段 煉 林 昇

檢察立案監(jiān)督權(quán)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
——以龍巖市新羅區(qū)檢察院為考察對(duì)象

段 煉 林 昇*

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),立案監(jiān)督權(quán)①本文所探討的檢察立案監(jiān)督權(quán),專指檢察機(jī)關(guān)所享有的立案監(jiān)督權(quán),并不包含人大、公民等廣義上的監(jiān)督權(quán)。是其核心權(quán)力之一。《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱新刑訴法)第111條對(duì)此亦有明確規(guī)定。立案監(jiān)督權(quán)的有效行使,能夠有效避免偵查機(jī)關(guān)刑事立案權(quán)的不當(dāng)行使、怠于行使,避免公民卷入刑事訴訟紛爭或放縱犯罪分子逍遙法外,實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的雙重價(jià)值。近年來有關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)定和司法解釋不斷頒布,為檢察機(jī)關(guān)充分行使立案監(jiān)督權(quán)提供了較為優(yōu)越的法律平臺(tái)和規(guī)范程序,然而立案監(jiān)督剛性不足、監(jiān)督信息來源不對(duì)稱、立案監(jiān)督后續(xù)效果難以保障等許多具體問題仍亟須解決。本文試圖以龍巖市新羅區(qū)人民檢察院(以下簡稱新羅區(qū)院)立案監(jiān)督工作的現(xiàn)狀和困境為考察樣本,深入探討檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)行使過程中存在的問題、成因及應(yīng)對(duì)之策,以期對(duì)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作的開展有所裨益。

一、檢察立案監(jiān)督權(quán)的概念界定及功能價(jià)值

(一)檢察立案監(jiān)督權(quán)的概念

關(guān)于檢察立案監(jiān)督的概念,目前學(xué)界主要有以下四種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn):刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過程是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督,它與偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督構(gòu)成完整的刑事訴訟監(jiān)督體系。②彭志剛等:《刑事立案監(jiān)督中的法律問題研究》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2009年第12期。第二種觀點(diǎn):刑事立案監(jiān)督是指刑事訴訟過程中檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案主體的立案活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的專門性法律監(jiān)督。①倫朝平等:《刑事訴訟監(jiān)督論》,法律出版社2007年版,第30頁。第三種觀點(diǎn):刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安等偵查機(jī)關(guān)和內(nèi)部自偵部門的刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督。②雷建昌、薛培:《立案監(jiān)督:現(xiàn)實(shí)困境與法律完善》,載《中國刑事法雜志》2009年第7期。第四種觀點(diǎn):刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、監(jiān)獄、檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆部門應(yīng)當(dāng)立案而不依法立案、不應(yīng)當(dāng)立案而亂立案以及刑事立案活動(dòng)是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督。③賴結(jié)華:《論當(dāng)前立案監(jiān)督存在的問題及對(duì)策探討——兼論<刑事訴訟法修正案>的不足》,載《法制與社會(huì)》2012年第8期。

盡管學(xué)界關(guān)于刑事立案監(jiān)督的概念各不相同,但都圍繞刑事立案監(jiān)督的主體、內(nèi)容和對(duì)象進(jìn)行定義。筆者認(rèn)為,檢察刑事立案監(jiān)督權(quán)的概念應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容:第一,監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)專指檢察機(jī)關(guān)。第二,監(jiān)督客體既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)管轄案件的監(jiān)督,又包括對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄案件的監(jiān)督。第三,監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)既包括對(duì)刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的監(jiān)督,也包括對(duì)不應(yīng)立案偵查而立案偵查的違法行為的監(jiān)督。第四,權(quán)力的性質(zhì)既是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能,又是刑事訴訟法規(guī)定的一種特別程序。

(二)檢察立案監(jiān)督權(quán)的功能價(jià)值

在我國,立案被視為一項(xiàng)獨(dú)立的辦案程序,它具有特定的刑事訴訟功能。④我國訴訟法學(xué)界一般認(rèn)為,立案在刑事訴訟中有四個(gè)方面的重要意義:“第一,立案是刑事訴訟的開始和必經(jīng)程序,沒有立案程序,便沒有刑事訴訟的整個(gè)過程;第二,正確、及時(shí)立案有利于迅速揭露犯罪、證實(shí)犯罪和懲罰犯罪;第三,正確、及時(shí)立案可以有效地保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯;第四,正確、及時(shí)立案有利于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理?！绷笝?quán)的濫用,意味著公民的人身權(quán)益可能會(huì)因?yàn)殄e(cuò)誤立案而受到非法追訴,自由和財(cái)產(chǎn)被非法剝奪;也意味著犯罪行為可能因錯(cuò)誤不立案而被放縱,社會(huì)秩序和法治權(quán)威遭到破壞。檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的功能價(jià)值可以概括為以下三個(gè)方面:

