度僅次于美國、中國、日本和俄羅斯，而成為世界第五大發(fā)電國。

三、電力工業(yè)發(fā)展存在的問題

（一）管理體制缺乏系統(tǒng)性

輸配電一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化，能夠?qū)崿F(xiàn)各級電網(wǎng)之間、電網(wǎng)與調(diào)度之間的信息暢通和高效協(xié)調(diào)運作，使電網(wǎng)調(diào)度運行方式更加靈活，故障處理更加及時有效，從而更大限度地降低電力系統(tǒng)瓦解和大面積停電風險[8]。印度電力產(chǎn)業(yè)改革形成的縱向分權(quán)的兩級管理模式，尤其是電力調(diào)度系統(tǒng)因隸屬部門不同而造成的不統(tǒng)一局面，一方面因管理體系缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性，加劇了電力系統(tǒng)集中運行管控能力不足的嚴重局面，使得電力調(diào)度難以一體化，嚴重降低了電力輸送和調(diào)度環(huán)節(jié)的整體效率；另一方面分權(quán)造成各邦管理轄區(qū)內(nèi)電力產(chǎn)業(yè)的獨立性明顯增強，同時基于民選體制的影響，加之中央電力管理局在協(xié)調(diào)上效力有限，無法起到有效的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，使得各邦在電力輸配和調(diào)度上“各自為政”的局面呈現(xiàn)出加重趨勢，甚至各別邦為了片面滿足自身的電力供應，會不惜犧牲電網(wǎng)整體安全，大大增加了電力系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。

（二）電價過低引發(fā)投資不足

電價問題是印度電力工業(yè)發(fā)展中存在的重要問題，電價政策制定的一個重要原則就是要在兼顧電力企業(yè)與消費者利益的前提下保障電價的合理化。從表3中可以看出，2005年之前在居民家庭用電價格上，印度的電價明顯低于同為發(fā)展中國家的印尼和泰國電價水平，與發(fā)電燃料價格增長情況相比，電價漲幅同樣低于重質(zhì)油價格和動力煤價格漲幅。從電力市場交易形成的平均加權(quán)售電價格情況來看，雖然2005年以來售電價格出現(xiàn)上漲的趨勢，但相比于日本的電價水平仍然較低，電價的上漲一定程度上也反映了發(fā)電成本的上升。同樣不容忽視的是，印度電價上漲緩慢也基于以下因素：一方面印度政府向農(nóng)民提供大量電力補貼，另一方面民選政府體制使得政府領(lǐng)導人又不愿提高居民電價。電價的低水平運作和電價中存在的嚴重交叉補貼問題使得國家電力部門虧損額度日益增多，同時較低的投資回報使得社會資本投資電力工業(yè)的積極性受到打擊，嚴重抑制了印度電源建設(shè)，阻礙了電力發(fā)展。在電網(wǎng)投資方面，由于電力交易尤其是跨區(qū)電力交易受到電價和利潤的管制，使得跨區(qū)和跨邦間的交易難以實現(xiàn)給輸電公司帶來經(jīng)濟效益，繼而使得輸電系統(tǒng)存在明顯的投資不足，加之部分輸電線路的陳舊老化和長期得不到更新完善，使得輸電耗損率居高不下。

（三）電力供需矛盾依然緊張

印度發(fā)電量雖然在世界上排名第五，但相比于日益呈現(xiàn)出膨脹性電力需求的趨勢來看，電力供應仍嚴重不足，人均用電量世界排名較低，各地限電頻繁。印度電力缺口規(guī)模依然很大，無論是用電高峰期間的電力缺口還是總體電力缺口，統(tǒng)計顯示，2011—2012財年，印度電力總需求為9337.4億千瓦時，電力供求缺口約為10%，高于2010—2011財年的8.5%；用電高峰時電力需求為1 361.9億千瓦時，供電缺口達12.9%；全國34個邦和中央直轄區(qū)中，面臨電力短缺的有25個，用電高峰時則增加到28個[9]。從近年來印度月度電力供求情況來看（如圖3所示），用電高峰時電力缺口比例區(qū)間介于8%～13%之間，最高時達到13.1%；總體電力需求缺口比例與高峰電力缺口呈現(xiàn)出分布趨同的態(tài)勢，但2012年以來總體電力缺口呈現(xiàn)出在高位穩(wěn)步徘徊的態(tài)勢，則足以表明印度電力缺口在短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，因此，可以說印度電力的供需矛盾已到了刻不容緩的地步。

