| 文 · 朱敏

在當前新一輪“混合所有制”的浪潮下，以更加理性的態(tài)度、更加時代化的視角全面剖析國企改革，顯得十分必要

國企改革是中國經(jīng)濟改革的重頭戲，但在過去近十年時間里，國企改革近乎停頓，社會上還不時出現(xiàn)“國進民退”還是“國退民進”的議論。未來幾年，國企改革會取得實質(zhì)性進展嗎？國企改革到底應該怎么改？這些問題并未隨著中央全會的落幕而消失，相反，許多人的疑慮、困惑與關切在增長。

在當前新一輪“混合所有制”的浪潮下，以更加理性的態(tài)度、更加時代化的視角全面剖析國企改革，顯得十分必要。本文系智石經(jīng)濟研究院秘書長對話國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁研究員。

【對話選登】我國國企改革過往之鑒

朱敏：我國的國企改革起始于30多年前，當時改革的起因是什么？

張文魁：起因其實很簡單，就是要刺激國企的生產(chǎn)積極性，促使國企多生產(chǎn)，特別是多生產(chǎn)那些老百姓需要、政府沒有安排生產(chǎn)計劃、商店里難得買到的日常用品。完全可以說，國企改革的啟動并不是出于一種什么理論，而是出于一種常識和常理，改革的推進也談不上有多少理論指導，那時除了格式化的馬克思主義政治經(jīng)濟學，也沒有什么人懂得現(xiàn)代經(jīng)濟學中的理論。當時文革剛結(jié)束，無論城市還是鄉(xiāng)村，商品交易“合法”了，對商品的需求也就迅速上升，商品供給，特別是工業(yè)品的供給，倒成了問題。所以不管是國家領導，還是政府官員、學者、普通民眾，只要你不違背常識，只要你不排斥常理，自然而然就會想到這個社會應該增加生產(chǎn)，增加供給。那時不搞階級斗爭了，上至廟堂、下至江湖，重新接受常識和常理，所以就把增加生產(chǎn)、供給當成國家經(jīng)濟中的頭等大事。由于當時基本上沒有私營企業(yè)，工業(yè)品的生產(chǎn)、供給幾乎全靠國企（另外還有一些集體企業(yè)），所以自然而然地要引入一些改革舉措來刺激國企的生產(chǎn)積極性，國企改革就這么上路了。所以，社會上就多了一些常識和常理，這對于啟動改革和推動進步是大有裨益的，就如托馬斯·潘恩的小冊子《常識》對于美國獨立革命的影響盡人皆知。

朱敏：當時主要采取了哪些改革舉措？

張文魁：當時的主要改革舉措是政府給國企放權讓利，即政府允許國企根據(jù)市場需要在國家計劃之外多生產(chǎn)，多生產(chǎn)所獲得的利潤不全上繳國家了，企業(yè)可以發(fā)獎金、搞福利、擴產(chǎn)能。回過頭來看當年的放權讓利改革，還挺有意思的，這項改革舉措非常聰明，同時涵蓋了國家作為公共事務管理者和國企所有者的兩種身份來調(diào)整與國企的關系。放權，主要是作為公共事務管理者的國家對國企的生產(chǎn)活動在一定程度上實行去計劃化、去管制化的改革。為什么說進行放權改革，國家主要是以公共事務管理者的身份來調(diào)整自己與企業(yè)的關系？因為計劃經(jīng)濟、生產(chǎn)管制覆蓋的是整個社會，是各種所有制的生產(chǎn)者，不僅僅是針對國家所有制的企業(yè)，盡管那時幾乎沒有非公有制企業(yè)。如果僅僅放權而不讓利，對其他所有制的生產(chǎn)者就足夠了，因為多生產(chǎn)而獲得的利潤是他們自己的；而對國企來說就不足以刺激生產(chǎn)積極性，因為即使給予國企多生產(chǎn)的權利，如果多生產(chǎn)帶來的利潤，作為所有者的國家全部收走了，國企為什么要多生產(chǎn)呢？所以還要加上讓利才行。所以，那個時候國家并沒有產(chǎn)權改革的意識，但實際上具體的改革舉措隱含了產(chǎn)權擁有者的行動。遺憾的是，那時我們并不能有意識地區(qū)分國家作為公共事務管理者和國企所有者的身份，因而此后很長時間里，國企改革沒有直接觸碰國家所有權。