1.尊重和保障人權(quán)。檢察立案監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)“監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力”。它從正反兩方面實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的功能和價(jià)值,一方面體現(xiàn)于通過刑事立案監(jiān)督工作,使得公民的人身權(quán)益不因錯(cuò)誤立案而不當(dāng)卷入刑事訴訟程序;⑤在我國,刑事立案程序的啟動(dòng),往往意味著涉案當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)可能被扣押或凍結(jié),人身自由因刑事拘留或取保候?qū)弿?qiáng)制措施的適用而被剝奪或限制,名譽(yù)和聲望也因社會(huì)公眾的誤解而受到貶損或歧視。另一方面,則體現(xiàn)為糾正偵查機(jī)關(guān)“將一般刑事案件降格為治安案件處理,大案化小,重罪化輕,以罰代刑”①陳衛(wèi)東主編:《刑事訴訟法實(shí)施問題調(diào)研報(bào)告》,中國方正出版社2001年版,第30頁。的行為,避免偵查權(quán)的懈怠行使導(dǎo)致被害人受到不法侵害而得不到法律及時(shí)、全面的保護(hù)和救濟(jì)。

2.促進(jìn)立案程序的依法運(yùn)行。立案權(quán)的正當(dāng)行使關(guān)鍵在于將權(quán)力納入確定的軌道,即在程序規(guī)定許可的范圍內(nèi)理性運(yùn)行,一方面限制恣意、規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利,同時(shí)也使公民能夠建立起對(duì)權(quán)力行使的合理預(yù)期和適當(dāng)監(jiān)督。

3.樹立法治權(quán)威,實(shí)現(xiàn)司法公正。刑事立案權(quán)的不當(dāng)行使,其結(jié)果必然是抹殺了人們對(duì)法律的崇拜與遵從,也會(huì)使得社會(huì)在法律之外另尋他途以解決不公正的立案活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán),對(duì)錯(cuò)誤的偵查行為以及“錯(cuò)案”進(jìn)行糾正,實(shí)現(xiàn)了司法公正。

二、檢察立案監(jiān)督權(quán)的實(shí)證分析

檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中,往往受到人文社情、民俗民風(fēng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,甚至是考核指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)者意志的影響,其實(shí)際效果并未完全達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的初衷。為此,需要結(jié)合檢察立案監(jiān)督權(quán)實(shí)踐狀態(tài)加以分析。筆者選取新羅區(qū)院為樣本,不僅因?yàn)榛鶎訖z察機(jī)關(guān)是檢察系統(tǒng)最為基礎(chǔ)的構(gòu)成元素,更因?yàn)樵撛邯?dú)特的地緣性和典型性。龍巖市位于福建西部,地處閩粵贛三省交界,是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要交通樞紐,下轄七縣(區(qū)),總?cè)丝诩s250萬,近年來經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展已位居全省中游水平。新羅區(qū)作為唯一的市轄區(qū),其人口和經(jīng)濟(jì)總量均占全市總量的20%左右,外來人口集中,刑事犯罪發(fā)案率高,年均刑事立案數(shù)近2000件。新羅區(qū)院目前共有在職檢察人員108名,全年辦理的各類刑事案件約占全市檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件的35%。龍巖市檢察機(jī)關(guān)2008—2012年立案監(jiān)督數(shù)量在福建省檢察機(jī)關(guān)中名列第三名,而新羅區(qū)院在龍巖市檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督數(shù)量中長期居首。因此,選取該院的立案監(jiān)督工作作為考察樣本具有一定的典型性。

(一)立案監(jiān)督數(shù)量逐年增長

1.2008年至2012年,新羅區(qū)院共辦理刑事立案監(jiān)督案件82件131人,分別為6件7人、7件7人、17件24人、18件34人、34件59人,總體上呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。其中2012年為峰值,全年新羅區(qū)院偵監(jiān)部門共辦理立案監(jiān)督案件34件。其中,發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》25份,公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案28人;監(jiān)督公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案案件9件。

