●財政部駐安徽專員辦課題組

貧困地區(qū)縣級財政性教育經(jīng)費(fèi)投入及管理使用情況的調(diào)研報告
——以Y縣、Q縣和H縣為例

●財政部駐安徽專員辦課題組

針對貧困地區(qū)縣級財政性教育經(jīng)費(fèi)投入及管理使用現(xiàn)狀和存在的問題，財政部駐安徽專員辦從推進(jìn)貧困地區(qū)尤其是連片貧困地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展、改進(jìn)和完善貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制和管理機(jī)制的角度，組織人力，選取三個具有代表性的貧困縣 （以下簡稱“三縣”）進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、被調(diào)研縣的基本情況

三縣都是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，其中Y縣和Q縣屬于連片貧困地區(qū)。Y縣經(jīng)濟(jì)總量位居全省末游，超過80%的財政收入來源于上級轉(zhuǎn)移支付；Q縣由于礦產(chǎn)資源豐富，雖然人均財力水平較低，但經(jīng)濟(jì)總量在全省排名前列；H縣為典型的平原地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與同類型地區(qū)相比，處在中游水平。這三縣在經(jīng)濟(jì)條件、地域環(huán)境、人文環(huán)境等方面在全省具有較強(qiáng)的代表性，能較好地反映貧困地區(qū)教育的現(xiàn)狀。

二、被調(diào)研縣教育投入總體情況分析

（一）教育投入總量

2010—2012年度，三縣教育投入逐年增加，2012年較 2010年分別增長29.67%、83.41%、64.09%，達(dá)到了44560萬元、123374萬元、90324萬元。但Y縣的增幅明顯小于全省平均65.54%的增長率。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是該縣2010年投入相對較高，基數(shù)較大，另一方面也反映出該縣自身財力困難造成投入增長乏力。

從三縣教育財政性投入占比情況看，2010—2012年財政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量都超過了當(dāng)年GDP的 4%，Y縣2010年更是超過了10%。貧困地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)總量小，但教育財政投入比重高，教育支出的負(fù)擔(dān)重。

（二）教育投入結(jié)構(gòu)

從縣級財政性教育投入在財政性教育總投入占比情況看，縣級投入占比最大，2010—2012年三縣縣級投入分別為29442萬元、78034萬元、67981萬元，占教育總投入比重分別為 66.98%、63.25%、75.26%?？h級財政主要承擔(dān)了教職工工資，以2012年為例，三縣教職工工資支出分別為18397萬元、45162.9萬元、31856萬元，占縣級投入總量的62.49%、57.88%、46.86%。由此可見，縣級教育投入，仍以保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)為主，其他各項投入依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付。

從義務(wù)教育各階段投入占比情況看，一是貧困地區(qū)投入水平較低。2012年全省生均公共預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出小學(xué)為2123.6元，初中為3097.05元，但三縣多數(shù)學(xué)校較全省平均水平差距明顯。二是不同地區(qū)同階段學(xué)校投入差距大。貧困地區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯，甚至部分貧困地區(qū)間的差距也相當(dāng)顯著。三是同地區(qū)同階段學(xué)校城鄉(xiāng)投入差別大。部分地區(qū)向縣城、中心校傾斜明顯，導(dǎo)致部分非重點(diǎn)學(xué)校投入明顯不足。

三、被調(diào)研縣教育發(fā)展中存在的問題及原因分析

（一）教育經(jīng)費(fèi)分配依據(jù)不盡科學(xué)

以統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行分配存在缺陷。由于實(shí)時基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得難度較大，目前財政教育經(jīng)費(fèi)分配所依據(jù)的人數(shù)是兩年前的教育事業(yè)統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)。當(dāng)前人口出生率降低以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致學(xué)生人數(shù)明顯減少的實(shí)際情況，分配時沒有充分考慮這一因素，造成經(jīng)費(fèi)分配失衡，部分地區(qū)資金結(jié)余過大。同時部分地區(qū)在入學(xué)率考核、多爭取上級補(bǔ)助等因素的影響下，多報事業(yè)統(tǒng)計報表中的學(xué)生數(shù)，依此為依據(jù)進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)分配，必然有失科學(xué)和公平。

