●王樹(shù)兵 李西文

基于委托代理關(guān)系的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

●王樹(shù)兵 李西文

救災(zāi)資金的來(lái)源廣泛，既有來(lái)自中央及地方財(cái)政的撥款，也有來(lái)自社會(huì)各界甚至國(guó)際組織的捐助，牽涉面極廣。同時(shí)，救災(zāi)資金是救民于水火的救命錢(qián)，能否及時(shí)足額科學(xué)的使用，不僅關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和生活基本保障，也關(guān)系到政府的信譽(yù)和形象。“郭美美事件”、“尚德詐捐門(mén)”、“中非希望工程”等丑聞的曝光，導(dǎo)致信任風(fēng)波愈演愈烈，如何完善救災(zāi)資金使用的監(jiān)督機(jī)制，就成為當(dāng)前亟待研究的新課題。

一、救災(zāi)資金使用中的問(wèn)題分析

目前，就全國(guó)范圍來(lái)看，救災(zāi)資金的使用基本可以實(shí)現(xiàn)救災(zāi)的目標(biāo)，即救災(zāi)資金能夠滿足災(zāi)區(qū)人民的基本生活和正常的生產(chǎn)需要。但是，救災(zāi)資金使用中存在著資金無(wú)法及時(shí)到位、分配不均衡、截留挪用、考核不嚴(yán)等一系列問(wèn)題，反映出監(jiān)督機(jī)制的不健全。

（一）救災(zāi)資金籌集管理不到位

救災(zāi)資金來(lái)源通常包括財(cái)政撥款、社會(huì)募集等。政府撥款審批程序較為嚴(yán)格，程序也較為復(fù)雜，經(jīng)常發(fā)生審批不及時(shí)、程序不透明等問(wèn)題。而對(duì)于社會(huì)募集資金的管理，更是有待進(jìn)一步改進(jìn)。例如，捐款捐物的來(lái)源登記、賬務(wù)處理、公示、跟蹤制度還未能充分有效地發(fā)揮作用，信息系統(tǒng)建設(shè)還有待于繼續(xù)開(kāi)發(fā)完善等。只有控制好源頭，救災(zāi)資金使用的監(jiān)督才有依據(jù)和根基。

（二）救災(zāi)資金使用不透明

通常，自然災(zāi)害發(fā)生后，民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等會(huì)根據(jù)受災(zāi)嚴(yán)重程度確定給予當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾資金補(bǔ)助的力度和方式。但是，對(duì)于受災(zāi)嚴(yán)重與否及程度的認(rèn)定往往是由村委會(huì)完成，然后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦按照規(guī)定進(jìn)行公示，并允許村民反映不同情況。然而，根據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些縣級(jí)民政局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦的統(tǒng)計(jì)報(bào)表中，對(duì)于救助資金的來(lái)源和救助統(tǒng)計(jì)還停留在內(nèi)部。有的村有公示制度，但流于形式，有的村甚至還沒(méi)有建立起公示制度。調(diào)研過(guò)程中，部分村民也表示對(duì)災(zāi)后補(bǔ)助發(fā)放透明度的不滿。而且，在救災(zāi)物資使用情況說(shuō)明表中，有的縣級(jí)民政部門(mén)只定期統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)物資使用的總量，統(tǒng)計(jì)周期較長(zhǎng)，而對(duì)于救災(zāi)資金的具體流向則缺少詳細(xì)的記錄和說(shuō)明。顯然，救災(zāi)資金使用信息的不透明容易導(dǎo)致錢(qián)物被挪用或私吞，相應(yīng)的資金的“去脈”也很難具體查證和審計(jì)。

（三）救災(zāi)資金撥付不規(guī)范

搶險(xiǎn)救災(zāi)，性命攸關(guān)，因此資金的撥付必須做到及時(shí)、足額。但當(dāng)前救災(zāi)資金管理體制，特別是對(duì)于災(zāi)民安置和災(zāi)后重建的救災(zāi)資金的管理還不規(guī)范、不成熟。具體來(lái)看，從資金申請(qǐng)、審批到實(shí)際撥付，再到發(fā)放到災(zāi)民手中，運(yùn)行周期較長(zhǎng)，手續(xù)復(fù)雜，從而容易滋生腐敗。例如，救災(zāi)資金的私吞和挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是在一些基層部門(mén)，救災(zāi)資金被某些地方政府以各種名義截留下來(lái)，成為地方財(cái)政收入，有的則將救災(zāi)資金挪作他用，導(dǎo)致下發(fā)的救災(zāi)資金缺斤少兩。這些不僅嚴(yán)重影響了救災(zāi)資金的及時(shí)性，造成了救災(zāi)資金使用效率低下，影響了災(zāi)區(qū)的重建速度和災(zāi)民的有效安置，也有損于政府部門(mén)的社會(huì)形象。

