周 英

（西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

隨著社會的不斷發(fā)展，環(huán)境問題日益在人們的生活中凸顯出來，成為世界各國共同面臨的嚴(yán)峻問題之一。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，從2012年開始發(fā)展中國家也要承擔(dān)減排義務(wù)。排污權(quán)有償使用與交易制度起源于20世紀(jì)60年代的美國，現(xiàn)已成為許多國家通過市場手段配置、保護(hù)環(huán)境資源的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用排污權(quán)交易來治理環(huán)境的實(shí)踐比較豐富，而我國對排污權(quán)的認(rèn)識以及運(yùn)用尚處于探索和嘗試階段。

一、排污權(quán)交易理論基礎(chǔ)和國外實(shí)踐

（一）排污權(quán)交易理論基礎(chǔ)

排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)可追溯到對于外部性問題的研究，庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中明確提出污染的外部性問題，認(rèn)為負(fù)外部性不能由市場調(diào)節(jié)自行消除，只有依靠國家或政府采取稅收或補(bǔ)貼等形式，才能將污染成本內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。此種形式的稅在實(shí)踐中被稱為庇古稅。庇古稅自實(shí)施以來，雖然在促使企業(yè)減少污染物排放和鼓勵(lì)治污技術(shù)進(jìn)步等方面取得了明顯的效果，但其在實(shí)踐中仍存在著一些嚴(yán)重的問題。事實(shí)說明僅憑政府的行政手段難以有效地治理污染，必須尋求新的突破?？扑乖凇渡鐣杀締栴}》一文中提出了與庇古完全不同的政策思路，認(rèn)為環(huán)境的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的不明晰是導(dǎo)致政策失靈與市場失靈的根本原因，只要適當(dāng)?shù)卮_定環(huán)境資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，就會消除外部不經(jīng)濟(jì)性。科斯定理為我們指明了一條通過市場自發(fā)的調(diào)節(jié)來解決環(huán)境保護(hù)問題的新途徑。受科斯定理的啟發(fā)，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯于1968年提出“排污權(quán)”交易的概念；20世紀(jì)70年代初蒙哥馬利應(yīng)用數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)方法證明了排污權(quán)交易體系具有污染控制的效率成本，即實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)最低成本的特征。隨后這一體系逐漸為政府環(huán)境決策機(jī)構(gòu)所采用，而其在國外的實(shí)踐，也證明了它能通過較低的投入產(chǎn)生較高的環(huán)境效益，所以各種形式的排污權(quán)交易在更廣泛的區(qū)域內(nèi)得到了推廣和應(yīng)用?，F(xiàn)已成為許多國家通過市場手段配置、保護(hù)環(huán)境資源的重要經(jīng)濟(jì)政策之一。

（二）國外實(shí)踐

美國是大氣和水污染物排污交易制度的發(fā)源地。1976年，美國國家環(huán)保局開始將排污權(quán)交易理論應(yīng)用于大氣污染及河流污染源管理。美國國家環(huán)保局1979年提出了《清潔生產(chǎn)法》修正案包括“泡泡政策”和“排污交易”等制度，1990年美國修改《清潔空氣法》時(shí)將排污權(quán)交易在法律上制度化，從而建立起一種利用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的有效方法，除美國以外，排污權(quán)交易目前還只是在一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，如德國、澳大利亞、加拿大、英國等開展了實(shí)踐。德國、加拿大、英國都不同程度地借鑒了美國的排污權(quán)交易制度。如加拿大為了控制酸雨問題和削減臭氧層消耗物質(zhì)推行了S02、NOx貿(mào)易。澳大利亞等國還在流域管理方面開展了水污染物排污交易。總體來看，排污權(quán)交易制度已成為一些發(fā)達(dá)國家控制污染物排放的重要措施。