新羅區(qū)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督數(shù)量增長示意圖

2.立案監(jiān)督數(shù)量背后的隱含因素:(1)新羅區(qū)院偵查監(jiān)督部門辦案人員數(shù)量的略增。2008年該院偵監(jiān)部門共有在編人員8人,2012年增至10人;2008年該院偵監(jiān)部門人均年批準(zhǔn)逮捕案件量74.9件,人均辦理刑事立案監(jiān)督案件為0.8件,2012年增至人均年批準(zhǔn)逮捕案件量82.4件,人均辦理刑事立案監(jiān)督案件為3.4件。(2)2012年福建省基層院建設(shè)考核開始根據(jù)不同類區(qū)設(shè)定了立案監(jiān)督案件數(shù)量基線,即每個(gè)地區(qū)辦理的立案監(jiān)督數(shù)量必須達(dá)到同類地區(qū)的平均水平,否則在考核中將予以扣分。從圖表中可以看出,該院2012年立案監(jiān)督數(shù)量比2011年增長了88.9%。(3)立案監(jiān)督數(shù)量與審查逮捕案件數(shù)量的關(guān)系,新羅區(qū)院作為龍巖市中心城區(qū),以2012年為例,全年辦理的審查逮捕案件約占全市總量的40.1%,其立案監(jiān)督的數(shù)量與審查逮捕案件數(shù)量的比例為16.7∶1,然而龍巖市其他區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督數(shù)量與審查逮捕案件數(shù)量最高比例達(dá)到了5.2∶1,可見立案監(jiān)督數(shù)量并非與辦案基數(shù)成正比,影響立案監(jiān)督數(shù)量存在多種因素,監(jiān)督的意愿、能力、水平,干部的數(shù)量、素質(zhì)等都是影響立案監(jiān)督數(shù)量的重要因素。

(二)專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)成為立案監(jiān)督線索來源的重要途徑

2007年以來,新羅區(qū)院開展了多次立案監(jiān)督專項(xiàng)檢查活動(dòng),如2007年的交通肇事刑事案件專項(xiàng)檢查活動(dòng),對(duì)2004—2006年以來發(fā)生的交通肇事刑事案件進(jìn)行了重點(diǎn)檢查;2008年的刑拘、逮捕后變更強(qiáng)制措施或撤案的案件專項(xiàng)檢查活動(dòng),對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理的刑拘、逮捕后變更強(qiáng)制措施的刑事案件進(jìn)行了逐案檢查,重點(diǎn)檢查是否存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、以罰代刑的情況以及是否隨意變更強(qiáng)制措施或撤案的情形。通過立案監(jiān)督專項(xiàng)檢查活動(dòng),極大地拓展了立案監(jiān)督案件來源,取得了一定的效果。然而,在專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)所帶來的立案監(jiān)督效果背后,也凸顯了立案監(jiān)督制度建設(shè)缺乏長期持續(xù)有效的成果及日常監(jiān)督渠道不暢等問題。

(三)立案監(jiān)督效果仍不明顯

2008年至2012年,新羅區(qū)院辦理的立案監(jiān)督數(shù)量共82件,其中監(jiān)督公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的案件66件,這些案件中只有18件已起訴至法院且已判決,僅占監(jiān)督立案總量的27%,多數(shù)案件沒有進(jìn)入批捕、起訴環(huán)節(jié)。立案監(jiān)督案件起訴率、判決率不高,表明立案監(jiān)督案件偵查機(jī)關(guān)立而不偵、久拖不決問題嚴(yán)峻。

