●魏 紅 涂家銘

財(cái)政預(yù)算績效管理與防治腐敗探索

●魏 紅 涂家銘

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出：財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。在深化改革中，財(cái)政擔(dān)負(fù)著重大的職責(zé)和任務(wù)。當(dāng)前，由于財(cái)政預(yù)算透明度不高、財(cái)政監(jiān)督體系不完善、績效評價(jià)機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致財(cái)政資金脫離公眾監(jiān)督，資金使用效率低下，擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至演變成貪污腐敗行為，成為當(dāng)前公共財(cái)政管理腐敗的突出問題。

財(cái)政預(yù)算管理創(chuàng)新是從源頭預(yù)防和治理腐敗的關(guān)鍵，因此，要利用財(cái)政預(yù)算制度內(nèi)在的防治腐敗的“基因”，建立預(yù)算績效管理專業(yè)化的內(nèi)部制衡機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算硬約束的內(nèi)在循環(huán)機(jī)制;以預(yù)算績效管理為契機(jī)，提高財(cái)政透明度，推行績效問責(zé)，建立公眾參與財(cái)政監(jiān)督的長效機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)政府——人大——財(cái)政——公眾在預(yù)算過程中的互動(dòng)，形成內(nèi)外雙重制衡財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，夯實(shí)制度防腐基石。

二、當(dāng)前公共財(cái)政管理腐敗的主要形式

公共財(cái)政管理腐敗，是指國家公共財(cái)政領(lǐng)域的相關(guān)部門或人員，在管理公共財(cái)政的預(yù)算、收入和支出的過程中，利用公權(quán)力謀取私利益的行為，從而造成國家公共財(cái)政遭受侵吞和損失。從公共財(cái)政的視角看，腐敗可以分為以下幾類形式。

（一）財(cái)政資金貪污腐敗

財(cái)政資金貪污腐敗是指把預(yù)算資金據(jù)為己有的腐敗行為。當(dāng)前，預(yù)算編制及執(zhí)行過程中存在的漏洞使貪污腐敗者有機(jī)可乘。如單位或個(gè)人利用監(jiān)管上的漏洞，通過預(yù)算資金體外循環(huán)、私設(shè)“小金庫”、虛報(bào)預(yù)算、長期掛賬、坐收坐支等手段，將財(cái)政資金占為己有，造成財(cái)政資金損失。

（二）收入流失性腐敗

一是利用公權(quán)力，隨意減免行政事業(yè)性收費(fèi)等預(yù)算外收入，謀取私利；二是利用職務(wù)便利，低價(jià)轉(zhuǎn)讓、處置或變賣國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)收益流失；三是暗箱操作，隨意降低國有資產(chǎn)租賃價(jià)格，導(dǎo)致資產(chǎn)收益減少等，從中為自己牟私利。

（三）尋租性腐敗

尋租是利用資源通過政治過程獲得特權(quán)從而使租金獲得者獲取收益的行為。尋租性腐敗問題在中國改革進(jìn)程中表現(xiàn)為行政性資源配置中的權(quán)力市場化問題，近年來土地批租轉(zhuǎn)讓、重大項(xiàng)目審批、重大工程招投標(biāo)、國有資產(chǎn)有償使用及處置、資金信貸以及資本市場中的圈錢等尋租性腐敗現(xiàn)象凸顯。

（四）經(jīng)費(fèi)支出腐敗

單位利用預(yù)算外資金違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼和個(gè)人獎(jiǎng)金，為本單位職工謀取福利；公職人員虛開發(fā)票報(bào)銷費(fèi)用，變相侵吞公款；公職人員公費(fèi)“吃、喝、玩”等消費(fèi)行為，以“三公經(jīng)費(fèi)”之名假公濟(jì)私。

