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        新《預(yù)算法》引領(lǐng)財(cái)稅改革新征程
        ——訪第十、十一屆全國人大代表,湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師葉青

        2014-04-19 14:47:30
        財(cái)政監(jiān)督 2014年27期
        關(guān)鍵詞:葉青預(yù)算法國庫

        ●本刊記者 尹 情

        新《預(yù)算法》引領(lǐng)財(cái)稅改革新征程
        ——訪第十、十一屆全國人大代表,湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師葉青

        ●本刊記者 尹 情

        葉青,第十、十一屆全國人大代表,湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長,湖北省政協(xié)常委,人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師

        《預(yù)算法》作為我國財(cái)稅改革的“龍頭法”,其修訂之路長達(dá)十年。這期間經(jīng)歷了哪些坎坷?修訂的難點(diǎn)究竟何在?在全面深化財(cái)稅改革背景之下,新《預(yù)算法》出臺有何重要意義?相比舊法,新法有哪些亮點(diǎn)與新提法?本期專題就此特別專訪了第十、十一屆全國人大代表,湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師葉青教授,為大家詳細(xì)解讀《預(yù)算法》實(shí)施及修訂過程中的難點(diǎn)和亮點(diǎn)。

        記者:《預(yù)算法》實(shí)施二十年,長達(dá)十年修訂之路,經(jīng)過四審最終出臺新法,這其中面臨著哪些曲折與困難?其修訂審議中的難點(diǎn)何在?

        葉青:《預(yù)算法》施行了20年,其中提出要修改就有10年。主要困難在于地方債、國庫經(jīng)理制、財(cái)政賬戶、預(yù)算公開等方面爭論不休。為了保證地方財(cái)政的安全,最初反對地方發(fā)債的常委會(huì)委員比較多。但是,隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,再不讓地方政府光明正大地發(fā)債已經(jīng)說不過去。

        央行是國庫 “經(jīng)理”還是國庫 “代理”,可以說是財(cái)政部與人民銀行長期以來有爭吵的突出表現(xiàn)。1995年開始施行的《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定,中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。2011年年底的一審稿沒有變化。2012年,在《預(yù)算法修正案(草案)》二審稿中,該規(guī)定發(fā)生了“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”,引發(fā)了巨大爭議。在二審稿中,刪去了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理,地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”,并且改成了“各級政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”,還添加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這樣的說法實(shí)際上就默許了從此“央行經(jīng)理國庫”改為“央行代理國庫”。三審稿中,基本延續(xù)了二審稿的表述,僅做微調(diào),即把“各級政府及其財(cái)政部門”中的“及其財(cái)政部門”的表述刪掉,未恢復(fù)“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。四審稿恢復(fù)了“央行經(jīng)理國庫制”,獲得了大多數(shù)常委會(huì)委員們的支持。

        二審稿增加了 “依法設(shè)立財(cái)政專戶”,但同時(shí)補(bǔ)充說明了包括國庫和財(cái)政專戶在內(nèi)的“全部收入和支出”都應(yīng)當(dāng)納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理。諸多財(cái)政專家認(rèn)為,“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”雖只兩字之差,但意義相去千里,容易造成財(cái)政資金的管外流轉(zhuǎn)。四審稿最后的結(jié)果是 “對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金,可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”。

        記者:不少專業(yè)人士認(rèn)為,新《預(yù)算法》是一個(gè)新的起點(diǎn),將為新一輪財(cái)稅體制改革拉開大幕,開啟我國邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。這主要體現(xiàn)在哪些方面?

        葉青:新《預(yù)算法》最大限度地吸收了20年來財(cái)政改革的成果。從1992年確立市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo),到1998年明確提出建立公共財(cái)政目標(biāo)任務(wù),中國公共財(cái)政建設(shè)步伐明顯加快,已基本建立起公共財(cái)政框架。主要內(nèi)容有:(1)改革和完善收入制度,為政府履行公共服務(wù)職能提供了基本保障;(2)調(diào)整和優(yōu)化公共財(cái)政支出體系,增強(qiáng)了社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力;(3)加強(qiáng)和改善財(cái)政宏觀調(diào)控,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長;(4)加強(qiáng)和改進(jìn)公共財(cái)政管理,提高了財(cái)政運(yùn)行的規(guī)范性、安全性和有效性。財(cái)政部門重點(diǎn)推進(jìn)以部門預(yù)算、國庫管理、“收支兩條線”管理和政府采購等制度改革為主要內(nèi)容的預(yù)算管理制度改革,大力促進(jìn)公共財(cái)政建設(shè);(5)逐步推行地方公債??梢哉f,新《預(yù)算法》基本上把20年來的財(cái)政改革都“改”進(jìn)了《預(yù)算法》。

        記者:相比前幾次修訂草案,新《預(yù)算法》有哪些亮點(diǎn)?在全面深化財(cái)稅改革背景下,新《預(yù)算法》的實(shí)施有何重大意義?

