□李 薇 張學(xué)英

農(nóng)民工的城市融入是指農(nóng)民工在生產(chǎn)方式、生活方式、社會心理與價值觀念上整體融入社會并認(rèn)同自身新的社會身份的過程與狀態(tài)[1]。 地域的轉(zhuǎn)換只是農(nóng)民工城市融入的開端，進入城市后首要解決的問題是就業(yè)問題，而后的就業(yè)穩(wěn)定性和生活適應(yīng)性才是融入的關(guān)鍵。目前農(nóng)民工整體職業(yè)技能和文化素質(zhì)較低，達不到城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和社會發(fā)展的要求。 尤其是新生代農(nóng)民工，他們城市融入意愿非常強烈， 但多數(shù)人沒有接受過專門技能培訓(xùn)，無法實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，在城市面臨巨大的生存和生活方式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，對農(nóng)民工進行培訓(xùn)是加快其城市融入的主要途徑。 社會學(xué)家哈格維斯特認(rèn)為，隨著社會的不斷進步，教育是個人向上流動的主要途徑[2]。人力資本理論之父舒爾茨曾提出，“知識可以為個體提供增強其認(rèn)知能力、激發(fā)其高產(chǎn)高效的潛在能力的機會”[3]。加之許多實證研究均證明教育和培訓(xùn)對移民的就業(yè)和收入有明顯的正相關(guān)作用。在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，城市融入過程實質(zhì)就是由農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化、個人不斷向上流動的過程，技能正是其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)徹底轉(zhuǎn)移的“敲門磚”[4]，為農(nóng)民工提供系統(tǒng)、全面的培訓(xùn)，不僅可以直接提高其就業(yè)能力， 更能提升城市適應(yīng)能力和自我發(fā)展能力，為城市融入打好物質(zhì)基礎(chǔ)。

一、農(nóng)民工培訓(xùn)現(xiàn)狀及對融入城市的影響

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)現(xiàn)狀

為提高農(nóng)民工素質(zhì)和就業(yè)能力，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移， 從2003 年起我國逐步開始對農(nóng)民工進行職業(yè)技能培訓(xùn)。各級政府通常采用“短”“平”“快”的培訓(xùn)模式，這種模式以政府直接管理和財政補助為基礎(chǔ)，通過購買服務(wù)、訂單培養(yǎng)等形式為部分地區(qū)的農(nóng)民提供短期的技能培訓(xùn)，這都適合受教育程度偏低、外出動機以增加收入為目的的外出務(wù)工的農(nóng)民情況。 勞動部舉辦了“陽光工程”，建立民工大學(xué)、農(nóng)民工夜校、社區(qū)職校等開展技能培訓(xùn)工作，農(nóng)民工職業(yè)技能明顯提高，為城市輸送了大量勞動力。 根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)， 截至2010 年農(nóng)民工的培訓(xùn)比例達到28.8%[5]。 然而目前這種短期的、重技術(shù)輕素質(zhì)的培訓(xùn)模式不能全面滿足城市化的需求，一方面城市技術(shù)密集型工業(yè)化發(fā)展需要具備專門技能的產(chǎn)業(yè)工人，另一方面城市需要生活方式、文化素質(zhì)、價值觀念與之相匹配的居民。 同時，農(nóng)民工培訓(xùn)并沒有覆蓋到所有具有外出意愿的農(nóng)村居民，沒有參加過任何技能培訓(xùn)的農(nóng)民工仍占多數(shù)。 國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2011 年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》中指出既沒有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也沒有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工達68.8%[6]。 此外，在農(nóng)民工培訓(xùn)工作進行過程中，培訓(xùn)項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、資金使用效益和培訓(xùn)質(zhì)量不高、監(jiān)督制約機制不夠完善等問題凸現(xiàn)出來，影響了培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。