（五）重大項(xiàng)目管理腐敗

一是為爭取財(cái)政資金，隨意申報(bào)重大項(xiàng)目，套取國家財(cái)政資金，然后改變項(xiàng)目用途；二是隨意修改項(xiàng)目預(yù)算，將項(xiàng)目資金挪作他用甚至占為己有；三是不經(jīng)過專家論證及可行性分析，倉促上馬重大項(xiàng)目，滋生尋租行為，導(dǎo)致財(cái)政資金效率低下或嚴(yán)重浪費(fèi)，造成國家經(jīng)濟(jì)損失。

三、實(shí)施預(yù)算績效管理，建立公共財(cái)政防腐制衡機(jī)制

（一）財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制是防治腐敗制度體系建設(shè)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算約束是防治腐敗制度體系中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。財(cái)政預(yù)算制度內(nèi)在蘊(yùn)藏著防治腐敗的“基因”，主要表現(xiàn)在：政府的每一項(xiàng)職能活動(dòng)都離不開收支，而政府又是非營利的，其收支均來自于社會(huì)，如果能將政府的每一項(xiàng)收支都納入預(yù)算，并注明與之相對應(yīng)的政府活動(dòng)的理由和信息（績效目標(biāo)），那么，只要公開政府預(yù)算，讓公眾參與政府預(yù)算的編制，就能監(jiān)督和約束政府行為和公權(quán)力的運(yùn)用。建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共預(yù)算約束機(jī)制，不僅能讓決策者承擔(dān)決策的責(zé)任，減少?zèng)Q策失誤造成的損失，更是夯實(shí)制度防腐的重要途徑。

（二）實(shí)施預(yù)算績效管理，從源頭上遏制腐敗行為

預(yù)算績效管理是一種以“結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理模式，即在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)管環(huán)節(jié)中，樹立績效理念，強(qiáng)化政府支出責(zé)任，使財(cái)政資金更加有效，讓社會(huì)公眾滿意。通過預(yù)算績效管理，預(yù)算資金安排與資金使用績效掛鉤，其對產(chǎn)出實(shí)際效果的考量，通過評價(jià)反饋給部門影響下一年度的預(yù)算撥款額度，可以有效通過獎(jiǎng)懲機(jī)制引導(dǎo)職能部門完成政府的執(zhí)政目標(biāo)。因此，實(shí)施預(yù)算績效管理，通過強(qiáng)化內(nèi)部的控制機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化和公開化，使預(yù)算過程參與者之間相互牽制，互相監(jiān)督，以便全面、準(zhǔn)確地反映、評價(jià)和監(jiān)督公共部門受托責(zé)任的履行情況，及時(shí)糾正偏差，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效目標(biāo)的偏離最小化，從而形成防治腐敗的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，從制度上杜絕貪污腐敗行為，提高政府行政效能和財(cái)政資金的使用效益。

四、湖北省十堰市預(yù)算績效管理實(shí)踐及對預(yù)防腐敗的啟示

（一）湖北省十堰市預(yù)算績效管理實(shí)踐

1、建立“全過程”預(yù)算績效管理體系。近年來，湖北省十堰市財(cái)政局分別建立了部門預(yù)算績效目標(biāo)管理、財(cái)政支出績效管理和績效目標(biāo)監(jiān)管等制度，從“事前、事中和事后”加強(qiáng)對預(yù)算績效管理，初步建立起了“事前有目標(biāo)，事中有監(jiān)控，事后有評價(jià)”的全過程預(yù)算績效管理體系。

自2009年開展績效評價(jià)試點(diǎn)以來，市財(cái)政局實(shí)施績效評價(jià)的項(xiàng)目達(dá)50多個(gè)，總評價(jià)金額達(dá)到160955萬元；對市教育局等5個(gè)部門實(shí)施了整體支出績效評價(jià)，評價(jià)金額28510萬元?？冃繕?biāo)管理方面，從2013年開始推行績效目標(biāo)申報(bào)試點(diǎn)。在2014年市直部門預(yù)算編制方案中，規(guī)定20萬元以上的專項(xiàng)資金都要申報(bào)績效目標(biāo)，目標(biāo)評審?fù)ㄟ^后才能納入部門預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年納入評審范圍的項(xiàng)目約580個(gè)，評審金額達(dá)59637萬元，占部門預(yù)算項(xiàng)目總金額的63%。2013年，市財(cái)政對納入2012年績效目標(biāo)管理的市計(jì)生委等11家單位的專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效目標(biāo)監(jiān)控，確保項(xiàng)目支出目標(biāo)不出現(xiàn)偏差。

