●崔 軍

關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)

●崔 軍

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是指政府將原本自己承擔(dān)的公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)通過(guò)有償購(gòu)買(mǎi)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，以此推動(dòng)財(cái)政資金使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，從而更好地滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)更高層次的多元化需求。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為“舶來(lái)品”引入我國(guó)后，經(jīng)歷了“個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)”、“地方積極實(shí)踐”、“中央主導(dǎo)推廣”的發(fā)展階段。盡管從總體上來(lái)說(shuō)目前仍處于起步時(shí)期，在理論探索、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制構(gòu)建、環(huán)境建設(shè)等方面尚不完善，但其發(fā)展勢(shì)頭迅猛，而且中央對(duì)其給予了高度重視，表現(xiàn)出了大力加以推廣的堅(jiān)決態(tài)度。在當(dāng)前我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)被視為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)現(xiàn)工具，被賦予了推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展、促進(jìn)事業(yè)單位分類改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，也是深化財(cái)稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)容。

但是，無(wú)論是相關(guān)部門(mén)還是社會(huì)各界，包括學(xué)術(shù)領(lǐng)域，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一些關(guān)鍵問(wèn)題，存在著模糊甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。這是當(dāng)前全面推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事業(yè)的最大障礙，認(rèn)識(shí)上的失之毫厘將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際工作的謬之千里。因此，在當(dāng)前問(wèn)題與機(jī)遇并存的大背景下，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，首要的任務(wù)就是要解決一些基本認(rèn)識(shí)上的偏差和誤區(qū)，并統(tǒng)一思想。只有認(rèn)識(shí)清楚了、深刻了、統(tǒng)一了，才能為進(jìn)一步明確實(shí)踐工作方向增添動(dòng)力?？偟膩?lái)說(shuō)，應(yīng)在以下幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)上達(dá)成共識(shí)：

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一項(xiàng)需要不斷推進(jìn)的長(zhǎng)期事業(yè)

由于對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清晰，對(duì)全面開(kāi)展此項(xiàng)工作的現(xiàn)實(shí)意義理解不深入，加之我國(guó)目前這項(xiàng)事業(yè)的基礎(chǔ)條件差、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題多等制約因素的客觀存在，一些地方和部門(mén)產(chǎn)生了對(duì)全面開(kāi)展此項(xiàng)工作必要性的質(zhì)疑，直接導(dǎo)致實(shí)際工作中在崗責(zé)設(shè)置、人員配備乃至具體業(yè)務(wù)開(kāi)展的“短視”行為和錯(cuò)誤行為。這一問(wèn)題是根本性的，如果不及時(shí)扭轉(zhuǎn)不利局面、及時(shí)糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，必將動(dòng)搖我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)因其承接主體以及先進(jìn)思想和手段的引入恰好能夠很好地契合主體多元化及其交互協(xié)同共治的治理理念，成為治理理論在實(shí)踐中落地生根的一個(gè)重要領(lǐng)域，也必然被視為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)現(xiàn)工具。

正如習(xí)近平總書(shū)記在 《關(guān)于＜中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定＞的說(shuō)明》中所闡釋的，“改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”，要實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)不動(dòng)搖，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就必須不斷推進(jìn)，就必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)。當(dāng)然，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身也將長(zhǎng)期處于一個(gè)不斷改革、不斷完善、不斷成熟的進(jìn)程中，但將其視為一項(xiàng)不斷推進(jìn)的長(zhǎng)期事業(yè)的基本認(rèn)識(shí)和信心絕不能動(dòng)搖。

二、推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不意味政府職責(zé)的減少或減輕

通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式，政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，從表面上看好像其職責(zé)減少了或者減輕了，但實(shí)際上并非無(wú)此，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，政府的職責(zé)更重，要求更高。因?yàn)?，雖然政府的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移出去了，但更為繁重的監(jiān)督管理職責(zé)卻迎面而來(lái)，要求政府必須成為精明的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、嚴(yán)格的合同管理者和審慎的風(fēng)險(xiǎn)控制者。這些要求中相當(dāng)一部分是政府原來(lái)直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)所沒(méi)有的（如合同管理）或者不太強(qiáng)調(diào)的（如風(fēng)險(xiǎn)控制）。所以必須樹(shù)立“推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不意味政府職責(zé)的減輕或減少”的意識(shí)，這樣才能在操作層面及在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中將政府的監(jiān)督管理職責(zé)落到實(shí)處、落到細(xì)處。