（二）培訓(xùn)不足阻礙了農(nóng)民工融入城市的進程

1.工作穩(wěn)定性低，農(nóng)民工難以“立足”。 初入城市的農(nóng)民工，多數(shù)不具備職業(yè)技能，往往從事一些低層次的工作或臨時工，難以在城市立足。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民工在城市的餐飲、建筑等無需技術(shù)的行業(yè)從事體力勞動，其工作和生活狀態(tài)很不穩(wěn)定。 隨著新生代農(nóng)民工人數(shù)的不斷增加，他們教育水平明顯高于老一代農(nóng)民工，平均已經(jīng)達到初中以上的教育程度，卻仍難以支撐其在城市立足和生活。 加之他們勞動耐受力低，不愿意在薪酬低、環(huán)境差的崗位工作，導(dǎo)致頻繁跳槽，因此，農(nóng)民工往往表現(xiàn)出“打游擊”的工作狀態(tài)，難以在某個城市或城鎮(zhèn)長期工作，定居城市更無從談起[7]。究其根本原因在于培訓(xùn)不足造成的專業(yè)技術(shù)缺失，即農(nóng)民工原有的知識水平難以達到城市技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。擁有一技之長是在城市穩(wěn)定就業(yè)和融入市民社會的前提，根據(jù)國際經(jīng)驗，政府對移民進行培訓(xùn)能夠有效地提高其就業(yè)能力和城市適應(yīng)性。而目前我國政府提供的培訓(xùn)覆蓋范圍小、培訓(xùn)內(nèi)容與城市發(fā)展和農(nóng)民工自身需求不匹配， 造成農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，這已經(jīng)成為制約其城市融入的重要障礙。

2.文化素質(zhì)較低，農(nóng)民工難以“扎根”。 城市和農(nóng)民工自身對市民身份的認(rèn)同是衡量其融入程度的重要指標(biāo)，然而農(nóng)民工整體文化素質(zhì)偏低，加之長期在農(nóng)村生活的經(jīng)歷所形成的思想、觀念、心理、行為和態(tài)度等與城市居民有較大差異， 與市民交流、溝通和獲取信息的能力較弱[8]，社會心理融入難以實現(xiàn)。 據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，在農(nóng)民工中，文盲占1.5%， 小學(xué)文化程度占14.4%， 初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。 一方面，較低的文化素質(zhì)一定程度影響農(nóng)民工對事物的認(rèn)知，在利益受損時不能通過正式組織途徑尋求幫助。 另一方面文化素質(zhì)較低導(dǎo)致農(nóng)民工的一些不良行為方式，如亂扔雜物、隨地吐痰、衣著不整潔等，少數(shù)農(nóng)民工甚至參與違法犯罪行為，成為城市中的不穩(wěn)定因素， 這些行為直接導(dǎo)致城市居民對其不認(rèn)同甚至歧視和排斥， 這樣又進一步造成農(nóng)民工社會交往的消極心態(tài)以及對城市居民的抵觸情緒，難以形成城市認(rèn)同感和歸屬感[9]。 顯然接受的教育和培訓(xùn)不足是農(nóng)民工文化素質(zhì)低的主要原因，這類培訓(xùn)的缺失使農(nóng)民工即使有穩(wěn)定的收入， 仍難以理解和接受城市的價值觀念和市民的行為方式，認(rèn)為自己終究是“外地人”，造成城市融入的障礙。

二、重建農(nóng)民工培訓(xùn)框架體系的構(gòu)想

對現(xiàn)有的培訓(xùn)資源進行整合，構(gòu)建一個統(tǒng)籌全國的農(nóng)民工培訓(xùn)體系，不僅提升農(nóng)民工在城市的就業(yè)能力，更注重提升其融入城市的能力，從而源源不斷的輸送城市需要的人才。