朱敏：放權讓利改革在當時起到了怎樣的效果？

張文魁：起到了立竿見影的顯著效果，國企的生產(chǎn)積極性大為提高。不過，國家作為所有者來處理與國企的關系，比國家作為公共事務管理者來處理與國企的關系，要困難得多。也就是說，放棄計劃經(jīng)濟、放松政府管制，只要破除違背常理的意識形態(tài)的束縛并打破管制者的權力迷戀，技術上相對來說還沒有那么難，主要就是“松綁”；而理順國家所有制的企業(yè)，比起初想象的不知要難多少，至少到30多年之后的現(xiàn)在還沒有根本解決。放權讓利提高了國企的生產(chǎn)積極性，但是作為所有者的國家，從生產(chǎn)增加當中所得到的利潤好處卻相形見絀。要知道，那時國家財政收入主要靠國企利潤，因為那時沒有一個獨立的稅收體系。如此一來，國家作為國企所有者就得重新調(diào)整與國企的分配關系、責任關系和權利關系，這個結(jié)到現(xiàn)在為止也沒有解開。不能不說中國人點子多、辦法多，國企改革方面，推出過許許多多的連國外經(jīng)濟學家和企業(yè)家想都沒有想過的點子和辦法；不能不說中國政府的改革政策多、措施多，國企改革的政策和措施從中央到地方都可以說是文件等身，看都看不過來，但談了30多年的國企“活力”問題，至今還是一個改革主題，這難道還不足以說明問題嗎？

國企市場化改革邏輯

朱敏：十八屆三中全會進一步確定市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，因此，推行國企的市場化在邏輯上是完全說得通的。但問題在于，國企市場化的具體內(nèi)容究竟有哪些？

張文魁：在我看來，離開國企產(chǎn)權改革來推行國企市場化改革，不過是水中撈月、鏡中摘花。你永遠無法叫醒一個裝睡的人，你也永遠無法叫醒一個躺在國有制被窩里的企業(yè)。我在前面已經(jīng)講到，即使在30多年前的放權讓利時期，國企改革也隱含了所有者的行動。如果我們回顧一下后來的諸多改革舉措，如承包制、租賃制、股份合作制、股份制，都包含了產(chǎn)權改革方面的內(nèi)容。的確，國企應該面向市場開展經(jīng)營，但從根本上來說，這其實不屬于真正意義上的國企改革，而是屬于政府改革，是政府的去計劃化、去管制化改革。而國企面向市場開展經(jīng)營之后必須面對的問題是：誰來判斷國企在市場中經(jīng)營得好還是不好？誰在國企經(jīng)營成功或經(jīng)營失敗中受益或受損，以及如何受益或不受損？如果經(jīng)營得不好，誰來處罰或更換國企管理層，以及如何做到這些？如果經(jīng)營失敗，誰來決定企業(yè)退出市場，以及如何退出市場？處理這些問題才是國企改革方面的內(nèi)容。而這些問題，實際上就是產(chǎn)權與公司治理問題。