（四）設(shè)施建設(shè)滯后引發(fā)電力耗損嚴重

根據(jù)瑞士洛桑國際管理學院公布的2010—2011年國際競爭力報告顯示，印度基礎(chǔ)設(shè)施總體情況排名第九十一位，其中電力設(shè)施排名嚴重靠后，位于第一百一十位，因此，印度電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況已是不爭的事實。印度在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是輸配電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面存在嚴重的滯后性，尤其在電源建設(shè)相對比較發(fā)達的情況下，沒有與之匹配的電網(wǎng)建設(shè)，輸供電網(wǎng)絡(luò)比較薄弱，加之輸配電線路老化和技術(shù)更新的緩慢使得輸電效率極為低下，加之輸配電管理體制和輸配電調(diào)度的行政隔離，致使輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化難以實現(xiàn)，很大程度上又造成電能的浪費和不合理配置利用。從相對指標來看，輸電耗損率雖然呈現(xiàn)出緩慢下降的趨勢，但從輸電損耗電量絕對量上看（見表4），2000—2001年以來，印度輸電耗損電量呈現(xiàn)出明顯遞增的態(tài)勢。從經(jīng)濟效益上來講，耗損電量增加不僅會導致電量的白白浪費，而且耗損的電量因無法獲取經(jīng)濟利益而造成電力運營企業(yè)發(fā)生虧損。這種情形會使得各邦電力管理局入不敷出，不僅在增加新的產(chǎn)能方面無能為力，亦嚇退了很多社會投資。長此以往，電力工業(yè)發(fā)展會受到嚴重制約。

（五）電網(wǎng)互聯(lián)格局仍未形成

從電網(wǎng)的物理特性來看，市場的邊界和網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、數(shù)量決定電網(wǎng)的基礎(chǔ)性，如果所有的電網(wǎng)全部實現(xiàn)互通互聯(lián)，并且輸電網(wǎng)沒有重疊，則電網(wǎng)的基礎(chǔ)性較強，否則電網(wǎng)的基礎(chǔ)性較弱。從印度現(xiàn)有電網(wǎng)互聯(lián)狀況來看，跨區(qū)的電網(wǎng)之間互聯(lián)上存在明顯的漏洞，具體表現(xiàn)在電網(wǎng)互聯(lián)上的冷熱不均，作為發(fā)電資源豐富的東北部地區(qū)，在電網(wǎng)互聯(lián)上僅僅與東部電網(wǎng)互聯(lián)，與北部和西部至今還沒有輸電通道，使得西部和北部過于依賴東部電網(wǎng)的輸電系統(tǒng)，加之輸電容量的強約束與缺乏全國堅強的骨干網(wǎng)架，這就容易造成電力負荷中心地區(qū)一方面因電網(wǎng)布局的不合理而造成電力的供不應求和拉閘限電；另一方面因缺乏統(tǒng)一電力調(diào)度和高壓輸電線路，使得負荷中心一旦超負荷運營就會發(fā)生成片的大停電電力事故，給地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展造成不利影響。從電網(wǎng)設(shè)計來看，印度電網(wǎng)多采用了背靠背直流周邊聯(lián)網(wǎng)的方式，跨地區(qū)功率交換有限，區(qū)域間處于一種弱聯(lián)系狀態(tài)，一旦一個邦電網(wǎng)內(nèi)部局部故障，分區(qū)電網(wǎng)自身發(fā)電能力將大幅減少，功率嚴重失衡，分區(qū)之間得不到強有力緊急支援，資源共享程度必然打折扣。與此同時，由于印度區(qū)域間輸電網(wǎng)容量存在明顯的不足，造成了區(qū)域電力市場隔離，加之電力管理體制尤其是電力調(diào)度難以實現(xiàn)全國一體化，以及各個地方為了各自用電需求而置中央調(diào)度指令而不顧，以致造成電網(wǎng)超負荷運營，最終因電網(wǎng)崩潰而造成了2012年7月30日印度大停電。