三、制約檢察立案監(jiān)督權(quán)發(fā)展的因素分析

(一)檢察立案監(jiān)督權(quán)立法與運(yùn)行機(jī)制亟待完善

1.檢察監(jiān)督權(quán)的立法規(guī)定仍不完善。在我國,檢察機(jī)關(guān)雖然擁有法律監(jiān)督的憲法地位,但基于我國的刑事訴訟活動(dòng)仍是以偵查權(quán)為中心主義的刑事訴訟模式,“公安機(jī)關(guān)完全主導(dǎo)了偵查程序,自己可以獨(dú)自進(jìn)行調(diào)查并采取強(qiáng)制措施,因此實(shí)質(zhì)上是警主檢輔的模式,完全以偵查為中心”①孫琴、鄧勇:《刑事立案監(jiān)督的困境及破解路徑》,載《檢察理論》2013年第5期。。過于強(qiáng)勢的偵查權(quán)足以使公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中可與檢察機(jī)關(guān)分庭抗禮。而我國現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)檢察刑事立案監(jiān)督權(quán)的規(guī)定“虎頭蛇尾”,沒有形成相對(duì)完善的權(quán)力體系,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的手段缺少強(qiáng)制性規(guī)定,主要是采取發(fā)出糾正違法通知書或檢察建議等軟措施,一旦公安機(jī)關(guān)不予認(rèn)可容易出現(xiàn)相互扯皮的情況。例如檢察機(jī)關(guān)發(fā)出不予立案理由通知書后,如果對(duì)于公安機(jī)關(guān)立案后的偵查活動(dòng)無法進(jìn)行有效監(jiān)督,極易導(dǎo)致案件處于立而不偵、久拖不決的狀態(tài),“據(jù)統(tǒng)計(jì),每年檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件能夠進(jìn)入批捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的一般只有30%,近七成的立案監(jiān)督案件沒有得到最終處理”②元明等:《完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制的構(gòu)想》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年6月12日第3版。。又如根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》第3條和第5條第3項(xiàng)的規(guī)定,確定檢察機(jī)關(guān)是否能進(jìn)行立案監(jiān)督的前提是公安機(jī)關(guān)是否給控告人出具立案決定書或者不立案決定書,易言之,“如果公安機(jī)關(guān)沒有出具或者拒不出具決定書,檢察機(jī)關(guān)就無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由,只能移送公安機(jī)關(guān)處理”,造成此類案件一直無法啟動(dòng)立案監(jiān)督程序。③賴結(jié)華:《論當(dāng)前立案監(jiān)督存在的問題及對(duì)策探討——兼論<刑事訴訟法修正案>的不足》,載《法制與社會(huì)》2012年第8期。當(dāng)公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)即使他們沒有立案或者消極應(yīng)付,檢察機(jī)關(guān)也沒有任何反應(yīng)和異議時(shí),他們會(huì)很自然地輕視這種監(jiān)督的權(quán)威,立案監(jiān)督的效果也就在這種被輕視中遭到削弱。④常青等:《當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)開展監(jiān)督面臨的突出問題、原因和對(duì)策》,載《法制與經(jīng)濟(jì)》2013年第5期。因此,缺乏剛性的法律規(guī)定、監(jiān)督措施和手段保障的檢察立案監(jiān)督權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中被弱化、虛化,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約作用顯得蒼白無力。①雷建昌、薛培:《立案監(jiān)督:現(xiàn)實(shí)困境與法律完善——成都市檢察機(jī)關(guān)2004—2008年立案監(jiān)督案件調(diào)查》,載《中國刑事法雜志》2009年第7期。

2.檢察立案監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行制度存在缺陷。書面審查案卷卷宗是目前檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督工作的主要方式,這種方式主要依賴于申訴人或偵查機(jī)關(guān)提交或固定的證據(jù)材料,檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門無論從自身的人力、物力和財(cái)力來看,都沒有能力開展大規(guī)模的偵查取證工作。一旦偵查機(jī)關(guān)怠于行使偵查權(quán),對(duì)某些涉及能否立案的關(guān)鍵證據(jù)能取證而未取證,則立案監(jiān)督工作將陷于進(jìn)退兩難的困境。另外,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部刑事立案資源缺乏整合機(jī)制,對(duì)刑事立案監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部線索轉(zhuǎn)移機(jī)制的規(guī)定也不明確。偵查監(jiān)督部門是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部擔(dān)負(fù)刑事立案監(jiān)督職責(zé)的主要部門,但民事行政檢察、控告申訴檢察、公訴部門亦能夠在辦案中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索。但是,目前除控告申訴檢察部門已經(jīng)形成一套完整的立案監(jiān)督線索移送機(jī)制外,其余部門缺乏相關(guān)規(guī)定,線索移送完全依賴于案件經(jīng)辦人的個(gè)人素質(zhì),造成了大量立案監(jiān)督線索的流失。因此,建立一套制度體系完備、責(zé)任分工明確的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部立案監(jiān)督乃至是訴訟監(jiān)督協(xié)作機(jī)制,能夠有效提高檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)行使的效率和效果。

3.檢察立案監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)過高。立案作為刑事訴訟程序的開始,是偵查的前提,其證明標(biāo)準(zhǔn)最低,僅要求“有犯罪事實(shí)發(fā)生且需要追究刑事責(zé)任”即可,其不同于逮捕階段“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí),可能判處有期徒刑以上刑罰”的證據(jù)要求,也不同于提起公訴和審判階段“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的證據(jù)要求。從立案到偵查、批捕、起訴、審判等不同訴訟環(huán)節(jié),證據(jù)要求層層深入。而在實(shí)踐中,一些檢察機(jī)關(guān)為了確保立案監(jiān)督案件的“起訴率、判決率”,無形中以“能夠逮捕、起訴、判刑”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否啟動(dòng)立案監(jiān)督程序。這種做法違背人類認(rèn)識(shí)事物的規(guī)律,因?yàn)椤耙罁?jù)人類的認(rèn)識(shí)規(guī)律,案件事實(shí)是隨著訴訟程序的不斷推進(jìn)而逐步被查清的,某種行為是否構(gòu)成犯罪,是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任,大多在立案前難以確定,而是要通過審判才能確定”②宋英輝等:《刑事訴訟法修改問題研究》,中國人民公安大學(xué)出版社2007年版,第282頁。。同時(shí),打擊犯罪最重要的手段就是強(qiáng)調(diào)破案的及時(shí)性和懲罰的必然性,“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí),就越是公正和有益”,③[意]貝卡利亞:《犯罪與刑罰》,黃風(fēng)譯,中國大百科全書出版社1993年版,第56頁。定罪判刑只不過是犯罪的后果之一,非刑罰處罰甚至相對(duì)不起訴等都是對(duì)犯罪行為的一種否定評(píng)價(jià)。司法實(shí)踐也表明一旦犯罪的后果不能與懲罰形成對(duì)應(yīng)關(guān)系,就會(huì)助長犯罪。因此,以監(jiān)督案件是否得到有罪判決作為唯一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),顯然不夠?qū)徤骺茖W(xué),其結(jié)果是人為拔高了立案監(jiān)督的門檻,束縛了立案監(jiān)督能力。