二、我國排污權(quán)有償使用和交易基本模式

1.排污權(quán)有償使用。排污權(quán)有償使用是指在總量控制的前提下，排污單位以有償?shù)姆绞将@得初始排放指標(biāo)的行為，按照“環(huán)境容量是稀缺資源，環(huán)境資源占用有價(jià)”的理念，建立起反映環(huán)境資源價(jià)值的一級市場。排污權(quán)有償使用的一級市場一般指政府與排污者之間的交易。

2.排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指排污單位為落實(shí)總量控制目標(biāo)、降低減排成本或獲取減排效益所進(jìn)行的排放指標(biāo)的交易行為，以提高環(huán)境資源的配置效率為核心，建立起指標(biāo)再分配的二級市場。排污權(quán)交易的二級市場一般指企業(yè)之間的交易，交易形式有招標(biāo)、拍賣、以固定價(jià)值出售等。從目前各地試點(diǎn)情況來看，二級市場交易暫不活躍。

3.排污權(quán)有償使用和交易基本模式

圖1 排污權(quán)有償使用和交易模式示意

三、我國排污權(quán)交易實(shí)踐的現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析

（一）地域分布

我國從20世紀(jì)90年代開始在不同層面上探索排污權(quán)有償使用和交易制度，2007年進(jìn)入試點(diǎn)深化階段，試點(diǎn)工作歷程詳見表1。截止目前，國家財(cái)政部和環(huán)保部已批復(fù)十個(gè)國家級排污權(quán)交易試點(diǎn)省市，分別為江蘇、天津、浙江、湖南、湖北、山西、內(nèi)蒙、重慶、河北、陜西等。同時(shí)，北京、上海、深圳、廣東、福建、黑龍江、遼寧、濰坊等地也已積極自發(fā)開展試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國過半省份已開展試點(diǎn)，排污權(quán)有償使用和交易市場的巨大潛力已經(jīng)獲得共識。

表1 我國排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作歷程

（二）交易平臺方面

環(huán)境權(quán)益類交易平臺的建設(shè)步伐從2007年起逐漸加快。整體上看，各地交易所按業(yè)務(wù)地域范圍主要分為面向市區(qū)縣范圍（如嘉興市排污指標(biāo)儲備交易中心、昆明環(huán)境能源交易所）、面向全省/直轄市范圍（如湖南省環(huán)境資源交易所、湖北環(huán)境資源交易所、陜西省環(huán)境權(quán)交易所）、面向全國范圍（如天津排污權(quán)交易所、北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所）三類。業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括化學(xué)需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）等主要污染物指標(biāo)或碳排放權(quán)指標(biāo)、以及新能源技術(shù)等。

（三）指標(biāo)價(jià)格方面

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量不同，各地指標(biāo)價(jià)格差異較大。比如，江蘇省污水處理單位COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2 600元/年/噸，湖南省長沙市COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為210元/年/噸，株洲和湘潭COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為188元/年/噸，相差10倍以上?？傮w來看：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一、二級市場指標(biāo)價(jià)格高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；隨著環(huán)境容量日益緊張、“十二五”減排壓力的增加，各地區(qū)一、二級市場的指標(biāo)價(jià)格整體上均呈上漲趨勢。陜西省在2011年將SO2價(jià)格由3 600元/噸提高到6 000元/噸；河北省于2012年9月將COD的價(jià)格由原來的2 500元/噸提高到4 000元/噸、SO2由2 000元 /噸提高到3 000元 /噸。

四、我國排污權(quán)交易存在的問題分析

（一）準(zhǔn)確核定污染物排放總量困難

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放允許量，需要知道每個(gè)企業(yè)排污量是多少，需要建立一套排污指標(biāo)體系和配套的檢測機(jī)制，這是一項(xiàng)耗資巨大、極其復(fù)雜的基礎(chǔ)性研究工作，需要先進(jìn)的技術(shù)作為支撐才能展開。但是目前我國監(jiān)測技術(shù)以及管理水平較低、尚存在執(zhí)法不公平的情況下，公平、合理、準(zhǔn)確監(jiān)測還很難做到。