2、建立第三方參與預(yù)算績效管理機(jī)制。績效預(yù)算是一種科學(xué)化、民主化的預(yù)算。十堰市財(cái)政部門從改革之初，就大膽引入第三方參與績效評價(jià)，將預(yù)算績效納入公眾監(jiān)督范圍。此后，逐步擴(kuò)大中介參與程度，培育社會(huì)中介市場，充實(shí)專家數(shù)據(jù)庫，建立評價(jià)和評審機(jī)制，并不斷加以改進(jìn)和創(chuàng)新。通過這種方式，使包括社會(huì)中介和專家在內(nèi)的社會(huì)公眾，對公共財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行有效監(jiān)督，建立了預(yù)算制衡機(jī)制，規(guī)范了部門預(yù)算編制，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行，并對支出結(jié)果進(jìn)行評判。第三方的參與，增強(qiáng)了部門的績效意識(shí)，提高部門預(yù)算編制的透明度，擠壓了腐敗空間。

3、建立績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。一是建立績效結(jié)果反饋機(jī)制。根據(jù)第三方出具的項(xiàng)目資金績效評價(jià)結(jié)果，市財(cái)政部門以正式文件反饋給資金使用單位，要求單位對存在的問題進(jìn)行整改。二是建立績效結(jié)果上報(bào)機(jī)制。對政府扶貧專項(xiàng)資金、旅游發(fā)展專項(xiàng)資金、住房保障資金等市委市政府比較關(guān)心的項(xiàng)目，向市政府、市人大進(jìn)行了報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。三是建立激勵(lì)機(jī)制。對績效評價(jià)和績效目標(biāo)管理工作表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人進(jìn)行了表彰獎(jiǎng)勵(lì)，提高部門和個(gè)人參與績效管理的積極性，有力地推動(dòng)十堰市預(yù)算績效管理的開展。

（二）預(yù)算績效管理對預(yù)防腐敗的啟示

1、提高了部門績效意識(shí)和支出責(zé)任感。推行預(yù)算績效目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)了績效與預(yù)算相結(jié)合，規(guī)范了項(xiàng)目資金申報(bào)，克服項(xiàng)目資金與需求不匹配、項(xiàng)目內(nèi)容模糊等缺點(diǎn)，使用項(xiàng)目內(nèi)容和用途更加清晰。同時(shí)，通過對績效目標(biāo)確定相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)，約束部門預(yù)算執(zhí)行和支出行為，并以此作為下年度績效評價(jià)的依據(jù)，增強(qiáng)了部門績效意識(shí)和支出責(zé)任感。

2、強(qiáng)化了績效監(jiān)督和防腐約束機(jī)制。通過實(shí)施績效評價(jià)，指出專項(xiàng)資金使用過程存在的問題，形成評價(jià)結(jié)論，并提出改進(jìn)建議，及時(shí)反饋給資金使用單位，督促資金使用單位進(jìn)行整改，促進(jìn)預(yù)算部門改進(jìn)支出管理，提高資金使用效益和效果，以此來強(qiáng)化預(yù)算績效管理的監(jiān)督和約束機(jī)制，增強(qiáng)制度反腐功能。

3、減少腐敗滋生土壤和生存空間。通過實(shí)行以“績效目標(biāo)為主線，以績效評價(jià)為工具，以績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用為手段”的預(yù)算績效管理，從預(yù)算編制源頭起，規(guī)范單位申報(bào)資金的科學(xué)性和合理性，對花錢沒有效果的資金不予安排，在事中建立績效監(jiān)督機(jī)制，確?？冃繕?biāo)不發(fā)生偏差，預(yù)算執(zhí)行到位；預(yù)算完成后實(shí)施績效評價(jià)，并對績效差劣行為實(shí)施績效問責(zé)。實(shí)施全過程的績效管理，在某種程度上減少了腐敗的滋生土壤和生存空間。