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)框架體系的內(nèi)涵

農(nóng)民工培訓(xùn)體系是以政府為主導(dǎo)，整合各類院校、專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、社區(qū)及社會組織多主體的力量，在農(nóng)民工輸入地與輸出地為農(nóng)民工提供層次分明、項目廣泛、內(nèi)容全面的培訓(xùn)機制（見圖1）。 培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)以城市融入為核心，主要包括職業(yè)技能、文化素質(zhì)、城市生活常識、社會心理四方面，再根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)升級的要求設(shè)立培訓(xùn)項目和設(shè)置課程。微觀方面，力求幫助農(nóng)民工個體掌握一門實用技術(shù)，具備適應(yīng)城市生活的能力，能夠在城市立足并順利融入市民社會；宏觀方面，實現(xiàn)農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)與農(nóng)民培訓(xùn)、城市職業(yè)培訓(xùn)無縫對接，在培訓(xùn)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)安排上與城市化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相適應(yīng)。

圖1 農(nóng)民工培訓(xùn)體系框架

（二）政府的角色

政府負(fù)責(zé)在勞動力輸出地建立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工初級培訓(xùn)，從基本技能和文化素質(zhì)方面為農(nóng)民工做好初步融入城市的準(zhǔn)備。初級培訓(xùn)由勞動力輸出地政府購買專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的服務(wù)為農(nóng)民工提供免費的“2+X”培訓(xùn)，即城市生活常識、文化法律知識、外出務(wù)工農(nóng)民根據(jù)自身實際需要自選的基本技能培訓(xùn)，初級培訓(xùn)的時間應(yīng)在四周左右，以修學(xué)分的方式考核， 培訓(xùn)后可以根據(jù)學(xué)習(xí)情況獲得1—2 個證書，一是以上課時間為依據(jù)，達到一定的課時要求后即視為修滿基礎(chǔ)學(xué)分，由勞動力輸出地政府頒發(fā)全國統(tǒng)一的初級培訓(xùn)合格證。二是有報考國家職業(yè)資格證書意向的農(nóng)民可以參加初級培訓(xùn)期末的基本技能培訓(xùn)考試，考試通過者參加全國職業(yè)資格考試可享受職業(yè)技能鑒定補貼，報考的部分費用由政府承擔(dān)，一旦獲取職業(yè)資格證書，報考費用全部由政府承擔(dān)，以物質(zhì)鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民學(xué)習(xí)較高的專業(yè)技術(shù)。在勞動力輸入地以稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)認(rèn)可并優(yōu)先聘用初級培訓(xùn)合格的農(nóng)民工，并逐漸將這項制度推廣實行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，形成農(nóng)民工持證上崗的趨勢，最終將這種證書發(fā)展為農(nóng)民工城市融入的必備條件。

（三）企業(yè)的角色

企業(yè)主要為內(nèi)部農(nóng)民工提供在崗實用技能培訓(xùn)。以導(dǎo)師制、傳幫帶的形式，農(nóng)民工在“干中學(xué)”短期內(nèi)即可掌握一門實用技能， 成為熟練型工人，具備穩(wěn)定就業(yè)的能力。對于需要較高專業(yè)技術(shù)的人才培養(yǎng)，企業(yè)或行業(yè)可以借鑒江浙一帶的校企合作形式進行培養(yǎng)。 校企合作由校方提供師資，企業(yè)方提供設(shè)備和資金，以企業(yè)需求為導(dǎo)向，雙方共同商議設(shè)置課程，進行訂單式培養(yǎng)。學(xué)習(xí)期一般為三年，農(nóng)民工如期畢業(yè)既可獲得學(xué)歷證，又可考取職業(yè)資格證。 這樣的人才培養(yǎng)方式在滿足企業(yè)需求的同時，更提升了農(nóng)民工的技術(shù)水平。

（四）培訓(xùn)機構(gòu)的角色

正規(guī)教育和專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)主要針對有主動提高自身技能的農(nóng)民工群體。 政府購買培訓(xùn)服務(wù)，以培訓(xùn)券的形式向有需要的農(nóng)民工發(fā)放，鼓勵他們?nèi)ブ懈呗殞W(xué)校、營利性的職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)，甚至大學(xué)學(xué)習(xí)。 各類培訓(xùn)機構(gòu)在課程設(shè)置、時間安排等方面應(yīng)考慮到農(nóng)民工的實際情況，確保達到掌握專業(yè)技術(shù)、提升就業(yè)能力的培訓(xùn)目標(biāo)。