（四）救災(zāi)資金分配不合理

目前，我國(guó)救災(zāi)資金的分配涉及多個(gè)部門(mén)，如財(cái)政、民政、發(fā)改委等。這些部門(mén)都具有救災(zāi)資金的管理權(quán)，而且分別遵循不同的資金使用和分配標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排分配救災(zāi)資金，容易導(dǎo)致救災(zāi)資金分配不合理。首先，雖然各部門(mén)之間各有分工，但是相互之間缺少經(jīng)常、細(xì)致的溝通，容易造成重復(fù)或平均等無(wú)效分配救災(zāi)資金的情況發(fā)生。其次，上級(jí)部門(mén)對(duì)救災(zāi)資金的分配指標(biāo)通常過(guò)于籠統(tǒng)，缺少實(shí)施細(xì)則和詳細(xì)的解釋指導(dǎo)。比如，某省級(jí)部門(mén)在下?lián)芤淮闻_(tái)風(fēng)救災(zāi)資金時(shí)，相關(guān)指標(biāo)只分配到各縣級(jí)部門(mén)，縣級(jí)部門(mén)在再分配中彈性較大，加之操作上的人為因素，就很容易出現(xiàn)偏離災(zāi)情實(shí)際受損情況而分配救災(zāi)資金的不當(dāng)行為。這些行為會(huì)降低救災(zāi)資金的使用效果，有損于公平分配原則。

（五）救災(zāi)資金使用缺乏有效考核

總體上看，救災(zāi)資金使用的考核還未正式納入法律法規(guī)體系，因此不同省份的考核范圍、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等還存在較大差異，一些省市甚至還未真正建立起有效的考核制度。這相當(dāng)于縱容了一些部門(mén)對(duì)救災(zāi)資金使用的低效管理，尤其是災(zāi)后項(xiàng)目建設(shè)的考核不到位，不僅可能造成項(xiàng)目建設(shè)的重復(fù)性和無(wú)序性，還可能降低項(xiàng)目建設(shè)的適用性，甚至可能造成一些建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法滿足受災(zāi)群眾需求的現(xiàn)象。

二、救災(zāi)資金使用監(jiān)督中的委托代理關(guān)系分析

為什么救災(zāi)資金使用中會(huì)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題？為什么對(duì)救災(zāi)資金使用的監(jiān)督長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)？這些問(wèn)題可以通過(guò)對(duì)委托代理關(guān)系的分析，得到合理解釋。委托代理理論，是由Jensen、Meckling（1976）提出的，通常用于研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱(chēng)和激勵(lì)問(wèn)題。其核心是研究在利益沖突和信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來(lái)激勵(lì)代理人。救災(zāi)資金使用過(guò)程中，委托代理關(guān)系的存在具有多重性，決定了監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)的多面性和復(fù)雜性。

（一）委托代理理論的基本條件

根據(jù)委托代理理論，將信息優(yōu)勢(shì)方稱(chēng)為代理人，信息劣勢(shì)方稱(chēng)為委托人。代理理論認(rèn)為，代理關(guān)系賴(lài)以形成的基本條件為：一是市場(chǎng)交易中，存在兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的行為主體，他們?cè)谝欢ǖ募s束條件下各自追求效用最大化。二是市場(chǎng)交易的參與者均面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而他們掌握的信息處于非對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。

由于信息不對(duì)稱(chēng)和委托代理關(guān)系的存在，代理人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為就需要建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制。這為探討救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制的建立奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）救災(zāi)資金使用過(guò)程中的委托代理關(guān)系

根據(jù)委托代理理論的基本條件，可以理出救災(zāi)資金在籌集和使用過(guò)程中涉及的兩重主要的委托代理關(guān)系。

1、政府與社會(huì)公眾之間的委托代理關(guān)系。救災(zāi)資金的來(lái)源主要有財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)資金的提供者是社會(huì)公眾，是救災(zāi)資金的委托人，而財(cái)政撥款雖是政府直接提供，但由于財(cái)政收入大都來(lái)自稅收收入即來(lái)自納稅人，其來(lái)源也應(yīng)屬于社會(huì)公眾。因此，社會(huì)公眾在救災(zāi)資金使用過(guò)程中扮演的是委托人角色，相應(yīng)的各級(jí)政府則作為代理人具體負(fù)責(zé)撥付、使用救災(zāi)資金。由于救災(zāi)資金的調(diào)撥和使用以及監(jiān)督都由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，而政府部門(mén)原本就因掌握更全面的受災(zāi)情況而具有信息優(yōu)勢(shì)，往往集監(jiān)督主體和客體為一身，因此調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的資金截留、挪用等無(wú)效率現(xiàn)象的發(fā)生也就不足為奇了。