被調(diào)研縣未能充分考慮地區(qū)間學(xué)校的差異性。一是由于進(jìn)城務(wù)工和遷居城區(qū)人員增多，部分縣城學(xué)校出現(xiàn)大班教育，財政在分配經(jīng)費(fèi)時沒能充分考慮此因素，學(xué)校建設(shè)和日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用壓力大。二是部分縣單純以人數(shù)為分配依據(jù)，沒有考慮規(guī)模大小不同的學(xué)校運(yùn)行成本存在一定的基數(shù)效應(yīng)，導(dǎo)致部分人數(shù)相對較少的學(xué)校，公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。三是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，沒有考慮到不同地區(qū)建設(shè)成本的差異，造成不少項目的資金缺口大，加重了貧困山區(qū)教育投入的負(fù)擔(dān)。

（二）教育投入結(jié)構(gòu)不盡合理

1、項目資金安排不合理。目前，項目建設(shè)類專項資金主要是用于教學(xué)用房、辦公用房、生活服務(wù)用房等校舍類建設(shè)和改造，從三縣實(shí)施情況看，基本解決了危房的問題，滿足了教學(xué)的要求，但學(xué)校附屬設(shè)施的建設(shè)明顯滯后。

2、區(qū)域投入不合理。目前農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校之間在生均教育費(fèi)、生均人員經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)和生均基本建設(shè)費(fèi)等方面差別都比較大。部分人數(shù)較少的農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)明顯不足，而部分上規(guī)模的城鎮(zhèn)學(xué)校，其公用經(jīng)費(fèi)基本夠用，部分學(xué)校還比較富裕。

（三）資金設(shè)備閑置和管理使用不規(guī)范現(xiàn)象依然存在

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從公用經(jīng)費(fèi)中列支聘用人員工資、為員工繳納住房公積金、發(fā)放各種獎勵等支出的現(xiàn)象較為普遍。少數(shù)學(xué)校在實(shí)行績效工資后，甚至將組織外出旅游作為變相提高教職工福利的手段，利用寒暑假組織大規(guī)模的外出旅游，大肆侵占公用經(jīng)費(fèi)。還有不少學(xué)校在辦公費(fèi)用、會議費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)等科目中列支各種招待支出。部分學(xué)校的相關(guān)儀器設(shè)備長期處于閑置狀態(tài)，部分學(xué)校未能充分利用設(shè)備的功能，僅限于放放電影看看電視，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（四）教育資金管理和監(jiān)管體制不完善

1、縣級政府財力與事權(quán)不匹配。從縣級財政性教育投入看，主要用于保障教職工工資的支出，而其他投入主要依賴于中央和省級的轉(zhuǎn)移支付，目前對學(xué)?；局С?、項目和學(xué)生的補(bǔ)助多以專項轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行，多數(shù)項目審批權(quán)和資金分配權(quán)集中在省級，導(dǎo)致縣級政府不能根據(jù)自身的實(shí)際情況安排項目和資金，財力與事權(quán)嚴(yán)重不匹配。

2、學(xué)校經(jīng)費(fèi)核算模式有待規(guī)范。三縣都采取設(shè)立縣會計核算中心教育分中心，從表面上看，分中心是財政部門的機(jī)構(gòu)，但實(shí)際都是由縣教育局財務(wù)部門具體負(fù)責(zé)核算和集中管理。這種管理模式雖然強(qiáng)化了縣級教育部門的監(jiān)管責(zé)任，但也容易造成管理部門自由裁量權(quán)過大，缺乏外部監(jiān)督，使利益部門化。