朱敏：到底有沒有一條可以回避國家所有權改革的國企市場化途徑？

張文魁：國企即使已經(jīng)面向市場開展經(jīng)營，如果回避產(chǎn)權問題，也無法實現(xiàn)真正的市場化。市場體制不但包括產(chǎn)品市場，也包括要素市場、勞動力市場、經(jīng)理市場、資產(chǎn)市場、產(chǎn)權市場、控制權市場等，還包括市場交易行為，更包括維護交易、維護契約、維護競爭、維護權利的制度基礎設施等。我們推進國企改革已經(jīng)30多年，決定實行市場經(jīng)濟已經(jīng)20多年，國企實現(xiàn)市場化了嗎？其實大部分國企已經(jīng)不存在了，被市場淘汰了，但并不是國企主動退出市場，而是國家拿出財政資源和金融資源，付出巨大代價之后，才勉強退出市場；而剩下的十幾萬家國企，它們究竟在哪些范圍、哪些層次實現(xiàn)了市場化呢？目前主要還局限在產(chǎn)品市場這個范圍和市場交易這個層次，而在要素配置領域國企遠遠沒有做到市場化。譬如，國企的勞動力市場、經(jīng)理市場、資產(chǎn)市場、產(chǎn)權市場和控制權市場目前基本上是自我閉鎖的，離市場化還有相當?shù)木嚯x。在遵循和維護市場的制度基礎設施方面，國企也享有不少治外法權。許多人都認為，真正實現(xiàn)國企領導人的選聘和解聘市場化，就可以在很大程度上解決國企的問題了。但回顧一下國企改革的歷史，這其實也是在20多年前就嘗試過的事情，而事實已經(jīng)證明，在國有制的前提下，這根本就走不通。盡管披著市場化經(jīng)營的外衣，國企并不是與其他類型企業(yè)一樣平等進入市場，平等獲取生產(chǎn)要素，平等競爭并平等接受市場淘汰機制，平等受到國家保護并在特定境況下平等獲得國家救助。許多國企經(jīng)過一些市場化改造之后反而走向了反面，商業(yè)意識和自我膨脹的欲望大大增強，但軟預算約束的問題又以新的面目出現(xiàn)。這不過是一種“偽市場化”，其實是一種對真正市場體制的破壞。

從邏輯上來講，如果國家預先設定某些企業(yè)的所有權必須由國家擁有，這些企業(yè)的所有權被國家事先鎖定、永遠不變，國家就會排斥產(chǎn)權市場和控制權市場，就會對這些企業(yè)不斷注入國有資本以維持國家所有權，不斷注入資源以維持經(jīng)營狀態(tài)，那么，將不會有平等競爭和優(yōu)勝劣汰，當然就不可能有真正的市場經(jīng)濟。

以更廣泛的視角來觀察過去30多年中國的改革進程，完全可以發(fā)現(xiàn)，沒有民營化就沒有市場化。民營化進程的快慢決定了市場化進程的快慢，凡是民營化最快的時期，也是市場化最快的時期，而民營化最慢的時期，也一定是市場化最慢的時期。在過去10年里，市場化改革的推進速度大不如前，甚至在某些方面還有所倒退，而這10年也恰恰發(fā)生了一些“國進民退”的情況。實際上，“國進民退”和政府進市場退是發(fā)生、聯(lián)系在一起的。如果大講市場化，實際上卻回避甚至抵制民營化，不過是在繞彎子、兜圈子，再過多少年還在老地方，除非任由國企自然萎縮，但也需要付出巨大的時間代價、經(jīng)濟代價。

朱敏：的確，主張運用國家資本主義方式來實現(xiàn)經(jīng)濟追趕的，至今還是不乏其人。

張文魁：在現(xiàn)實世界中，民眾對于事物的認識，在大多數(shù)時候并不直接來自于學術研究成果，而是來自于現(xiàn)象和印象。因此，學者通過學術研究面對大眾以通俗的方式來解釋紛繁多變的現(xiàn)象，糾正可能背離事物本原的印象，就很有必要了。民眾對于國企的認識和評論，輿論對于國企的功能和作用發(fā)出的話語，往往也跟隨時代背景的變化而變化。

學者的目光應該具有穿透力，才能避免“總為浮云能蔽日，長安不見使人愁”。陶醉于所謂的“中國模式”、“中國道路”，實際上已為浮云遮望眼?；仡櫼幌?929年爆發(fā)的那一場西方資本主義經(jīng)濟危機，那時美國、歐洲等資本主義世界陷入嚴重而持久的危機之中，而大搞國有制的蘇聯(lián)卻如日中天。蘇聯(lián)模式被稱贊和傳頌，國家資本主義正是在那個時期成為流行語的。后來的事實已經(jīng)證明，美歐的自我修復能力和持續(xù)增長能力不但將美歐帶出了危機的泥潭，也將其帶上了持續(xù)繁榮的道路；而蘇聯(lián)的增長方式?jīng)]有可持續(xù)性，蘇聯(lián)模式、蘇聯(lián)道路已經(jīng)成為歷史。