更進(jìn)一步說(shuō)，強(qiáng)調(diào)樹(shù)立這一意識(shí)，同時(shí)意味著不應(yīng)借政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之名對(duì)政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行所謂的“精兵簡(jiǎn)政”。正如前文所述，這一想法的基本思路就是錯(cuò)誤的，正確的邏輯基礎(chǔ)應(yīng)該是：推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)了，雖然政府的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移出去了，但其監(jiān)督管理職責(zé)卻因承接主體的加入而進(jìn)一步加重了，因此機(jī)構(gòu)和人員至少要在業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作效率方面應(yīng)該加強(qiáng)。

三、須由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各類服務(wù)，顯然由某一具體的業(yè)務(wù)部門(mén)統(tǒng)籌管理并不妥當(dāng)，這項(xiàng)具有全局性的職責(zé)必須由政府機(jī)構(gòu)中一個(gè)綜合性較強(qiáng)的部門(mén)來(lái)承擔(dān)。而財(cái)政部門(mén)無(wú)疑是最適合的，因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)說(shuō)到底使用的是財(cái)政資金，它是一項(xiàng)政府財(cái)政活動(dòng)，因此在這一點(diǎn)上同政府采購(gòu)一樣，應(yīng)該也必須由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理。在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步說(shuō)，是在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，還是由其綜合部門(mén)兼管，都可以作為選項(xiàng)。不過(guò)，鑒于我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這項(xiàng)事業(yè)當(dāng)前依舊處于起步階段，今后將處于不斷變革的過(guò)程中，所以在財(cái)政部門(mén)下現(xiàn)在就設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)多少顯得有些“奢侈”，由其綜合部門(mén)兼管是當(dāng)下比較現(xiàn)實(shí)和理性的選擇。

盡管政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督管理職責(zé)須賦予財(cái)政部門(mén)，但這項(xiàng)工作的具體操作職責(zé)卻不應(yīng)授予與政府采購(gòu)活動(dòng)中的政府采購(gòu)中心相類似的機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎少?gòu)中的服務(wù)具有很強(qiáng)的共性，比較適合集中采購(gòu)；而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的服務(wù)相比較而言具有更強(qiáng)的差異性、多樣性、專屬性和復(fù)雜性，因此其具體的購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)該按照服務(wù)的專有屬性交予不同的政府業(yè)務(wù)部門(mén)（如民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)等）去操作，尤其是地方政府的業(yè)務(wù)部門(mén)因其更接近社會(huì)公眾，更“接地氣”，必然承擔(dān)起更多的購(gòu)買(mǎi)職責(zé)。也就是說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的服務(wù)不像政府采購(gòu)中的服務(wù)那樣具有共性，不適合集中購(gòu)買(mǎi)，分散購(gòu)買(mǎi)是其更加適合和適用的管理模式。但這并不影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)根據(jù)實(shí)際情況采用具有競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買(mǎi)方式，即分散購(gòu)買(mǎi)不排斥競(jìng)爭(zhēng)性。

總之，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)須由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理，而具體的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)則應(yīng)在財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)籌管理之下由具體的業(yè)務(wù)部門(mén)（尤其是地方政府的具體業(yè)務(wù)部門(mén)）采用適當(dāng)?shù)馁?gòu)買(mǎi)方式去完成。

四、現(xiàn)階段不能將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等同于或包含于政府采購(gòu)