四、完善教育投入、管理的相關(guān)建議

（一）完善貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

1、明確投入責(zé)任。第一，加大對貧困地區(qū)義務(wù)教育階段的投入力度。目前貧困地區(qū)義務(wù)教育水平比較落后，資金缺口較大，中央和省級政府應(yīng)加大對貧困地區(qū)教育投入的扶持力度，承擔(dān)起主要的投入責(zé)任。在資金分配時要考慮到貧困程度和教育發(fā)展程度因素，加大對貧困地區(qū)的傾斜力度，以縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距，公平、均衡地配置教育資源，確保義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

第二，加大對貧困地區(qū)學(xué)前教育和高中教育的投入力度。學(xué)前教育和高中教育屬非義務(wù)教育，目前尚無公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，除人員經(jīng)費(fèi)外，主要靠事業(yè)收費(fèi)來保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目前貧困地區(qū)無力對其進(jìn)行更多的投資，導(dǎo)致其發(fā)展明顯滯后。要加大對貧困地區(qū)幼兒教育和高中教育的投入，建立長效補(bǔ)助體制，促進(jìn)其均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，保障教育產(chǎn)品供給的公平。

2、界定投入范圍。擴(kuò)大貧困地區(qū)部分教育經(jīng)費(fèi)的保障范圍。在進(jìn)一步提高對貧困地區(qū)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的同時，擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)的支出范圍，將部分與學(xué)生培養(yǎng)有關(guān)的支出涵蓋到公用經(jīng)費(fèi)支出的范圍中。同時要完善公用經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，要加大對學(xué)生數(shù)較少、辦學(xué)條件差地區(qū)的傾斜力度，而且要考慮到一定的基數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)分配更加科學(xué)。

對貧困地區(qū)教育事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)扶持。目前，教育事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)主要是縣級財政進(jìn)行承擔(dān)，部分貧困地區(qū)由于財政基礎(chǔ)差，教職工人數(shù)較多，導(dǎo)致人員工資支出負(fù)擔(dān)較重，影響了教育投入的結(jié)構(gòu)。建議應(yīng)按照貧困地區(qū)人員經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的程度，給予適當(dāng)?shù)姆龀郑关毨У貐^(qū)能將更多的支出投入到改善辦學(xué)條件上來。

合理要求地方配套資金，降低經(jīng)濟(jì)落后、貧困地區(qū)、山區(qū)縣的配套比例甚至免除配套要求，以促進(jìn)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育扶貧的初衷，避免因?yàn)槟承┵Y金的支持，反倒增添了貧困地區(qū)的財政負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象發(fā)生。

3、改變投入分配方式。建議中央財政在分配教育經(jīng)費(fèi)時，改變依據(jù)2010—2012年度統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)的分配辦法，充分考慮近年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢給城鄉(xiāng)地區(qū)教育帶來的變化情況，參考相對真實(shí)的學(xué)籍管理系統(tǒng)實(shí)時數(shù)據(jù)進(jìn)行分配，避免造成資金過多結(jié)余，將有限的財政資金用到更需要的地方。

4、改善投入方式。一方面加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。完善中央與地方、省及以下的教育轉(zhuǎn)移支付框架，在分配資金時，應(yīng)考慮到不同地區(qū)貧困程度、學(xué)校運(yùn)行成本差異、學(xué)生規(guī)模、對特殊學(xué)生（如貧困學(xué)生、殘疾學(xué)生等）的照顧等因素，加大對貧困地區(qū)的扶持力度，彌補(bǔ)貧困地區(qū)財政的教育收支缺口，促進(jìn)貧困地區(qū)提供均等化教育的能力。另一方面積極整合各類專項資金。除保留補(bǔ)助到個人和具有特殊用途的專項資金外，對部分專項資金進(jìn)行歸并和整合，既可以降低資金的管理成本，又可以顯現(xiàn)投入的規(guī)模效應(yīng)。

5、提高結(jié)余資金的使用效益。鑒于不少專項資金存在結(jié)余且數(shù)額較大的現(xiàn)狀，一是可以鼓勵在合理范圍內(nèi)將結(jié)余資金投入到貧困地區(qū)相近的教育支出中，二是可以發(fā)揮預(yù)撥和清算制度的作用，減少沉淀資金，實(shí)行滾存使用，發(fā)揮資金的應(yīng)有效益。