(二)對(duì)檢察立案監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識(shí)不足

鑒于目前我國刑事立案監(jiān)督制度的不完善,實(shí)踐中監(jiān)督者和被監(jiān)督者對(duì)于立案監(jiān)督的看法和態(tài)度,往往是決定著立案監(jiān)督工作能夠順利開展的關(guān)鍵因素。

就被監(jiān)督者的觀念因素而言,關(guān)系著被監(jiān)督者能否主動(dòng)和自覺接受監(jiān)督,也決定著監(jiān)督的效果?！氨O(jiān)督”詞義為“察看并加以管理”,顯然從字面上簡單理解其預(yù)示著監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權(quán)力對(duì)抗。處于被監(jiān)督者地位的一些偵查人員,從觀念上并不認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)力,亦不相信檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督能力,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是沒事找事,影響偵查工作順利開展,在實(shí)踐中則表現(xiàn)為不予說明不立案理由、遲延立案、立而不偵或偵而不結(jié)等消極懈怠地對(duì)待刑事立案活動(dòng),實(shí)則是對(duì)檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的潛在抵觸和排斥。然而,從更高的層面而言,監(jiān)督的背后其實(shí)又蘊(yùn)含著配合和保護(hù),檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督權(quán)的行使,不僅有利于保證司法權(quán)的正確行使,更有利于及早發(fā)現(xiàn)和預(yù)防偵查人員濫用權(quán)力,對(duì)偵查人員的隊(duì)伍建設(shè)起著潛在的保護(hù)作用。如何引導(dǎo)偵查人員樹立正確的觀念,實(shí)際上也對(duì)檢察立案監(jiān)督權(quán)的實(shí)施效果有著重要的作用。

而監(jiān)督者的觀念因素則直接關(guān)系著檢察刑事立案監(jiān)督權(quán)的啟動(dòng)與執(zhí)行效果。在中國熟人社會(huì)的大背景下,刑事立案監(jiān)督工作無法超然于此。實(shí)踐中,行使刑事立案監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān),由于審查逮捕等辦案關(guān)系建立了長效聯(lián)系,甚至是一些密切的私人關(guān)系,檢察機(jī)關(guān)在決定是否行使刑事立案監(jiān)督權(quán)時(shí)必然會(huì)受到干擾和影響,特別是一些地區(qū)偵查機(jī)關(guān)和偵查人員的業(yè)績考核和職級(jí)晉升會(huì)受到立案監(jiān)督的影響時(shí),偵查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)找到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),以免給偵查工作帶來負(fù)面影響。由此可見,刑事立案監(jiān)督權(quán)的行使,在某種意義上已經(jīng)超越了法律制度自身,更在于對(duì)檢察權(quán)所蘊(yùn)含法律監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)同,對(duì)檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)之間固有的合作關(guān)系的協(xié)調(diào)等深層要素的理解和運(yùn)用。