        葉青:新《預(yù)算法》歸納起來至少有六大亮點(diǎn):

        一是立法宗旨。三審稿指出,“為了規(guī)范政府收支行為,加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督,建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,根據(jù)憲法,制定本法?!边@是一個(gè)很大的進(jìn)步。

        二是強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算,即政府所有開支都將納入預(yù)算,有預(yù)算就有監(jiān)督。

        三是預(yù)算公開。新的《預(yù)算法》明確規(guī)定預(yù)算報(bào)告、方案應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開;涉及貨物、工程、服務(wù)等政府采購行為也要公開,并在預(yù)算報(bào)告中有說明。

        四是對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題做出新的要求?,F(xiàn)行《預(yù)算法》對轉(zhuǎn)移支付是沒有法律或行政法規(guī)的依據(jù)的,而全國每年該部分資金涉及四五萬億金額,這一過程中勢必會(huì)出現(xiàn)一些資金被濫用的問題。

        五是地方債的細(xì)化問題。在修正草案的三審稿中,對地方債的主體、方式、規(guī)模、范圍、程序等都做出了明確規(guī)定。

        六是關(guān)于預(yù)算監(jiān)督問題。新法提出報(bào)送各級人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出,按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng);按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督,三審稿中明確,縣級以上各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將批復(fù)本級各部門的預(yù)算和批復(fù)下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算,抄送本級人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。

        《預(yù)算法》通常被稱為“亞憲法”,修改后的《預(yù)算法》完善了全口徑預(yù)算管理、地方政府舉借債務(wù)、預(yù)算公開等方面的內(nèi)容,并強(qiáng)化了人大對預(yù)算的監(jiān)督審查,以最嚴(yán)密的制度籠子,管好國家的錢袋子。

        一是“一分都不能少”:政府所有收入都納入預(yù)算。除了公共財(cái)政收入,當(dāng)前各級政府還有政府性基金收入、行政事業(yè)收費(fèi)收入、土地出讓金收入等,其中許多都沒有納入預(yù)算,游離于監(jiān)管之外。尤其是近年來全國的土地出讓金收入已達(dá)數(shù)萬億元,成了名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。

        二是“一筆都不能多”:對地方債嚴(yán)格監(jiān)管。近年來,地方政府負(fù)債已經(jīng)成為一個(gè)大問題。對于地方政府舉債問題,新《預(yù)算法》取得多項(xiàng)突破。建立了發(fā)行地方政府債券方式的舉債融資機(jī)制,賦予地方政府以適度的舉債權(quán),解決“怎么借”的問題;對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)??刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類納入預(yù)算管理,接受地方人大監(jiān)督,還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,解決“怎么管”的問題。

        三是“一項(xiàng)都不能漏”:預(yù)算要全面公開。每年4月,中央各部門都會(huì)在官方網(wǎng)站上曬出年度預(yù)算。新《預(yù)算法》要求進(jìn)一步細(xì)化,使老百姓容易看懂。

        記者:地方政府發(fā)債是多年來改革爭論的焦點(diǎn),此次《預(yù)算法》修訂的亮點(diǎn)之一就是賦予地方政府發(fā)債權(quán)。您也提到“新《預(yù)算法》最大的新內(nèi)容就是地方債”,如何解決地方政府債務(wù)中 “怎么借”、“怎么管”、“怎么還”三大問題?

        葉青:1998年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)及通貨膨脹,首次通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式發(fā)行地方債,資金總量達(dá)2650億元;2009年為了應(yīng)對國際金融危機(jī),由財(cái)政部代理,總量規(guī)模2000億元的地方政府債券順利發(fā)行;2011年首次啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),選擇上海市、浙江省、廣東省和深圳市為試點(diǎn),自行發(fā)債額為229億元;2013年7月4日,江蘇省和山東省加入其中;2014年增加到十處。這些財(cái)政改革措施在逐年推進(jìn),而《預(yù)算法》仍然是1994年的《預(yù)算法》,怎么說得過去呢?

        新《預(yù)算法》將于2015年1月1日正式實(shí)施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施,還是要在國務(wù)院規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)發(fā)行。這是必要的。否則,地方財(cái)政規(guī)模將難以控制。從土地財(cái)政的規(guī)模中可見一斑。要發(fā)揮地方債務(wù)的“正能量”,重在三大環(huán)節(jié):第一,數(shù)量控制。國務(wù)院賦予地方政府以適度的舉債權(quán),并不是放任不管,數(shù)量重于質(zhì)量;第二,管理為先。我們對于稅收有比較成熟的管理措施,但對于地方債管理還是空白,對地方政府債務(wù)要實(shí)施分類管理和規(guī)模控制,讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理,接受地方人大監(jiān)督,還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督;第三,理清責(zé)任。要理清政府和企業(yè)的責(zé)任,解決“怎么還”的問題。

        記者:預(yù)算公開是近年來公眾關(guān)注的焦點(diǎn),新《預(yù)算法》將預(yù)算公開入法,這對各級政府推進(jìn)預(yù)算公開提出了哪些要求?