（二）加強(qiáng)對教育投入的管理

1、下放省級管理權(quán)。項目審批到各個學(xué)校甚至教學(xué)點(diǎn)，多媒體、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備等全省統(tǒng)一采購，不僅增加了管理的成本，也削弱了縣級教育投入的自主權(quán)，嚴(yán)重影響了資金的使用效率。因此省級部門可以將教育資金的使用管理權(quán)逐步下放到縣級教育部門，由各縣根據(jù)實(shí)際需要，在額度范圍內(nèi)按照所需項目進(jìn)行資金的分配，并向省級教育部門進(jìn)行報備。省級教育主管部門通過對各縣教育的規(guī)劃方案進(jìn)行審定，對資金分配進(jìn)行監(jiān)督，對資金使用效益進(jìn)行考核的方式，加強(qiáng)對地方的管理和監(jiān)督。

2、完善教育經(jīng)費(fèi)核算模式。學(xué)校作為一個獨(dú)立的法人，應(yīng)具有獨(dú)立的財務(wù)管理權(quán)，要確保學(xué)校對經(jīng)費(fèi)資金的所有權(quán)、使用權(quán)和支出審批權(quán)，各縣可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，選擇經(jīng)費(fèi)核算模式，確?！邦A(yù)算到校、撥付到校、核算到校、監(jiān)管到校”。同時各地教育主管部門要健全全過程的資金監(jiān)管體系。制定詳細(xì)的規(guī)章制度和操作性強(qiáng)的使用指南，強(qiáng)化制度約束，規(guī)范使用范圍、使用程序、驗(yàn)收程序及相關(guān)人員職責(zé)等，使各級資金管理人員有章可循，降低資金使用風(fēng)險。

（三）切實(shí)促進(jìn)區(qū)域教育資源的平衡發(fā)展

1、加強(qiáng)貧困地區(qū)教育投入的針對性。目前，貧困地區(qū)城鎮(zhèn)、農(nóng)村教育差距大，部分山區(qū)、丘陵地區(qū)教學(xué)布局不合理，部分學(xué)校規(guī)模小、教學(xué)質(zhì)量差，因此需要對教育布局調(diào)整進(jìn)行長遠(yuǎn)而又精細(xì)的規(guī)劃，有針對性地投入資金。一是合理布局，有序撤并位置偏僻、規(guī)模較小、生源稀少、辦學(xué)條件差、教學(xué)質(zhì)量低的學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)），優(yōu)化教育資源配置。二是以寄宿制學(xué)校建設(shè)為抓手，加大投入，集中建設(shè)，逐步形成初中、中心小學(xué)為主體，完全小學(xué)為補(bǔ)充的農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)新體系，提高辦學(xué)的質(zhì)量。

2、引導(dǎo)造就高素質(zhì)的農(nóng)村教師隊伍。目前加強(qiáng)貧困地區(qū)教師隊伍建設(shè)是一項緊迫的任務(wù)，要積極改善貧困地區(qū)教師的工作和生活條件，讓廣大農(nóng)村教師留得住、有發(fā)展、受尊重。一是提高教師待遇水平。統(tǒng)籌教職工工資待遇機(jī)制，提高工齡津貼、艱苦地區(qū)工作補(bǔ)貼的水平。落實(shí)和完善農(nóng)村教師的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度，加快農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，有條件的可以開發(fā)專門面向農(nóng)村中小學(xué)教師的經(jīng)濟(jì)適用房。二是建立農(nóng)村教師的考核獎勵機(jī)制，在評優(yōu)、晉升等方面，向長期堅守農(nóng)村一線的教師傾斜。三是健全農(nóng)村教師正常補(bǔ)充機(jī)制，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)定向招錄，采取多種措施，推動區(qū)域內(nèi)學(xué)校教師、校長定期輪崗交流?！?/p>

（課題組成員：宋孝群 柳萌 宣振東夏強(qiáng) 史維峰 陳浩 褚小輝）