(三)檢察立案監(jiān)督的信息線索來源不暢

確保立案監(jiān)督信息線索來源是保障檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用的基礎(chǔ),是拓展檢察立案監(jiān)督工作的前提條件。目前,檢察機(jī)關(guān)獲取偵查機(jī)關(guān)立案信息的渠道不通暢,立案監(jiān)督的線索主要來源于當(dāng)事人的控告,而實(shí)踐中這種控告數(shù)量極少。此外,在審查批捕或?qū)彶槠鹪V過程中,檢察機(jī)關(guān)往往能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的線索,但是對(duì)于立案后公安機(jī)關(guān)未移送批捕或起訴即又撤案的案件則缺乏發(fā)現(xiàn)途徑。①常青等:《當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)開展監(jiān)督面臨的突出問題、原因和對(duì)策》,載《法制與經(jīng)濟(jì)》2013年第5期。同時(shí),時(shí)間上也過于滯后,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)監(jiān)督信息缺乏科學(xué)管理,這也成為影響檢察立案監(jiān)督權(quán)行使的嚴(yán)重障礙。目前,檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的線索來源絕大部分依靠在審查批捕、起訴案件以及涉案當(dāng)事人的控告申訴時(shí)發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)因諸多因素至今尚未建立起信息共享的辦案系統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)日常案件的受理情況、刑事立案情況較難知悉或者歷時(shí)良久后方能獲悉,無形中極大消減了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案的監(jiān)督能力。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未建立科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督信息篩查管理制度,檢察機(jī)關(guān)一線辦案人員數(shù)量有限,而要求批捕起訴的案件每年有好幾百件,這些人員每天連案件都忙不過來,哪有時(shí)間和精力顧得上立案監(jiān)督?在此種情形下,檢察機(jī)關(guān)所擁有的立案監(jiān)督權(quán)自然得不到具體的落實(shí),更談不上什么效果了。②季美君、單民淞:《論刑事立案監(jiān)督的困境與出路》,載《法學(xué)評(píng)論》2013年第2期。因此,要促進(jìn)檢察立案監(jiān)督權(quán)的發(fā)展,必須從改革信息技術(shù)系統(tǒng)入手,改變目前檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)立案信息不對(duì)稱的局面,才能從源頭上打破立案監(jiān)督線索來源不暢的障礙,推動(dòng)檢察立案監(jiān)督權(quán)的跨越式發(fā)展。

(四)對(duì)檢察立案監(jiān)督成效的評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)

刑事立案監(jiān)督工作具有主動(dòng)性和超前性的特點(diǎn),其案件線索往往需要主動(dòng)出擊才能獲得從而啟動(dòng)監(jiān)督程序,因此監(jiān)督者個(gè)人的能動(dòng)性起著關(guān)鍵作用,而業(yè)績考核作為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)考量下級(jí)工作成績以及作為個(gè)人評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要指標(biāo),其具有不可替代的激勵(lì)作用。在第二部分的實(shí)證分析中不難看出,福建省檢察機(jī)關(guān)基層院建設(shè)考核作為基層檢察機(jī)關(guān)每年一次的年終大考,其關(guān)于立案監(jiān)督的考核內(nèi)容無疑具有相當(dāng)重要的導(dǎo)向意義,特別是近年來設(shè)立同一類型地區(qū)立案監(jiān)督數(shù)量辦案考核基數(shù)后,立案監(jiān)督數(shù)量更是大幅度增長。然而業(yè)績考核本身就是把雙刃劍,一方面促使被考核機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法,另一方面則由于不同部門考核指標(biāo)的相互沖突等,為了各自的部門利益,各自權(quán)衡,以致為了完成考核指標(biāo)而弄虛作假等。③劉紅新:《刑事立案監(jiān)督困境的非權(quán)力因素分析》,載《法治研究》2007年第8期。在一些地方,為了增加刑事立案監(jiān)督數(shù)量,出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)積極與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)協(xié)調(diào),對(duì)于一些構(gòu)成刑事立案的案件,偵查機(jī)關(guān)先不立案,待檢察機(jī)關(guān)發(fā)出立案通知書后再行立案,借此增加刑事立案監(jiān)督案件量。這種做法在混淆我們對(duì)刑事立案現(xiàn)狀真實(shí)判斷的同時(shí),也導(dǎo)致了批捕案件量與刑事立案監(jiān)督案件量不成正比的尷尬局面。因此,有學(xué)者提出,應(yīng)當(dāng)建立更加科學(xué)的考核制度,如將通過發(fā)案數(shù)、治安環(huán)境改善、民眾治安滿意度等綜合性指標(biāo)評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的治安改善情況,而不單純唯破案率、起訴率、勞教率為依據(jù)。對(duì)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)而言,更不應(yīng)將立案監(jiān)督的數(shù)量作為考核重點(diǎn),應(yīng)將與立案有關(guān)的撤案、不起訴、重刑率等因素綜合考量,科學(xué)地評(píng)價(jià)立案監(jiān)督的效果。①李斌:《立案監(jiān)督困境之破解》,載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第8期。

四、完善檢察立案監(jiān)督權(quán)的制度構(gòu)想

(一)完善刑事立法,強(qiáng)化對(duì)刑事立案活動(dòng)的程序控制權(quán)

西方法諺有云:“遲來的正義非正義?！狈杀仨氉非髸r(shí)效,否則當(dāng)事人被損害的權(quán)益就無法得到及時(shí)救濟(jì),法律公正也就無法實(shí)現(xiàn)。然而,在刑事立案監(jiān)督中,由于法律并無明確規(guī)定偵查機(jī)關(guān)從受案到立案的審查期限,導(dǎo)致了很多案件在立案前的階段就久而不決,檢察機(jī)關(guān)依法又不能行使刑事立案監(jiān)督權(quán)的尷尬局面。而案件立而不偵、久拖不決,不僅使得當(dāng)事人的權(quán)益無法得到及時(shí)救濟(jì),無形中也造成定案的關(guān)鍵證據(jù)因時(shí)過境遷而無法獲取,影響了刑事立案監(jiān)督的效率效果。因此,應(yīng)當(dāng)從完善刑事立案監(jiān)督立法及相關(guān)制度入手,強(qiáng)化對(duì)刑事立案活動(dòng)的程序控制權(quán)。

