●李 丹

實現(xiàn)同步監(jiān)督 激活財政改革綜合效能

●李 丹

財政管理改革是政府改革的重要抓手，也是構(gòu)建公共財政體系的基石。財政管理改革以預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主線，以強化財政支出管理、提高財政資金使用績效為目的，以構(gòu)建公共財政框架體系為目標(biāo)。北京市門頭溝區(qū)財政管理改革以2002年實行部門預(yù)算改革為起點，至今已歷時12年。在此期間，以部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購為主的三大改革以及財政投資評審、財政績效評價和預(yù)算績效管理等改革相繼推開。總體來看，北京市門頭溝區(qū)財政改革取得了階段性成果，尤其在改革初期，財政改革帶來的財政管理的改變非常明顯，無論是財政自身還是參與改革的預(yù)算單位，整體管理水平都得到了快速提升。

但是，隨著改革的逐步深化，一是改革觸及的矛盾越來越多，面臨的深層次問題也越來越復(fù)雜，二是隨著單位逐步適應(yīng)了改革的要求，過去存在的問題改頭換面重新出現(xiàn)，三是財政內(nèi)部由于缺乏統(tǒng)籌改革的協(xié)調(diào)機制，未能很好地解決改革的銜接問題以及改革帶來的新問題，這些因素的綜合作用造成了改革紅利隨著時間的推移逐步遞減，也對財政改革的深化提出了現(xiàn)實而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、改革深化陷入瓶頸的原因

當(dāng)前，財政改革進入平臺期，改革的深化陷入瓶頸，其原因主要有以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)管理薄弱，改革的基本支撐面尚不穩(wěn)固

1、部分單位預(yù)算編制不完整、不細(xì)化。預(yù)算管理是財政管理的核心，預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算編制質(zhì)量不高直接導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行難、執(zhí)行慢，也為后續(xù)的財政管理埋下了隱患。

2、部分單位會計核算不規(guī)范、不準(zhǔn)確。會計信息質(zhì)量反映了會計工作質(zhì)量，會計信息是否真實可靠關(guān)系到國家經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定和社會各項事業(yè)的發(fā)展。近年來開展的會計信息質(zhì)量檢查結(jié)果表明，部分單位會計核算的基本規(guī)范未能嚴(yán)格遵守，賬務(wù)處理的正確性有待提高，賬實不符、賬表不符、賬賬不符的情況屢見不鮮。

3、部分財務(wù)人員不專業(yè)、不敬業(yè)。一方面財政部門自身由于工作需要充實了很多新人到支出管理科室，他們大都有系統(tǒng)的會計理論知識，但普遍缺乏實際管理經(jīng)驗，也難以承擔(dān)起對預(yù)算單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。另一方面部分預(yù)算單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不強，加之敬業(yè)精神欠缺，甚至有的財務(wù)人員還身兼數(shù)職，這些因素都影響到了財務(wù)管理的質(zhì)量，最終使財政改革的效果受到影響。

（二）部門利益固化，改革的內(nèi)生驅(qū)動力仍未形成

資源的支配體現(xiàn)著權(quán)力，一些部門存在著支配更多資源的思想和沖動。一方面，在資金申請上，部門更多地強調(diào)既得利益和部門利益，卻忽視了財力可能和實際需求，結(jié)果是有的部門有錢沒事干，有的部門有事沒錢干，扭曲了公共資源配置必須遵循的公平公正的原則。改革意味著利益格局的重新調(diào)整，必然觸及到一些部門的利益核心，這就使得有些部門采取消極態(tài)度應(yīng)付改革。另一方面，財政改革的過程逐步規(guī)范，規(guī)范的同時不可避免會帶來程序的復(fù)雜，過去一兩個環(huán)節(jié)就可以完成的支出行為，改革以后需要更多的環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)，改革增強了資金使用管理的規(guī)范性和安全性，使單位在資金的支配程序上更加嚴(yán)謹(jǐn)，支出行為更加透明，客觀上也增加了預(yù)算單位的工作量，這在某種程度上也影響了部門參與改革的積極性。預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的公務(wù)卡使用存在的問題，也印證了這一點。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺，影響了改革綜合效能的有效釋放