朱敏：終究屬于歷史的產(chǎn)物。推崇國企、國家資本主義，只不過是被一些階段性的現(xiàn)象迷惑。

張文魁：即使國家資本主義、國有企業(yè)在外延追趕階段起過一些積極作用，但代價高昂且難以持續(xù)。過了這個階段之后，已有模式所產(chǎn)生的慣性和人為的固化，將成為未來發(fā)展的桎梏。國家資本主義和國有企業(yè)的后遺癥實際上要比許多人想象的大得多。要使經(jīng)濟增長的進程延續(xù)，要使社會變得更加繁榮，我們不得不清理這些后遺癥，這也使得后續(xù)的改革任務變得尤為艱巨。經(jīng)過過去30多年的高速增長，2013年，中國人均GDP按現(xiàn)價美元計算應該接近7,000美元，如果以1990年的G-K國際元計算，應該超過9,000美元。這些數(shù)據(jù)和其他跡象表明，“十三五”時期可能是我國外延追趕式增長的收尾階段。因此，我們要準備轉(zhuǎn)入一種新的增長軌道，我稱之為內(nèi)生平衡增長，就是要更多地依靠廣泛意義上的技術進步來打破經(jīng)濟學上收益遞減的魔咒，并實現(xiàn)經(jīng)濟的再平衡。要轉(zhuǎn)入內(nèi)生平衡增長的新軌道，我們必須要考慮如何處置國家資本主義、國有企業(yè)這個問題。所幸，中國已經(jīng)發(fā)展起來一個規(guī)模較大、效率更高的民營部門了，再保留這么多的國企，再使國企在重要行業(yè)占有主導地位或者控制地位，已經(jīng)沒有必要。

混合所有制與國企未來

朱敏：在您看來，下一步國企改革，應該走一條怎樣的道路？

張文魁：國企下一步改革，要走民營化的道路。中國國企改革折騰了30多年，總想繞開民營化，實踐證明最后是繞不過去的。我們搞過國企轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，離開民營化能根本轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制嗎？實踐已經(jīng)證明不行；我們搞過國企內(nèi)部涉及干部人事、勞動、薪酬的三項制度改革，離開民營化能持續(xù)推進三項制度改革嗎？實踐證明也不行；我們搞過董事會和治理結(jié)構改革，離開民營化能搞出真正承擔受托責任的董事會和現(xiàn)代化的公司治理嗎？實踐證明還是不行；我們搞過主輔分離和國際對標，離開民營化能實現(xiàn)業(yè)務結(jié)構調(diào)整和核心競爭力的建立嗎？實踐證明眼前行但長期不行。因此，要深化國企改革，民營化是不可回避的。

朱敏：您所說的民營化，具體含義是什么？

張文魁：我談論的民營化，不僅僅是國家所有權轉(zhuǎn)向非國有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思當然是所有權的轉(zhuǎn)移，第二層意思則是公司治理的轉(zhuǎn)型。公司治理轉(zhuǎn)型，就是隨著所有權結(jié)構的變化，過去行政化、形式化再加上內(nèi)部人控制、分享的公司治理，應該過渡到商業(yè)化、實質(zhì)化并有基本透明度和制衡性的公司治理?？傮w而言，民營化就是產(chǎn)權民間化、治理商業(yè)化。

朱敏：我們知道，混合所有制是當前國企改革的重要思路。那么，民營化是不是混合所有制改革所要實現(xiàn)的結(jié)果？

張文魁：國企民營化，對于全國超過10萬家的中小型國企而言，完全可以選擇整體出售的辦法實行一步到位的完全民營化，同時應該進行職工身份轉(zhuǎn)換。而那些大型和特大型國企，特別是集團性國企的母公司，包括央企的母公司，可以通過混合所有制的方式實行走一步看一步的漸進民營化，國家可以持有一定的國有股，而且要盡量進行職工身份轉(zhuǎn)換，并在股權多元化的基礎上推動公司治理轉(zhuǎn)型。在極少數(shù)特殊領域，譬如說提供重要公共產(chǎn)品和普遍性服務的領域，以及真正關系國家安全的領域，在目前階段，如果國家看不準、民眾有疑慮，繼續(xù)保留一些純粹的國企也是可以的，以后再根據(jù)情況來考慮后續(xù)的改革舉措。