首先,應(yīng)當(dāng)建立刑事案件檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)取證的工作制度。檢察機(jī)關(guān)由于在普通刑事案件上并無偵查權(quán),對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)具有很大的依附性,偵查機(jī)關(guān)是否能夠及時(shí)全面地收集證據(jù)往往決定了立案監(jiān)督程序的啟動(dòng)及后續(xù)效果。因此,必須在偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間建立有效地介入偵查引導(dǎo)取證的機(jī)制,擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)參與偵查的范圍與程度,強(qiáng)化對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)特別是已經(jīng)啟動(dòng)監(jiān)督程序案件的程序控制力。對(duì)此,新羅區(qū)院已經(jīng)作出了有益的嘗試,其與同級(jí)公安機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的《提前介入偵查引導(dǎo)取證》制度細(xì)化了提前介入的案件類型、介入時(shí)間、程序,將偵查取證監(jiān)督從事后監(jiān)督變?yōu)檫^程指導(dǎo)。

其次,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督案件辦理的跟蹤催辦制度,給予偵查機(jī)關(guān)一定的辦案壓力以達(dá)到及時(shí)辦結(jié)刑事立案監(jiān)督案件的目的。如新羅區(qū)院要求立案監(jiān)督案件承辦人負(fù)責(zé)立案監(jiān)督案件的后續(xù)跟蹤,對(duì)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的立案監(jiān)督案件超過一個(gè)月未能偵查終結(jié)的,及時(shí)發(fā)出催辦函予以催辦;超過三個(gè)月未能偵查終結(jié)的,提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)通報(bào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)予以督辦。

最后,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督懲罰權(quán),強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)的效力。目前檢察機(jī)關(guān)針對(duì)立案監(jiān)督中的違法行為所通用的糾正違法通知書和檢察建議之所以被稱為“軟監(jiān)督”,其原因也在于其缺乏對(duì)違法后果的懲罰性。因此,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法偵查人員行使懲戒權(quán),對(duì)立案監(jiān)督中的故意不履行職責(zé)的立案主體進(jìn)行制裁,才能有效遏制立案監(jiān)督工作中所存在的有案不立、不破不立以及違法立案等問題。一些學(xué)者提出,針對(duì)偵查機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督活動(dòng)中的消極行為,應(yīng)當(dāng)制發(fā)《糾正違法情況建議書》,寄公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢部門,指出前述違法情況的存在及其嚴(yán)重性,要求予以內(nèi)部處理,并督促在指定期限內(nèi)及時(shí)回復(fù),并視情況決定是否請(qǐng)求政法委協(xié)調(diào)處理或報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān),請(qǐng)求上級(jí)將該情況通報(bào)上級(jí)公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢部門。①常青等:《當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)開展監(jiān)督面臨的突出問題、原因和對(duì)策》,載《法制與經(jīng)濟(jì)》2013年第5期。誠然,這不失為彰顯剛性監(jiān)督的一種方法,但是過于煩瑣的程序往往會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意愿,激化檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒,不利于案件偵查工作的進(jìn)一步開展。因此,在目前法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督懲罰權(quán)的情況下,新羅區(qū)院出臺(tái)的“建議更換經(jīng)辦人制度”,即對(duì)立案監(jiān)督案件中不積極履行職責(zé)的偵查人員可以由檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,建議偵查機(jī)關(guān)更換辦案人員的制度,也可以解讀為尋求檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督懲罰權(quán)的一種有益嘗試,其無形中會(huì)對(duì)偵查人員造成一種心理壓力,從而減少立案活動(dòng)中的違法行為。綜上所述,刑事立案監(jiān)督更多依賴于檢察機(jī)關(guān)的威信和與相關(guān)部門的融洽程度,缺乏剛性的處罰和懲戒權(quán)力,因此構(gòu)建擁有知情權(quán)、②知情權(quán)作為刑事立案監(jiān)督活動(dòng)的前提,關(guān)系刑事立案監(jiān)督線索的來源,但知情權(quán)本身更體現(xiàn)為信息科技因素而非制度因素,體現(xiàn)為如何建立良好的信息溝通網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)的信息管理體系,因此本文亦將知情權(quán)作為信息技術(shù)因素單獨(dú)加以闡述。程序控制權(quán)和懲戒權(quán)為一體的監(jiān)督權(quán)體系,才能根本保障監(jiān)督的效果和質(zhì)量。

