| 文 · 朱敏

中國改革問題專家、國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心主任衛(wèi)祥云，正本清源，在法理和法律框架內(nèi)解析土地改革背后基本邏輯及未來趨勢

著名經(jīng)濟學家周其仁撰文指出：政府有權(quán)轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，農(nóng)民當然也有權(quán)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。無論在經(jīng)驗上還是在邏輯上，土地流轉(zhuǎn)自然之極，本不值得大驚小怪。

好在十八屆三中全會的決定，針對性很強地提出以下表述：“完善產(chǎn)權(quán)保護制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。”

這是下一階段全面深化產(chǎn)權(quán)改革的行動綱領(lǐng)，也預(yù)示著要讓市場在資源配置發(fā)揮決定性作用，非要在確權(quán)方面完成一場奠基性的戰(zhàn)役。

圍繞土地改革這一話題，智石經(jīng)濟研究院邀請中國改革問題專家、國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心主任衛(wèi)祥云，在法理和法律框架內(nèi)解析土地改革背后基本邏輯及未來趨勢，以饗讀者。

厘清土地改革的兩個問題關(guān)于“集體所有制”

什么是集體？

按衛(wèi)祥云的分析，一個人不能稱之為集體，只能是個體（自然人）；兩個人為合伙人，也可稱為兩個人的集體；三個人或以上稱之為集體就不難理解了，人少稱之為小集體，人多稱之為大集體。而全國人民則不能稱之為全國大集體了，因為全國人民代表的是國家。

目前我國的憲法，將中國的土地分為國家所有和集體所有兩種。那么，國有土地無疑屬于全國人民，由國家代表全國人民持有和管理；集體所有土地無疑屬于本集體成員共同持有和管理。

由此可知，國有土地是永遠不變的，因為其任何形式的租賃、贈與和交易都必須有全國人民的授權(quán)，即國家和憲法及法律的允許。

而集體所有土地卻是永遠都在變化之中，皆因其持有人的不斷變化而導致土地產(chǎn)權(quán)不斷易主，而在不斷易主的過程中不會發(fā)生任何交易行為。如果說是有交易的話，目前只有賣給國家轉(zhuǎn)為國有土地一種交易形式。在現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上雖然轉(zhuǎn)給國家所有是合法的，但帶有一定的強制性和惟一性，不屬于真正的市場交易行為，因此稱之為“征地”。

現(xiàn)實中，“集體所有”的土地往往成了有其名無其實的“無主地”，而在其所謂的流轉(zhuǎn)過程中，集體所有土地則成了“村長”或“鎮(zhèn)長”一類控制人的掌上之物，任其擺布。

所以，厘清“集體所有制”的概念，是研究討論土地制度改革的基礎(chǔ)，我們可以從中得出的結(jié)論是：集體所有土地只要征得本集體全體人員的同意，完全可以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)到人的確權(quán)和改革，本集體以外的人員無可置喙。

這種改革，既符合我國目前的憲法原則，又不涉及國有土地，還可以改變目前集體所有制土地管理混亂的現(xiàn)狀，實為土地制度改革的長效之舉。

因此，通過厘清“集體所有制”的概念還可表明，本文所指的土地制度改革暫不包括國有土地的改革。

關(guān)于“農(nóng)地市場化”

有人認為，“農(nóng)地市場化”是中國土地制度改革的關(guān)鍵所在，甚至稱其為“新土改”。但在衛(wèi)祥云看來，在我國現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上談“農(nóng)地市場化”是在研究偽問題。

首先，我們要弄清什么是“農(nóng)地市場化”？農(nóng)地即集體所有的土地，在集體產(chǎn)權(quán)無法確權(quán)到人的情況下，農(nóng)民（持有者）只擁有土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)怎么入市呢？

衛(wèi)祥云指出：目前，我國所謂的農(nóng)地市場化無非有兩種形式：一是賣給國家變?yōu)閲型恋兀凑蜣r(nóng)民（集體所有制）單向征收土地；二是目前在一些省份試點的“農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，即“農(nóng)地直接入市”試點工作。