4、提高財(cái)政預(yù)算的透明度。通過中介專家以及社會(huì)公眾參與績效管理的模式，逐步將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督過程規(guī)范化，將預(yù)算內(nèi)容與部門職責(zé)職能結(jié)合起來，讓公眾了解各單位的資金使用情況，將黨委政府關(guān)心、老百姓關(guān)注的重大項(xiàng)目專項(xiàng)資金，置于陽光之下運(yùn)行，形成透明的財(cái)政預(yù)算管理體系，從制度上建立防腐屏障。

五、進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，夯實(shí)防腐機(jī)制

綜上所述，預(yù)算績效管理是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要途徑。通過實(shí)施全過程的預(yù)算績效管理，建立績效管理專業(yè)化的內(nèi)部制衡機(jī)制，形成防治腐敗、實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算硬約束的內(nèi)在循環(huán)機(jī)制。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，設(shè)計(jì)政府預(yù)算績效管理的實(shí)施路線圖，從制度上保證對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行績效管理，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，以夯實(shí)防腐機(jī)制。

(一)重大項(xiàng)目納入績效監(jiān)管

進(jìn)一步擴(kuò)大績效評價(jià)范圍，特別是對黨委政府關(guān)心、老百姓關(guān)注的重大項(xiàng)目，立項(xiàng)時(shí)要申報(bào)績效目標(biāo)，事中要實(shí)施績效目標(biāo)監(jiān)控，完成后要實(shí)施重點(diǎn)績效評價(jià)，確保重大項(xiàng)目按績效目標(biāo)完成，防范在重大項(xiàng)目運(yùn)作中產(chǎn)生腐敗行為。通過預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)或達(dá)到預(yù)期效益和效果，讓老百姓滿意，讓政府的執(zhí)政行為得到公眾擁護(hù)。

(二)推動(dòng)績效行政問責(zé)

預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)果”和“支出責(zé)任”，因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理應(yīng)注重激勵(lì)和懲治并行，以達(dá)到“獎(jiǎng)優(yōu)，懲劣，治庸”的目的。除對資金使用績效較好的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)外，對資金使用績效差劣、存在嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)行為的，要實(shí)行問責(zé)機(jī)制。建議成立預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)構(gòu)，制定預(yù)算績效管理問責(zé)辦法，對因預(yù)算績效管理未達(dá)到相關(guān)要求、財(cái)政資金配置和執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門單位有關(guān)責(zé)任人員，實(shí)行績效問責(zé)。

(三)強(qiáng)化預(yù)算績效約束

1、深化部門預(yù)算改革。推進(jìn)項(xiàng)目精細(xì)化管理，完善部門預(yù)算報(bào)表體系，增加年度績效考評的有關(guān)內(nèi)容，將部門的工作目標(biāo)與項(xiàng)目績效目標(biāo)結(jié)合起來，提高項(xiàng)目編制的科學(xué)性。

2、再造項(xiàng)目申報(bào)流程。在政府專項(xiàng)資金安排過程中，建立項(xiàng)目績效目標(biāo)評審機(jī)制，從事前介入項(xiàng)目申報(bào)和專項(xiàng)資金的分配，以提高項(xiàng)目申報(bào)單位的績效意識(shí)，防止項(xiàng)目資金挪用。

3、建立“滾動(dòng)項(xiàng)目庫”。加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，改變以往“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)狀，建立各類項(xiàng)目庫，并實(shí)行績效目標(biāo)預(yù)審制。

4、績效評價(jià)信息檔案庫。建立各部門和各類項(xiàng)目的績效評價(jià)信息檔案庫，記錄評價(jià)結(jié)果信息。對一次性投入的項(xiàng)目，如果績效評價(jià)結(jié)果特別差劣，5年內(nèi)不得安排同類專項(xiàng)資金?！?/p>

湖北省十堰市財(cái)政局）