(二)重視信息平臺(tái)建設(shè),保障刑事立案監(jiān)督的知情權(quán)

刑事立案監(jiān)督的知情權(quán),是指檢察機(jī)關(guān)知悉、獲取刑事立案信息,從而獲取刑事立案監(jiān)督線索的權(quán)力。其重點(diǎn)內(nèi)容是知悉刑事案件是否達(dá)到了“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),偵查機(jī)關(guān)是否已經(jīng)進(jìn)行了刑事立案。刑事立案監(jiān)督的知情權(quán),是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事立案監(jiān)督活動(dòng)的前提,否則檢察機(jī)關(guān)就無法對(duì)立案行為的合法性或合規(guī)性進(jìn)行判斷,會(huì)導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督程序的錯(cuò)誤啟動(dòng)?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)第556條規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力,即“人民檢察院進(jìn)行調(diào)查核實(shí),可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人,查閱、復(fù)制公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊(cè)和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等相關(guān)法律文書及案卷材料”。這種動(dòng)態(tài)的調(diào)查權(quán)為刑事立案監(jiān)督線索的獲取提供了制度保障,也為檢察機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)提供了法律依據(jù)。然而應(yīng)當(dāng)看到,《規(guī)則》只是明確了檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力和方式,③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的效力應(yīng)當(dāng)視為檢察機(jī)關(guān)(機(jī)關(guān))內(nèi)部工作制度,其對(duì)其他司法機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然約束力,在辦案實(shí)務(wù)中至多只能起到影響其他司法機(jī)關(guān)的作用,且這種影響力十分有限。其沒有也不能規(guī)定偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的義務(wù),在實(shí)踐中能否得到偵查機(jī)關(guān)的認(rèn)同和遵守仍存有異議。因此,目前檢察實(shí)務(wù)中比較通行的做法是與偵查機(jī)關(guān)建立刑事立案信息通報(bào)制度,由偵查機(jī)關(guān)及時(shí)將立案等信息報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。以新羅區(qū)院為例,其主要做法是在公安機(jī)關(guān)法制部門設(shè)立監(jiān)督信息聯(lián)絡(luò)點(diǎn)并指定專人負(fù)責(zé),月末使用公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件管理系統(tǒng)將所有的立案等信息打印成冊(cè),并對(duì)有價(jià)值的立案監(jiān)督信息進(jìn)行篩選排查。針對(duì)公安機(jī)關(guān)立案信息數(shù)據(jù)量大的特點(diǎn),創(chuàng)新使用了“類案排查法”,即對(duì)盜竊等易混淆的犯罪以及每個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)多發(fā)案件,按照案件的不同類型列表分類排查,重點(diǎn)監(jiān)測,從中發(fā)現(xiàn)了大量有價(jià)值的立案監(jiān)督線索。同時(shí),定期與偵查機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會(huì)議,溝通、研究立案監(jiān)督執(zhí)法過程中存在的問題,交換意見,增加共識(shí)并以會(huì)議紀(jì)要的形式固定下發(fā),為確保檢察立案監(jiān)督知情權(quán)的通暢發(fā)揮了重要作用。我們應(yīng)當(dāng)看到,重視信息化平臺(tái)建設(shè),最終與偵查機(jī)關(guān)建立立案信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)的立案信息網(wǎng)上實(shí)時(shí)查看、網(wǎng)上辦理、流程跟蹤,才能從根本上解決檢察立案監(jiān)督信息不暢的弊病。這需要大量的人力、物力和財(cái)力,但就檢察立案監(jiān)督知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)來看,又是必要而且有價(jià)值的。

結(jié)語

刑事立案程序雖然只是刑事訴訟活動(dòng)的開始,但其可能伴隨著的刑事拘留等強(qiáng)制措施卻是對(duì)人身自由的剝奪,無疑與刑罰具有某種程度上的“同質(zhì)性”。因此,檢察機(jī)關(guān)履行立案監(jiān)督職能,防止刑事立案權(quán)的腐敗和恣意,既是公民合法權(quán)益的保障,也是維護(hù)司法公正的保證。檢察立案監(jiān)督權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能的一部分,應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力加以立法明確,而討論檢察立案監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和制約因素,其目的也是為了發(fā)現(xiàn)制約檢察立案監(jiān)督權(quán)發(fā)展的癥結(jié)所在,以期建立起一套行之有效的立案監(jiān)督權(quán)力體系,促進(jìn)檢察立案監(jiān)督權(quán)的高效、健康運(yùn)行。

*段煉:龍巖市新羅區(qū)人民檢察院副檢察長;林昇:龍巖市新羅區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科科員。