財政改革是一項系統(tǒng)工程，不僅需要有良好的頂層設(shè)計，也需要在推進改革時加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從整體上把握改革進程。比如：投資評審與部門預(yù)算的銜接，部門預(yù)算的項目支出如果未經(jīng)評審就納入預(yù)算，難免造成預(yù)算不準(zhǔn)的問題。但在現(xiàn)有的工作模式下，似乎還很難實現(xiàn)，不僅部門預(yù)算工作流程需要進行調(diào)整，人員配備和工作計劃也需要作出安排。其次，投資評審與政府采購的銜接，按照投資評審要求，參與咨詢的供應(yīng)商不應(yīng)列入政府采購，這就造成參與前期工作的供應(yīng)商最后無法中標(biāo)，使得一些供應(yīng)商不愿意與部門合作。再次，部門預(yù)算與政府采購的銜接，采購預(yù)算的約束剛性遠(yuǎn)不如部門預(yù)算，臨時改變采購性質(zhì)的情況時有發(fā)生。此外，集中核算系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接也都存在著需要對接的問題等。以上諸多問題的存在，使財政改革的綜合效能受到了較大影響。

（四）監(jiān)督跟進滯后，削弱了改革預(yù)期目標(biāo)的充分實現(xiàn)

總體而言，盡管目前財政改革已經(jīng)取得了階段性成果，但也陷入了一個向縱深發(fā)展的瓶頸，離改革的預(yù)期也存在著一定的差距。究其原因，與財政監(jiān)督的滯后不無關(guān)系。改革是一項硬任務(wù)，但如果監(jiān)管只是軟約束，改革的效果必然會大打折扣。美國統(tǒng)計學(xué)家戴明博士曾經(jīng)提出了PDCA循環(huán)理論，它反映了質(zhì)量管理活動的規(guī)律，P（Plan）表示計劃；D（Do）表示執(zhí)行；C（Check）表示檢查；A（Action）表示處理。PDCA循環(huán)是提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善企業(yè)經(jīng)營管理效能的重要方法，是質(zhì)量保證體系運轉(zhuǎn)的基本方式。對照財政改革來看，即使我們在P和D的環(huán)節(jié)都沒有問題，要使財政改革發(fā)揮出最優(yōu)的效能，肯定離不開C和A環(huán)節(jié)的跟進。從實際的情況看，至少在財政內(nèi)部，在C和A環(huán)節(jié)，我們做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。甚至可以說，在某種意義上，在財政改革的設(shè)計上，我們忽略了財政同步監(jiān)督對于實現(xiàn)財政改革預(yù)期目標(biāo)的保障性的作用。

因此，在當(dāng)前財政改革的攻堅階段，迫切需要找到推進財政改革的新動力，從而將財政改革繼續(xù)推向深入。就財政內(nèi)部而言，加強財政同步監(jiān)督，不僅是完善財政改革制度設(shè)計的需要，同時也是激活財政改革綜合效能的正能量。

二、構(gòu)建財政大監(jiān)督體系的建議

構(gòu)建財政同步監(jiān)督體系是一項系統(tǒng)工程，需要涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，同時也涉及財政改革的多個層面。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，只有財政監(jiān)督具備財政業(yè)務(wù)全覆蓋的優(yōu)勢條件，這也使得建立“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的同步監(jiān)督機制成為可能。

開展財政同步監(jiān)督，需要從程序同步、時序同步、部門同步、內(nèi)外同步四個方面入手，構(gòu)建財政大監(jiān)督體系，從而為財政改革保駕護航，更為改革方案試錯糾偏。

（一）程序同步，財政監(jiān)督要與財政業(yè)務(wù)流程同步

要以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報等財政業(yè)務(wù)為主線，將監(jiān)督融入到財政業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，不僅要對預(yù)算的安排參與意見，同時也要對預(yù)算的決策機制給予關(guān)注；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，不僅要對支出的合規(guī)性進行監(jiān)督，也要對預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性如是否政府采購、是否直接支付等進行監(jiān)督，并要對項目的績效性給予關(guān)注；決算編報環(huán)節(jié)，不僅要確保單位數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，也要對決算數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用給予關(guān)注。