民營化絕對不是要將國企“搞掉”。民營化之后，多數(shù)國企的國家所有制將不復存在，但企業(yè)仍將存在，而且民營化有機會使這些企業(yè)變得更大更強，我們何樂不為？當然也會有一些國企必須破產(chǎn)重組，這對于整個經(jīng)濟而言不是壞事而是好事。同時，國家可在很長時期保留一個現(xiàn)代化的、具有較強流動性和滿意回報率的國有資產(chǎn)組合，這個國有資產(chǎn)組合應該用完善的國有資本經(jīng)營預算納入到國家預算體系當中，并能惠及國民。要特別強調(diào)的是，對于大型和特大型國有企業(yè)，產(chǎn)權改革在比較長的時間里不會實現(xiàn)完全民營化，而會長期保持一種混合所有制狀態(tài)，盡管混合所有制可能是一種中間狀態(tài)而非終極狀態(tài)，但在混合所有制狀態(tài)下，如何建立良好的治理結(jié)構仍然是一項不容忽視的挑戰(zhàn)。

朱敏：在國企混合所有制改革的語境下，民營化有沒有一些需要注意的誤區(qū)或面臨的挑戰(zhàn)？比如，國企改革中如何防止國有資產(chǎn)流失？

張文魁：當然，也有不少人對民營化比較擔心，他們擔心民營化的過程會成為少數(shù)人，特別是權貴人物，大肆瓜分和掠奪國有資產(chǎn)的過程，從而在中國出現(xiàn)一個像俄羅斯那樣的寡頭階層。我認為，如果人們反對少數(shù)人在民營化過程中以不法手段和不當途徑化公為私，這完全可以理解，而且應該避免這種情況的出現(xiàn)。我這里借鑒美國著名經(jīng)濟學家威廉·鮑莫爾提出的“好的資本主義”和“壞的資本主義”的概念，主張在中國推行“好”的民營化，避免“壞”的民營化?！昂谩钡拿駹I化就是：競爭性領域的中小國企，通過公開性、競爭性的方式以公允價格出售轉(zhuǎn)讓給非國有投資者，大型、特大型國企通過公開性競爭性的方式以公允價格出售部分國有產(chǎn)權或者在證券市場釋放部分國有股份，所有的鼓勵性優(yōu)惠購買計劃都要經(jīng)過嚴格程序并公開透明；帶有壟斷租金和資源租金的大型國企主要走上市道路和在證券市場向境內(nèi)投資者釋放國有股，并推進公司治理的商業(yè)化，同時通過開放準入以破除行政壟斷，通過拆分和替代性競爭以弱化自然壟斷，通過公開競拍和增發(fā)牌照以回收資源租金；對于極少數(shù)特殊領域的國企，在目前沒有把握的時候，可以選擇保持國有獨資，但要提高公司治理的透明度并強化政府監(jiān)管。這樣一種“好”民營化，不是瓜分國有資產(chǎn)的民營化，而是促進財富創(chuàng)造的民營化，應該得到民眾的歡迎。

在上一輪國企民營化改革的時候，中央和地方都出臺了一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度，以防止國資流失和腐敗，防止各方合法權益受侵害。在過去幾年里，防止國資流失的各種技術性措施也更加完善。這些都使我對民營化過程更有信心。因此，唯一的問題就是國家是否有意愿、有意志啟動新一輪民營化。

誠然，民營化不可能解決中國國企的全部問題。即使那些天生的私有制企業(yè)，無論是單一股東企業(yè)還是多股東企業(yè)，無論是非上市企業(yè)還是上市企業(yè)，它們也有自己的公司治理方面的問題?，F(xiàn)階段我國一些民營企業(yè)在誠信守法、承擔社會責任等方面還存在很多不足，這也毋庸諱言。但是，這些問題要么無關所有制，要么通過完善市場機制和改進政府監(jiān)管就可以在很大程度上得以緩解。更重要的是，一個正常的社會，一個繁榮的、以民眾福祉為上的社會，應該是一個民有產(chǎn)權能夠自由伸張的社會，而不是一個國有產(chǎn)權排擠民有產(chǎn)權的社會。從這個意義上來說，中國的國企民營化過程，實質(zhì)上也是中國的民權自由化過程。