第一種形式由來已久，是我國目前的法律法規(guī)允許的，雖然經(jīng)常產(chǎn)生“強征、強拆”等非法行為，但在我國現(xiàn)有的土地制度沒有改革以前是難以避免的。

而第二種形式則概念不清，與我國目前的法律法規(guī)相悖，不宜盲目擴大試點和推廣。雖然過去領(lǐng)導人曾表示“永久不變”，但現(xiàn)實情況卻是“一直在變”。

如果不解決農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)到人改革，就不如暫時維持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的現(xiàn)狀，等待土地制度改革的絕佳時機到來。

中國漸進改革的實踐證明：一項不成熟的改革或者說有致命瑕疵的改革會錯上加錯，為以后的土地制度改革留下重重隱患。因此，不成熟的改革不如暫不改革。

2013年7月，習近平主席在武漢農(nóng)村調(diào)研時強調(diào)，好好研究土地流轉(zhuǎn)問題，就說明土地制度改革的絕佳時機尚未成熟。同時，也對各種智庫和學者們進一步研究和厘清土地制度問題給予了厚望，以免欲速則不達。

其次，所謂的“農(nóng)地市場化”研究中的小產(chǎn)權(quán)房問題和土地財政問題都不是土地制度改革的關(guān)鍵問題。

目前我國現(xiàn)行土地制度下的“小產(chǎn)權(quán)房”就是無產(chǎn)權(quán)房；可先變“小產(chǎn)權(quán)房”為集體所有的“出租房”，用原購買價格總額以抵付房租的辦法逐步化解矛盾，通過用“時間（租賃期限）”換“空間（產(chǎn)權(quán)）”的方法逐步解決。而土地財政則是現(xiàn)行土地制度下的“怪胎”。

衛(wèi)祥云相信，如果解決了集體所有制土地改革的產(chǎn)權(quán)到人問題，其他問題就會迎刃而解。

確立土地改革的二元思維

在衛(wèi)祥云看來，目前，中國的許多改革問題牽涉到產(chǎn)權(quán)改革，而產(chǎn)權(quán)改革又必然涉及到公有和私有、公有制和私有制、公有化（實際上是國有化）和私有化問題。

馬克思主義經(jīng)典理論認為社會主義是以公有制為主體，勞動人民當家作主的社會經(jīng)濟體制。許多政策主要囿于意識形態(tài)束縛而難以突破。

拿土地政策來說，我國目前的土地屬于全民所有，具體表現(xiàn)形式體現(xiàn)為國有土地和集體土地，即國家所有和集體所有的二元體制。在此基礎(chǔ)上衍生出一系列難以解決的實踐問題，而實踐中出現(xiàn)的種種問題根源在于理論上的混沌不清。

如房地產(chǎn)政策就規(guī)定，集體所有的土地只有轉(zhuǎn)化為國有土地進行開發(fā)建設(shè)才是合法的。這實際上是執(zhí)法犯法，公然侵犯集體所有土地的產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為。

為什么這種政策能夠推行？一是因為權(quán)力不受制約所致；二是由于土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制導致無人負責，實際控制人并非所有者。

所以，在目前遍布城鄉(xiāng)的征地拆遷過程中，失地農(nóng)民從集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的過程中得到的補償遠遠低于其土地的應(yīng)有價值，而高于其價值的部分則被轉(zhuǎn)移到政府部門或在轉(zhuǎn)移過程中被控制人腐敗掉了。

2012年11月，國土資源部和中央農(nóng)村工作小組發(fā)文明確要求各地對農(nóng)村宅基地、耕地和建設(shè)用地進行確權(quán)。其中，對自建自住的房屋頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證（等于確權(quán)到個人）。

這項政策雖有明顯的不完善之處，但亦可視為中央政府發(fā)出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的一個明確信號，也應(yīng)視為中央高層對我國土地改革頂層設(shè)計政策的有益實踐。

該政策設(shè)計的巧妙在于從集體所有土地確權(quán)開始，既避開了國有土地私有化之嫌；又拉開了土地產(chǎn)權(quán)改革的序幕。不妨把這項改革稱之為“土地改革”的二元思維。