（二）法律體系不健全，相關(guān)機(jī)制欠缺

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明了法律在排污權(quán)交易的重要性。排污權(quán)交易的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到大量的立法工作，從選定污染控制項(xiàng)目、確定污染排放總量、許可證的發(fā)放每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要完善的法律來做保證。[1]然而，目前我國相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)還比較落后，從國家層面來看，只形成了防治污染的幾部法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏一套完善的、可操作性強(qiáng)的法律體系來保障排污權(quán)交易的具體實(shí)施。

（三）排污權(quán)初始分配方法不完善，降低了排污權(quán)交易的公平和效率

在排污權(quán)一級市場中，新建企業(yè)和現(xiàn)存企業(yè)在排污權(quán)初始分配上有償使用和無償獲得雙軌制并存，這種不公平性傷害了新企業(yè)有償取得排污權(quán)的積極性；另外作為理性人，排污企業(yè)總是力圖多排污少付費(fèi)盡量降低成本增加利潤，由于信息的不對稱性導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，環(huán)保部門對企業(yè)的排污管理就缺乏效率；甚至有些企業(yè)寧愿對掌握分配指標(biāo)的環(huán)保部門進(jìn)行尋租以減少其在二級市場購買排污權(quán)付出的代價(jià)，這種“灰色交易”進(jìn)一步降低了排污權(quán)交易市場的效率。

（四）排污權(quán)交易市場不活躍

我國對排污權(quán)交易理論的研究始于20世紀(jì)80年代末90年代初，真正的實(shí)踐才剛剛起步，很多企業(yè)對此還相當(dāng)陌生，因此它被社會普遍認(rèn)同尚需一個(gè)過程。盡管目前全國各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但是價(jià)格機(jī)制不完善，政府一手操辦，擬定交易價(jià)格，企業(yè)不能按照自己的意愿進(jìn)行交易，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是一些部門牽線搭橋形成的一場“秀”。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，市場供求雙方都缺乏。一方面企業(yè)通過環(huán)境評估之后，就能輕易從一級市場（相關(guān)政府部門）免費(fèi)獲得排污權(quán)指標(biāo)；只要達(dá)標(biāo)排放，排污權(quán)指標(biāo)就不缺乏。不缺乏的東西，就像空氣和陽光一樣，就不會有人花錢去二級市場（公共資源交易中心）去購買了；另外在政府管制下，由于很多企業(yè)都實(shí)施了節(jié)能減排技術(shù)改造和設(shè)備升級，污染物排放已經(jīng)可以達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn)，并且在購買設(shè)施方面花了大量的成本，因此它就沒有動力再去排污權(quán)市場進(jìn)行交易，從而導(dǎo)致排污權(quán)交易市場需求不足，另外從供給方面來看，盡管排污指標(biāo)可以像其他商品一樣在市場上買賣，由于排污權(quán)資產(chǎn)的增值性，很少有企業(yè)愿意把多余的排污權(quán)拿出來交易，這在某種程度上阻礙了排污權(quán)有償使用綜合效益的更大發(fā)揮。

（五）政府職能錯(cuò)位

在沒有政府約束的條件下，企業(yè)為了自身的利益最大化，不會主動選擇減排。所以政府應(yīng)該在排污權(quán)交易過程中發(fā)揮重要的作用，政府不能無所作為，又不能過度干預(yù)。但是目前我國排污權(quán)交易過程中，由于市場不完善，行政力量依然在交易過程中起到主導(dǎo)和推動作用，政府作為推動者，經(jīng)常以很多類似命令控制政策替代經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)市場上的排污交易行為。幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都是由政府的牽頭“速配”完成，從信息的獲取到資格的審查都缺乏市場的力量，管理和監(jiān)督機(jī)制不健全，這導(dǎo)致很多企業(yè)的私下交易、謊報(bào)排污指標(biāo)、非法操縱排污權(quán)交易市場價(jià)格及非法囤積排污權(quán)指標(biāo)的不正當(dāng)競爭行為等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。[2]再加上我國對環(huán)境違法者的制裁一般是責(zé)令停工、限期整改、低額罰款對于大型企業(yè)起不到威懾作用。[3]“違法成本低，守法成本高”是造成這企業(yè)偷排、漏排污染物的主要原因。