        葉青:財(cái)政預(yù)算公開對于保障群眾對財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),具有重要的意義。在《預(yù)算法》修改過程中,如何增加預(yù)算的透明度,管好政府的“錢袋子”一直是社會(huì)公眾十分關(guān)注的焦點(diǎn)。

        修改后的《預(yù)算法》將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”寫進(jìn)了總則。為了做到預(yù)算公開、透明,修改后的《預(yù)算法》細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。法律明確:“經(jīng)本級人民代表大會(huì)或者本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表,應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后的二十日內(nèi)由本級政府財(cái)政部門向社會(huì)公開,并對本級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明?!薄敖?jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表,應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開,并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開?!边@些規(guī)定,對于促進(jìn)預(yù)算公開,增強(qiáng)預(yù)算透明度無疑具有重要意義。

        記者:長期以來政府預(yù)算被指“看不懂”,此次《預(yù)算法》修改加強(qiáng)了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督,要求細(xì)化預(yù)算編制,采用多種形式,組織人大代表聽取選民和社會(huì)各界的意見。您認(rèn)為,如何才能使預(yù)算報(bào)告真正為代表和人民所看清、讀懂?

        葉青:在《預(yù)算法》修改的二審、三審和四審過程中,如何解決公眾“看不懂”預(yù)算問題一直是歷次修改的討論熱點(diǎn)。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開,到二審稿將向社會(huì)公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則,再到三審、四審將預(yù)算公開的時(shí)效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法,并強(qiáng)調(diào)要公開機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和政府采購情況,《預(yù)算法》修改一步步完善,充分保證公眾的知情權(quán)。

        從要求政府對“本級政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項(xiàng)作出說明,到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”,修改后的《預(yù)算法》又往前邁進(jìn)一步。現(xiàn)行按功能分類公開,公眾只能了解錢是用到了教育方面,還是科技方面;按經(jīng)濟(jì)分類公開,公眾就能直觀看到在政府支出中有多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車,更容易判斷錢花得是否合理。

        新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào),未按規(guī)定公開或作出說明,將被追究行政責(zé)任。下一步,如何貫徹落實(shí)至關(guān)重要。如 “三公”經(jīng)費(fèi),應(yīng)把數(shù)字算清楚,接待了多少批人次、人均消費(fèi)多少錢,其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等,給百姓一本“明白賬”,這樣的監(jiān)督才更有力更有效。

        記者:新《預(yù)算法》雖已通過審議,但有不少專家呼吁仍需繼續(xù)完善,比如沒反映國企未上繳部分收入、財(cái)政專戶仍然存在等,您如何看待新《預(yù)算法》中存在的這些問題?

        葉青:雖然恢復(fù)了央行經(jīng)理國庫制,但財(cái)政專戶仍然存在,有的媒體視為央行的一次妥協(xié)、讓步與策略。全國人大常委會(huì) 《預(yù)算法》修改決定指出:“對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金,可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”。如何逐步減少財(cái)政專戶,怎樣加強(qiáng)對財(cái)政專戶的管理,這應(yīng)該是下一步央行工作的重點(diǎn)。

        人民銀行也表示,要繼續(xù)深化國庫單一賬戶制度改革,逐步取消財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財(cái)政性存款賬戶,將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入人民銀行國庫單一賬戶中,實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,強(qiáng)化國庫資金管理,提高國庫資金管理效率。

        記者:《預(yù)算法》作為財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”,您認(rèn)為它還有哪些方面應(yīng)值得我們進(jìn)一步關(guān)注與完善?

        葉青:一是要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)預(yù)算的績效管理。新《預(yù)算法》多處強(qiáng)調(diào)了“績效管理”:編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果”;人大出具的預(yù)算審查報(bào)告,要就 “提高預(yù)算績效”提出意見和建議……從項(xiàng)目編制到執(zhí)行,再到結(jié)果檢驗(yàn),都要引入績效管理,將有助于解決“撥款性”財(cái)政的弊端,從“一撥了之”轉(zhuǎn)為重視資金的使用效率,這是整個(gè)預(yù)算管理模式的轉(zhuǎn)變。但是,這項(xiàng)工作不可能一蹴而就。推進(jìn)績效管理應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多地引入競爭性機(jī)制,減少政府部門的自由裁量權(quán),同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對政府花錢進(jìn)行績效評價(jià),但如何建立獨(dú)立公正的第三方評估機(jī)制是一個(gè)新課題。《預(yù)算法》加強(qiáng)了追責(zé)“約束”,挪用重點(diǎn)支出資金,或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的,責(zé)令改正,對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。

        二是要提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效率。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用,但近年來也暴露出配套資金壓力過大、資金使用零碎、效率不高的問題。對此,新《預(yù)算法》有針對性地提出解決方案。比如,對于資金配套帶給地方政府的壓力,新《預(yù)算法》提出,上級政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。再如,為提高資金使用效率,新《預(yù)算法》提出,要建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制,市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?!?/p>

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