就如同城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是建設(shè)有中國特色的社會主義繞不開的議題一樣，土地改革的二元思維也是中國特色的又一具體表現(xiàn)。只是按照這個思路的進一步深化改革，還需要學者和制定政策的人具備改革的大智慧和改革到底的勇氣和決心。

對此，衛(wèi)祥云認為，需要重點關(guān)注以下三方面——

首先，把“土地改革”分為國有土地改革和集體土地改革，明確國有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)分別屬于國家和集體所有。

兩者之間不能互相轉(zhuǎn)化，只能在雙方自愿的情況下公平買賣。國家可以決定國家土地不能私有化，但無權(quán)干涉集體土地確權(quán)到人。

目前，在國有土地不能私有化的前提下，巨大的國有存量土地暫時擱置不予研究。而對集體所有土地則可以實行確權(quán)到人的改革。至于現(xiàn)行政策是確權(quán)到小組也無妨，總比土地集體所有前進了一大步，既然現(xiàn)在能確權(quán)到小組，下一步就可以確權(quán)到個人，這是我國改革開放以來總結(jié)出來的漸進改革模式，并被許多改革政策所遵循。

其次，要通過對集體所有土地產(chǎn)權(quán)的改革，總結(jié)完善土地改革的二元思維。

即使今后集體所有土地確權(quán)到人，也不能稱之為私有化，而應(yīng)該稱之為民有化。這樣，國有土地和民有土地兩種土地制度就可以并行不悖。

同時，城里的人可以到農(nóng)村購買土地，變?yōu)橛挟a(chǎn)者可以享有財產(chǎn)性收入；而農(nóng)村的人也可以變賣確權(quán)到人的土地，選擇到城市生活。因為城里人和農(nóng)村人都屬于人民的范疇。如此雙向選擇，方可加快城鎮(zhèn)化的推進過程和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

如果只允許確權(quán)后的土地在農(nóng)村人口中流轉(zhuǎn)，等于是人為壓低了確權(quán)后的土地價值，也違反了市場的邏輯。如果僅僅是為了擔心失地農(nóng)民的生活，那么在農(nóng)村人口中流轉(zhuǎn)存在同樣問題。

第三，根據(jù)目前我國的國情和土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，提出“土地改革”的二元思維改革思路不存在意識形態(tài)上的理論障礙。

既然頂層設(shè)計已提出了農(nóng)村土地確權(quán)的新思路，那么各級政府就應(yīng)該發(fā)揮創(chuàng)造性思維，盡力推動該項改革的深入發(fā)展。既然集體土地可以確權(quán)到小組，就可以確權(quán)到個人。

就如同一個家庭的共同財產(chǎn)，可以確權(quán)到家庭的每一個成員一樣，既可以繼承，也可以自由處置。那么集體土地改革面臨的所有問題就都迎刃而解了。

在真正解決集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和買賣之后，可在此基礎(chǔ)上繼續(xù)推進國有土地和民有土地的二元制度改革。在衛(wèi)祥云看來，這是我國土地改革面臨的常識問題，也是把復(fù)雜問題簡單化的正確改革思路。

如何釋放土地改革的紅利厘清土地所有權(quán)的概念

根據(jù)衛(wèi)祥云對土地問題的研究，他認為目前關(guān)于土地制度至少涉及以下概念：

土地所有權(quán)，即土地產(chǎn)權(quán)。在中國土地產(chǎn)權(quán)有兩種：國有土地和集體所有土地。國有土地的產(chǎn)權(quán)即國家所有，也是全民所有。集體所有土地產(chǎn)權(quán)為本集體成員（自然人）共同所有。

土地使用權(quán)，即土地使用人（自然人或法人）在交納土地出讓金后獲得的在一定期限內(nèi)使用該土地的權(quán)利。在中國住宅用地的使用權(quán)為70年，工商業(yè)用地的使用權(quán)為50年，但僅限于國有土地的開發(fā)利用。集體所有土地只有在轉(zhuǎn)為國有土地后才能進行商業(yè)開發(fā)，即“征地”。目前，在中國農(nóng)村正在進行的“土地確權(quán)”屬于“使用權(quán)”確權(quán)。