（五）社區(qū)和社會組織的角色

農(nóng)民工流入地的社區(qū)和社會組織主要承擔(dān)社會心理融入培訓(xùn)的責(zé)任，即幫助農(nóng)民工實現(xiàn)再社會化，在城市行為規(guī)范、社會交往、文化知識、法律維權(quán)等方面幫助農(nóng)民工形成城市認(rèn)同感和歸屬感。由民政部門承擔(dān)農(nóng)民工社會融入的培訓(xùn)責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)立統(tǒng)一的培訓(xùn)項目和課程設(shè)置， 由各社區(qū)、街道和相關(guān)社會組織聯(lián)合發(fā)揮作用，以社區(qū)為載體為轄區(qū)的農(nóng)民工提供形式多樣的社會融入培訓(xùn)，幫助農(nóng)民工了解城市、適應(yīng)城市的交往模式，縮減農(nóng)民工與城市居民的差距，從心理上和行為方式上實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。

三、農(nóng)民工培訓(xùn)體系的保障機制

（一）培訓(xùn)的經(jīng)費保障

進城務(wù)工的農(nóng)民多數(shù)是在農(nóng)村物質(zhì)資本匱乏的人群，即使有學(xué)習(xí)技術(shù)的意愿，都難以獨自承擔(dān)較高的培訓(xùn)費用。 同時，相關(guān)研究表明對農(nóng)民工群體進行人力資本的投資回報收益是顯而易見的，既有經(jīng)濟效益也有社會效益，可以直接提高城市二、三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，并促進經(jīng)濟社會發(fā)展，因此應(yīng)由政府承擔(dān)起大部分培訓(xùn)的責(zé)任，特別是在培訓(xùn)經(jīng)費方面。 首先，政府應(yīng)整合培訓(xùn)資源，統(tǒng)籌安排、集中使用農(nóng)民工培訓(xùn)資金，并建立農(nóng)民工培訓(xùn)專項基金，從中央到地方根據(jù)責(zé)任劃分進行預(yù)算，并將其納入國家預(yù)算體系，保證資金來源的穩(wěn)定性。 其次，制定科學(xué)合理的補貼標(biāo)準(zhǔn)。 中央政府負(fù)責(zé)制訂資金使用途徑、補貼范圍、基本補貼標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費使用審核機制，并以此為基礎(chǔ)對地方政府進行財政補貼；地方政府按照同一地區(qū)、同一工種同一補貼標(biāo)準(zhǔn)的原則，根據(jù)農(nóng)民工所學(xué)技能的難易程度、時間長短和培訓(xùn)成本， 科學(xué)制定各培訓(xùn)項目的具體補貼標(biāo)準(zhǔn)和浮動機制，提高培訓(xùn)資金的使用效率。 最后，嚴(yán)格審核培訓(xùn)資金的使用情況，確保資金專款專用，使農(nóng)民工群體能夠切實享受到免費或低收費培訓(xùn)。

（二）培訓(xùn)的組織保障

農(nóng)民工培訓(xùn)體系應(yīng)是一個多維度的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，橫向形成勞動力輸出地的初級培訓(xùn)與輸入地綜合培訓(xùn)相結(jié)合，縱向形成不同層級自上而下統(tǒng)一管理。

1.勞動部門統(tǒng)籌規(guī)劃培訓(xùn)。 首先，制定全國統(tǒng)一的培訓(xùn)準(zhǔn)則并嚴(yán)格執(zhí)行。人保部負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)流程、 編制培訓(xùn)課程目錄和農(nóng)民工培訓(xùn)手冊；規(guī)范各級勞動部門的培訓(xùn)職責(zé)；制定和頒發(fā)職業(yè)技術(shù)資格證書。各級勞動部門負(fù)責(zé)根據(jù)本地區(qū)情況選擇并安排培訓(xùn)項目；對有外出意愿的農(nóng)民進行職業(yè)指導(dǎo)；對培訓(xùn)機構(gòu)實施監(jiān)督。 為了鼓勵農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性， 勞動部門可以給農(nóng)民工發(fā)放培訓(xùn)手冊，將參加的培訓(xùn)課程和取得職業(yè)資格情況記錄在培訓(xùn)手冊上，并將其作為城市落戶的指標(biāo)之一。其次，搭建培訓(xùn)信息供求平臺，加強勞動力輸入地和輸出地、企業(yè)和職業(yè)技術(shù)學(xué)校的溝通。 由勞動部牽頭，各地區(qū)的勞動部門加強聯(lián)系，組織開展訂單式培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、校企合作，點對點的培養(yǎng)勞動力輸入地、企業(yè)需求的專業(yè)技能型人才，既緩解發(fā)達地區(qū)招工難，又解決農(nóng)村富余勞動力的問題。