（二）時序同步，財政監(jiān)督要與項目實施進度同步

要跟蹤項目的實施進度，對項目進行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督?？紤]到目前監(jiān)督力量不足的現(xiàn)實，可以先對諸如政府辦實事項目、全市重點工程、部分大額專項資金等進行同步監(jiān)督，做到項目進展到哪個階段，監(jiān)督就跟進到哪個階段。同時，可以充分利用國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對系統(tǒng)提示的異常支出行為進行查證，并會同相關(guān)支出科室及時處理，使不規(guī)范的支出終止在萌芽狀態(tài)，確保預(yù)算支出合法合規(guī)。

（三）部門同步，財政業(yè)務(wù)科室要與專職監(jiān)督部門的監(jiān)督同步

在監(jiān)督主體上，要明確財政支出科室與專職監(jiān)督機構(gòu)同為監(jiān)督的主體，支出科室應(yīng)在工作中自覺發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理中存在的問題，主動及時進行糾正，專職監(jiān)督部門則應(yīng)及時反饋日常監(jiān)督和專項監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，督促相關(guān)科室或所管預(yù)算單位進行整改。在監(jiān)督措施上，既要強調(diào)對支出管理科室的制度約束和對預(yù)算單位的日常監(jiān)督，又要強調(diào)專職監(jiān)督機構(gòu)對各支出科室資金分配管理的再監(jiān)督，形成支出科室監(jiān)督與專職機構(gòu)監(jiān)督的有機結(jié)合，實現(xiàn)對預(yù)算編制與執(zhí)行的有效制衡。

（四）內(nèi)外同步，財政內(nèi)部管理要與外部預(yù)算單位的監(jiān)督同步

財政改革要取得實效，不僅離不開預(yù)算單位的積極配合，同時也取決于財政內(nèi)部的規(guī)劃協(xié)調(diào)。經(jīng)濟學(xué)的木桶理論告訴我們，最薄弱的環(huán)節(jié)決定了最終能夠獲得多大收益。因此，在加強對外部預(yù)算單位監(jiān)督的同時，我們也應(yīng)該同步加強財政內(nèi)部監(jiān)督管理，避免發(fā)生“燈下黑”的情況。我們組織實施的國庫科內(nèi)控制度檢查，正是基于這方面的考慮。如果說財政監(jiān)督對外充當(dāng)了“黑貓警長”的角色，對內(nèi)則發(fā)揮著“保健醫(yī)生”的作用，這也是財政監(jiān)督與審計工作的主要區(qū)別。因此，只有通過對外部預(yù)算單位的監(jiān)督，揭示和反映被檢查單位在改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，深入剖析查找問題的癥結(jié)和原因，配合以財政內(nèi)部管理制度的完善，有針對性地進行同步整改，做到“查外促內(nèi)，查內(nèi)促管”，才能使財政改革真正取得實效。

當(dāng)然，在實際工作中，財政監(jiān)督的四個同步既相互交叉又相互融合，而最核心的問題是

要做到監(jiān)督與整改的同步，要通過同步監(jiān)督來審視財政改革，并對財政改革的制度設(shè)計拾遺補缺，對財政改革的扎實推進提供有效支撐。

當(dāng)前，受宏觀經(jīng)濟的影響，財政收入的增長步入了平穩(wěn)期，依賴收入的高增長來支撐全市的發(fā)展已經(jīng)難以為繼。當(dāng)“開源”難以成為現(xiàn)實，“節(jié)流”便更值得關(guān)注，深化財政改革則是“節(jié)流”最好的實現(xiàn)方式。從這個角度上講，財政改革的意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財政工作本身。因此，我們要按照公共財政的要求，既著眼長遠(yuǎn)，又立足現(xiàn)實，通過強化財政同步監(jiān)督，繼續(xù)深化財政綜合改革，使同步監(jiān)督成為激活財政改革綜合效能的正能量?！?/p>

北京市門頭溝區(qū)財政局）