四、印度電力工業(yè)發(fā)展的啟示

印度作為一個發(fā)展中的大國和世界第五大電力生產(chǎn)國，其電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中尤其是市場化改革所引發(fā)的問題和積極的探索，均為我們提供了有益的啟示。

（一）電力產(chǎn)業(yè)改革要有法可依

電力產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其改革與發(fā)展對經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重大深遠影響。與此同時，市場化進程能否得以順利的推進，在很大程度上取決于市場法制建設(shè)進程的快慢和完善程度。電力產(chǎn)業(yè)復雜的技術(shù)經(jīng)濟特性和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的重要性，使得其改革必須進行宏觀層面的整體設(shè)計和產(chǎn)業(yè)法律層面的引導，同時，市場機制的引入亦要求相關(guān)法律規(guī)則的完善。印度2003年《電力法》，以及后續(xù)的《國家電力政策》（2004）、《電價政策》（2005）、《農(nóng)村電氣化政策》（2006），以及《電力修正法》（2007）等相關(guān)法律規(guī)制的制定，為印度電力市場化的改革取向、路徑選擇和重點領(lǐng)域等提供了明確的導向與原則要求，使得印度的電力產(chǎn)業(yè)在有法可依的背景下得以穩(wěn)步發(fā)展和有序改革。

（二）完善管理體系，推進政企分開

不可否認，印度縱向分權(quán)的電力工業(yè)管理模式給予了地方政府改革與發(fā)展電力產(chǎn)業(yè)的積極性和自主性，然而，由于電力產(chǎn)業(yè)縱向一體化的產(chǎn)業(yè)特性和因管理部門的職能分割和協(xié)調(diào)困難卻使得印度電力輸配調(diào)度上難以實現(xiàn)一體化，大大影響了宏觀調(diào)度電力資源的效率。與此同時，分權(quán)改革引發(fā)地方各邦在電力改革與發(fā)展問題上具有較強的自主性，一方面造成改革步伐不一致，引發(fā)區(qū)域間或跨邦間電力調(diào)度協(xié)調(diào)成本大幅提高；另一方面“選票政治”使得地方政黨對電力產(chǎn)業(yè)的自由化改革心存疑慮或只是停留于形式，而沒有實質(zhì)進展，亦或通過電價規(guī)制而大肆干擾電力企業(yè)行為，使得電力產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出明顯的“行政化與政黨化”特征，這種政企不分的局面已嚴重影響了印度電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展要兼顧公益性與商業(yè)性

電力產(chǎn)品具有消費的“公共性”和生產(chǎn)的“商業(yè)性”，其“公共性”要求電力消費的可及性和無歧視性，其“商業(yè)性”則要求市場的盈利性，兩者的交匯點體現(xiàn)在合適的電價制定上，這就要求電價的制定既要保障低收入群體服務(wù)的可及性，又要切實保障企業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)性。雖然，印度電力產(chǎn)業(yè)改革導向明確了電價政策制定的一個重要原則就是要在兼顧電力企業(yè)與消費者利益的前提下保障電價的合理化，然而，現(xiàn)實的情況卻是電價在政府規(guī)制和過分干預下一直處于較低水平，一方面使得企業(yè)因利潤率較低而影響在電力設(shè)施上的投資，加劇了電力設(shè)施落后和不完善程度。另一方面由于過低的電價使得政府財政承擔過多的補貼，嚴重影響了財政資金的優(yōu)化配置。因此，電價的改革和設(shè)計既要在切實保障運營企業(yè)經(jīng)濟效益的同時，更加注重電力產(chǎn)品消費的可及性和公益性，同時基于長遠要穩(wěn)步推進電力設(shè)施建設(shè)和完善，提高電力系統(tǒng)的整體安全性。

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[責任編輯 王曉燕]