2.完善教育制度，理順培訓(xùn)體系。 打通包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村職業(yè)教育、職業(yè)院校提供的繼續(xù)教育和高等教育等正規(guī)教育和非正規(guī)教育的通道，解決職業(yè)教育和普通教育銜接不順暢的問題，為有需要的農(nóng)民工提供上升空間。 特別是職業(yè)教育，一方面逐步將農(nóng)村義務(wù)教育擴大到中等職業(yè)學(xué)校[10]；另一方面，職業(yè)教育不應(yīng)只接受應(yīng)屆畢業(yè)生，而是將其打造成普遍性的教育培訓(xùn)機構(gòu)，其形式可以借鑒美國的社區(qū)學(xué)院，即只要個人有學(xué)習(xí)的意愿便可報名參加某專業(yè)的學(xué)習(xí)， 修滿學(xué)分可獲得畢業(yè)證書，解決部分農(nóng)民工有對知識和技能的渴求，卻沒有地方可以讀書，只能尋求不正規(guī)的培訓(xùn)學(xué)校的問題，提高農(nóng)民工的技能及素質(zhì)。

（三）培訓(xùn)的監(jiān)督機制

建立量化的質(zhì)量評價指標(biāo)體系以衡量培訓(xùn)效果。在市場化運作的前提下，培訓(xùn)面向市場、機構(gòu)平等競爭的同時，政府向培訓(xùn)機構(gòu)（包括職業(yè)學(xué)校和盈利性培訓(xùn)機構(gòu)） 購買服務(wù)為農(nóng)民工提供培訓(xùn)，以量化指標(biāo)體系把關(guān)培訓(xùn)過程、考核培訓(xùn)質(zhì)量。首先，制訂量化的培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入和退出機制，只有軟件和硬件均符合要求的培訓(xùn)機構(gòu)才有資格進行培訓(xùn)，并以招投標(biāo)的形式競爭上崗。 其次，對具備培訓(xùn)資格的培訓(xùn)機構(gòu)進行定期質(zhì)量考核， 可以把培訓(xùn)成本、就業(yè)率、獲得職業(yè)資格證書率、就業(yè)穩(wěn)定性等要素作為考核指標(biāo)，根據(jù)培訓(xùn)機構(gòu)的相對表現(xiàn)上浮或下調(diào)補貼標(biāo)準(zhǔn)。再次，建立道德指標(biāo)一票否決制度，一旦出現(xiàn)故意騙取政府補貼等行為，立即取消培訓(xùn)機構(gòu)資格，并處以嚴(yán)厲懲罰。 最后，積極公開考核數(shù)據(jù)，接受審計部門、社會組織、其他社會成員的監(jiān)督。量化的質(zhì)量評價指標(biāo)體系既激勵了各培訓(xùn)機構(gòu)的工作積極性，也提高培訓(xùn)質(zhì)量和資金使用效益。

城市化是一個漫長而復(fù)雜的過程，農(nóng)民工作為城市化的主力軍，只有具備專業(yè)技能和較強的城市適應(yīng)性，才能真正完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。 以政府為主體、 整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源重構(gòu)農(nóng)民工培訓(xùn)體系，內(nèi)容涉及職業(yè)技能、文化素質(zhì)、社會心理等多方面，就業(yè)能力和社會融入能力并重，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

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