土地終極所有權(quán)，是指在土地產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)分離的情況下的名義所有權(quán)。土地名義所有權(quán)，即土地終極所有權(quán)在不同的國家具有不同的含義。

舉三種類型為例：美國的土地所有權(quán)包括了使用權(quán)、交易權(quán)和繼承權(quán)；中國的土地所有權(quán)分為國有土地和集體所有土地，土地持有人只有使用權(quán)而不具有交易權(quán)和繼承權(quán)。在中國和美國目前不存在終極所有權(quán)和名義所有權(quán)的概念。英國的土地所有權(quán)歸國王所有，即英國國王擁有土地的終極所有權(quán)，也是名義所有權(quán)。土地持有人對批租來的土地雖只有使用權(quán)，但批租年限最高為999年，實際上是永租制，其使用權(quán)可視為土地所有權(quán)。

其他涉及土地制度的概念有國有土地、集體所有土地、土地流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地確權(quán)等，是目前中國社會存在的特有現(xiàn)象。其含義也較為明確。如同“強拆”概念一樣，大家都知道是什么意思，不再單獨列出和解釋。

在法律框架下探討土地改革

衛(wèi)祥云表示，既然中國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定了國家所有和集體所有兩種土地所有制，我們的分析研究就應(yīng)該針對兩種土地制度提出行之有效的解決辦法。

國有土地歸國家所有，也是全民所有，這沒有問題。但國有土地的70年使用權(quán)卻在現(xiàn)實中造成了許多矛盾。

我國土地使用權(quán)界定為70年，主要是借鑒了香港的做法（99年為上限），而確定年限的過程也相當戲劇化。

據(jù)知情人透露，一開始，先把土地使用年限界定為50年。理由有三：一是土地出讓歷史上沒有經(jīng)驗可以借鑒，年限短一些比較好調(diào)整；二是一個人的工作年限一般為50年。假如從20歲開始，工作50年就70歲了，可夠其一輩子經(jīng)營，而且可以轉(zhuǎn)讓、繼承和續(xù)期。至于拿什么來保證則沒有考慮；三是認為房產(chǎn)的使用年限一般為50年，50年后房產(chǎn)就不能再用了。如果按照其價值，使用50年后就基本上沒什么價值了。

當時，中央在討論土地轉(zhuǎn)讓問題時，一位主要領(lǐng)導問到可否把土地使用年限延長一些，并表示50年太短，建議再增加幾十年。到后來法律出臺時就變成了最高使用年限70年（工業(yè)用地50年）。

由此可見，當時我國制定70年土地使用權(quán)的規(guī)定隨意性很大，給現(xiàn)在的國有土地制度改革留下了許多麻煩，甚至矛盾不斷出現(xiàn)。

看來，要解決由此不斷產(chǎn)生的問題和矛盾，國有土地制度的改革只有兩種辦法可供選擇。

一是參照美國的土地制度進行改革，實行私有化。但目前在中國行不通（法律不允許）。

二是參照英國的土地制度進行改革，明確國家的土地所有權(quán)為終極所有權(quán)，也是名義所有權(quán)，而土地持有人只擁有土地的使用權(quán)，但要把70年使用權(quán)改為永久使用權(quán)，當然也包括交易權(quán)和繼承權(quán)，用法律的形式予以確定。

其中，臺灣地區(qū)的土地制度可繼續(xù)維持現(xiàn)有的所有權(quán)與使用權(quán)合一的私有化現(xiàn)狀，只是要明確終極所有權(quán)歸國家所有。實行“一國兩制”。

而香港地區(qū)的土地制度是由英國土地制度演變而來，因香港地區(qū)已于1997年回歸中國，所以土地終極所有權(quán)歸國家所有天經(jīng)地義，只是要把租期99年改為長期租用即可。

澳門地區(qū)的土地制度則參照香港地區(qū)施行。

這樣，中國兩岸三地的土地制度就實現(xiàn)了高度的統(tǒng)一與融合。土地的終極所有權(quán)即名義所有權(quán)歸國家所有，實行土地所有權(quán)和使用權(quán)的長期分離，國家則可以名正言順征收土地稅。