五、促進(jìn)我國排污權(quán)交易發(fā)展的對策建議

（一）政府方面

1.完善政府宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。轉(zhuǎn)變政府相關(guān)職能，加強(qiáng)對相關(guān)工作人員的有效管理，明確相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)，防止權(quán)利尋租等干擾交易市場健康運(yùn)行的現(xiàn)象出現(xiàn)。建立和完善有效的排污權(quán)監(jiān)督機(jī)制。主要包括登記和總結(jié)制度的建立、市場交易秩序的規(guī)范、交易政策體系的建立和完善以及加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測工作。

2.完善立法，解決排污權(quán)領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范缺失問題。完善排污權(quán)交易立法，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，解決排污權(quán)交易中的制度瓶頸。在《物權(quán)法》中明確將排污權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，同時(shí)將排污權(quán)列入可以抵押財(cái)產(chǎn)的范圍；在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定總量控制、排污許可證和排污權(quán)交易制度，保證排污權(quán)市場的自由流通。

3.確定合理的初始分配方案，使企業(yè)在公平的環(huán)境下進(jìn)行市場競爭。要促進(jìn)企業(yè)之間的公平競爭，就要改變過去的那種無償分配方式，采用有償使用的處理方式，政府根據(jù)實(shí)際情況制定合適的排污許可費(fèi)率或初始分配價(jià)格。[4]

（二）建立排污權(quán)準(zhǔn)市場化交易機(jī)制

排污權(quán)交易以市場為依托，完善的市場機(jī)制才能使交易順利進(jìn)行。排污權(quán)交易主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過程和監(jiān)督執(zhí)法，這四個(gè)環(huán)節(jié)離不開政府和市場的共同作用，但是在具體實(shí)施過程中，一定要平衡政府與市場二者的力量，協(xié)調(diào)好管制、收費(fèi)/稅與排污權(quán)交易三種排污控制方法上的沖突，否則就會產(chǎn)生行政手段過于擠壓市場空間的問題。我國現(xiàn)階段排污權(quán)交易應(yīng)體現(xiàn)政府調(diào)控與市場機(jī)制結(jié)合的“準(zhǔn)市場化”運(yùn)作模式，政府是排污權(quán)交易的市場組織者、規(guī)則制定者和交易監(jiān)督者。因此，需要建立排污權(quán)銀行的資格審查制度，明確交易實(shí)施規(guī)則（包括明確交易對象、交易地域、交易主體、交易調(diào)控措施等），建立相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測、管理和違約處罰及公示制度等。另一方面應(yīng)進(jìn)一步建立完善市場化的排污權(quán)交易機(jī)制，完善排污權(quán)交易市場的信息披露、詢價(jià)、磋商和結(jié)算功能，完善價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制，降低交易成本，活躍排污權(quán)交易市場，使市場機(jī)制能夠在排污權(quán)交易的具體過程發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（三）加快相關(guān)交易網(wǎng)絡(luò)和交易平臺建設(shè)，降低交易成本

應(yīng)借鑒國際上的碳交易機(jī)制，進(jìn)一步研究探索排污權(quán)交易制度和發(fā)展排污權(quán)交易市場，通過引進(jìn)成熟交易平臺設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與建設(shè)等方法，加快相關(guān)交易網(wǎng)絡(luò)和交易平臺建設(shè)。

[1]鮑英超.排污權(quán)交易制度在我國實(shí)踐中存在的問題研究[J].新經(jīng)濟(jì)，2013（20）.

[2]苗妙.我國排污權(quán)交易法制存在的問題及對策研究[J].知識經(jīng)濟(jì)，2013（10）.

[3]王曉冬.排污權(quán)交易制度的國際比較與借鑒[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2009（2）.

[4]巖盛蘭.我國排污權(quán)交易中的問題及對策[J].經(jīng)營管理者，2011（3）.