在其他國(guó)家（地區(qū)），這基本不成為一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)槎邚漠a(chǎn)生之初就是一體的，以至于其他國(guó)家和國(guó)際組織的專家無(wú)法理解我們?yōu)楹我岢鲋T如“在國(guó)外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)有何區(qū)別”之類的問(wèn)題，他們認(rèn)為不都是“GovernmentProcurement”嗎？但是，在我國(guó)，尤其在現(xiàn)階段，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)雖然都是政府出面購(gòu)買(mǎi)，其資金來(lái)源均主要是財(cái)政資金，而且政府采購(gòu)的一些采購(gòu)方式與管理理念和手段可以引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域，但二者確確實(shí)實(shí)還是有相當(dāng)大的差異性（見(jiàn)表1），具體表現(xiàn)為：

1、從二者最初產(chǎn)生的關(guān)鍵動(dòng)因看。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在中國(guó)出現(xiàn)，關(guān)鍵動(dòng)因是政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要；而政府采購(gòu)于20世紀(jì)90年代在中國(guó)出現(xiàn)，關(guān)鍵動(dòng)因則在于：推進(jìn)公共支出領(lǐng)域改革，尤其是國(guó)庫(kù)集中支付改革的要求，以集中采購(gòu)帶動(dòng)集中支付；同時(shí)也有紀(jì)檢部門(mén)出于反腐倡廉方面的考慮。

2、從政府的角度看。一方面政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身就是政府履行職能的重要表現(xiàn)，而政府采購(gòu)并不能稱為政府職能履行的一部分，它是政府為了更好地履行職能而做的保障性工作。也就是說(shuō)，如果將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)視為 “正式戰(zhàn)斗”，那政府采購(gòu)則是一項(xiàng)“備戰(zhàn)”工作。另一方面盡管政府在這兩項(xiàng)活動(dòng)中均以購(gòu)買(mǎi)者的身份出現(xiàn)，但在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中政府的另一角色是服務(wù)提供者而非使用者，而在政府采購(gòu)中政府的另一角色則是實(shí)實(shí)在在的服務(wù)使用者。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)是買(mǎi)來(lái)給社會(huì)公眾用的，政府采購(gòu)的服務(wù)是買(mǎi)來(lái)給政府機(jī)構(gòu)自身用的。

3、從服務(wù)生產(chǎn)者（承接主體）的角度看。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的服務(wù)生產(chǎn)者——社會(huì)力量，其主要成分是社會(huì)組織，市場(chǎng)主體是補(bǔ)充；而政府采購(gòu)中的服務(wù)生產(chǎn)者則主要由以企業(yè)為主要成分的市場(chǎng)主體構(gòu)成。

4、從所購(gòu)服務(wù)本身性質(zhì)的角度看。一方面政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的服務(wù)基本上都是公益性的，因?yàn)樯鐣?huì)公眾消費(fèi)的非公益性服務(wù)應(yīng)由其自行解決，而非政府負(fù)責(zé)提供；政府采購(gòu)中的服務(wù)一般則是非公益性的。另一方面政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的服務(wù)，政府是可以生產(chǎn)的，但為了提高效率和質(zhì)量，所以外包；政府采購(gòu)中的服務(wù)，往往是政府無(wú)法或無(wú)力生產(chǎn)的，所以外購(gòu)。

不難看出，在我國(guó)現(xiàn)階段，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)還是有很大差異的，加之我國(guó)政府采購(gòu)制度現(xiàn)存的缺陷和不足，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)法納入其中。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度和國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，二者的融合是大勢(shì)所趨。因此，必須對(duì)我國(guó)目前的政府采購(gòu)制度進(jìn)行改革和完善，創(chuàng)建合二為一的基礎(chǔ)和條件。這不僅是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)健康發(fā)展的客觀要求，也是我國(guó)成功躋身國(guó)際領(lǐng)域，順利簽訂政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）的必然選擇。■

（本研究得到了國(guó)家 “985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及民政部部級(jí)重點(diǎn)課題、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署〈UNDP〉國(guó)際合作項(xiàng)目、財(cái)政部專項(xiàng)課題的資助）

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院/地方財(cái)政研究中心）