對于集體所有土地的改革則可以依法進行大膽創(chuàng)新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用權(quán)改革上。因為現(xiàn)在中國農(nóng)村實行的對農(nóng)業(yè)用地和宅基地確權(quán)改革矛盾重重，后患無窮。

衛(wèi)祥云認為，在集體所有土地沒有解決土地所有權(quán)以前，其任何使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括抵押、入股和轉(zhuǎn)讓等做法都是不明智的和欠考慮的，甚至不如一方面繼續(xù)維持實行“承包制”的做法，一方面加快研究農(nóng)村集體所有土地制度的改革。

現(xiàn)在的中央文件對于農(nóng)村集體土地承包曾有過15年再加30年不變的承諾，甚至中央一位主要領(lǐng)導信誓旦旦地承諾30年不變，就是永遠不變，但終究無法可依。致使目前農(nóng)村土地侵權(quán)事件頻發(fā)，處于“剪不斷理還亂”的窘境。

所以，中國目前的集體所有土地改革，國際上雖沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，但具備了天時、地利、人和等各方面的優(yōu)勢，不妨進行一步到位的私有化改革。

由于集體所有土地與國家所有土地不一樣，其土地所有權(quán)本來就是本集體成員共同所有，產(chǎn)權(quán)界定十分清楚，完全可以實行產(chǎn)權(quán)到人的改革。

如此改革，既在中國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行，又有制度創(chuàng)新的紅利。

現(xiàn)在是到了認真研究其改革方案的時候了。

終結(jié)房價的非理性暴漲

隨著土地制度改革的深入進行，目前，中國社會存在的許多矛盾和問題即可迎刃而解。

在衛(wèi)祥云看來，國有土地的使用年限延長以后，既不改變國家所有土地的性質(zhì)，又可以順理成章地推出房產(chǎn)稅（當然，已交70年土地出讓金的房產(chǎn)應(yīng)在滿70年后交納房產(chǎn)稅），還可以為下一步推出遺產(chǎn)稅做準備。

集體所有土地制度改革以后，農(nóng)民個人所有的土地可以直接入市，既可通過公平交易轉(zhuǎn)為國有土地，也可通過市場公開交易，實現(xiàn)其應(yīng)有的價值或自建商品房，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”問題也會迎刃而解。“強拆”行為將從中國大地上消失，人民將更加安居樂業(yè)。

而且，衛(wèi)祥云相信，隨著土地制度改革的深化，房價絕不會像現(xiàn)在這樣非理性暴漲。

在目前的中國土地制度和“征地”模式下，房地產(chǎn)開發(fā)收入的至少50%（北京調(diào)查為61.54%；上海調(diào)查為42.42%；福布斯調(diào)查為75%）流向了政府。

面對中國房地產(chǎn)價格不斷上漲，近于失控的局面，一些政府智庫非但沒有深入研究提出土地制度改革的措施，還在把所謂的“開征房產(chǎn)稅”列為降低房價的政策建議之一，實在讓人匪夷所思。他們難道不明白現(xiàn)在的房地產(chǎn)開發(fā)過程中稅負已相當高，而政府屢次調(diào)控中屢試不爽的加稅政策即是中國房價屢創(chuàng)新高，房租不斷暴漲的根源和罪魁嗎？

但“天下沒有免費的午餐”，如果再不進行大刀闊斧的土地制度改革，中國的房地產(chǎn)市場將會面臨兩種截然不同的尷尬局面。

一方面，如溫州、鄂爾多斯、營口、常州等三四線城市的大量房子根本賣不出去，危房將不斷出現(xiàn)，而且這種現(xiàn)象會逐步向其他三四線城市蔓延；另一方面，如北京、上海、廣州、杭州等一二線城市的房價將不斷飆升，并帶動房租進一步暴漲。

很顯然，如果在一二線城市征收房產(chǎn)稅將促使房價進一步推高；而在三四線城市，不要說征收房產(chǎn)稅，就是不征稅房子也賣不出去，甚至不排除出現(xiàn)中國的“底特律”現(xiàn)象。

衛(wèi)祥云詰問：“在此情況下，誰敢推出房產(chǎn)稅？向誰征收房產(chǎn)稅？”