2、上下級(jí)政府部門(mén)之間的委托代理關(guān)系。在救災(zāi)資金撥付的過(guò)程中，各級(jí)政府按照中央政府或上級(jí)政府部門(mén)的原則性意見(jiàn)對(duì)救災(zāi)資金進(jìn)行使用和分配。在發(fā)放過(guò)程中，上級(jí)政府部門(mén)是委托人，下級(jí)政府部門(mén)則是代理人。此時(shí)，處于代理人地位的下級(jí)政府部門(mén)更接近信息源頭，更了解災(zāi)害發(fā)生和破壞的真實(shí)、詳細(xì)的信息,擁有信息優(yōu)勢(shì)。但如果監(jiān)督不到位，下級(jí)政府部門(mén)可能會(huì)追求自身利益最大化，如利用職務(wù)之便隱瞞信息，或者故意夸大災(zāi)害的嚴(yán)重程度，以騙取更多的財(cái)政資金支持。為此，上級(jí)政府部門(mén)會(huì)通過(guò)一些職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，如審計(jì)署、財(cái)政部、發(fā)改委等。但是，這些部門(mén)的信息來(lái)源多是由下級(jí)政府或者其所管轄單位提供，很難保證信息的真實(shí)完整，即很容易造成監(jiān)督的失靈、失效。

（三）對(duì)救災(zāi)資金使用過(guò)程中委托代理關(guān)系的綜合分析

綜合來(lái)看，上下級(jí)政府部門(mén)之間的委托代理關(guān)系與政府部門(mén)和社會(huì)公眾的委托代理關(guān)系都存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。而在這兩種委托代理關(guān)系中，社會(huì)公眾是原始委托人，實(shí)際發(fā)放資金的下級(jí)政府部門(mén)是代理人，負(fù)責(zé)資金審批和撥付的上級(jí)政府則是兼具代理人和委托人的雙重身份，稱(chēng)之為中間委托人。也就是說(shuō)，上級(jí)政府部門(mén)相當(dāng)于社會(huì)公眾與下級(jí)政府部門(mén)委托代理的一個(gè)橋梁。救災(zāi)資金使用過(guò)程中的主要委托代理關(guān)系具體如下圖所示。

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制具有重要作用（唐英凱，2011），但由于社會(huì)公眾人員分散、監(jiān)督渠道不通暢及監(jiān)督意識(shí)薄弱，很難成為監(jiān)督的主角。從圖1可知，上級(jí)政府部門(mén)在救災(zāi)資金使用過(guò)程中的作用舉足輕重，能否有效發(fā)揮救災(zāi)資金的效用關(guān)鍵在于其監(jiān)督職能能否有效發(fā)揮?，F(xiàn)有研究也證實(shí)了這一點(diǎn)，如華金秋和劉傳紅（2009）指出，政府審計(jì)以尋求“公正”為價(jià)值目標(biāo)，在救災(zāi)資金管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

在救災(zāi)資金使用的委托代理關(guān)系中，實(shí)際上監(jiān)督只存在于上級(jí)政府與下級(jí)政府部門(mén)之間。這是因?yàn)椋诋?dāng)前我國(guó)救災(zāi)資金管理和監(jiān)督體制中，對(duì)救災(zāi)資金項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督基本上以政府部門(mén)為主，如財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等，也只有政府部門(mén)的監(jiān)督是較為完善的，而社會(huì)公眾監(jiān)督雖形式上存在，但是因監(jiān)督意識(shí)較弱、監(jiān)督主體分散、監(jiān)督力度較小而相當(dāng)不完善。換句話說(shuō)，作為救災(zāi)資金的提供者即委托人，在救災(zāi)資金使用過(guò)程中的監(jiān)督主體地位是缺失的。究其原因，多重委托代理關(guān)系和監(jiān)督主體的特殊性是其重要的影響因素，而救災(zāi)資金使用相關(guān)法律規(guī)范的不完善和監(jiān)督渠道的匱乏又加劇了信息不對(duì)稱(chēng)程度，從而導(dǎo)致了救災(zāi)資金使用過(guò)程中的種種問(wèn)題。只有明確這一點(diǎn)，才能更合理地設(shè)計(jì)出一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制。

三、基于委托代理關(guān)系的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

為了治理當(dāng)前救災(zāi)資金使用過(guò)程中的問(wèn)題，應(yīng)該建立行之有效的救災(zāi)資金籌措與使用監(jiān)督管理機(jī)制，以確保救災(zāi)資金物質(zhì)籌措使用高度透明和高效率（朱國(guó)瑋，2009）。結(jié)合上文對(duì)救災(zāi)資金使用過(guò)程中委托代理關(guān)系的分析，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建一套立體式的救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制。

（一）救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制的基本框架

只要市場(chǎng)不是完全有效，委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)就會(huì)客觀存在，所以委托代理雙方的博弈也客觀存在。因此，需要設(shè)計(jì)合理的監(jiān)督機(jī)制，并且要貫穿交易的始終。在救災(zāi)資金的使用監(jiān)督中，不論是政府監(jiān)督部門(mén)還是社會(huì)公眾與媒體監(jiān)督，相對(duì)于救災(zāi)資金的直接管理者即政府部門(mén)而言，都屬于一種間接的控制或監(jiān)督，是監(jiān)督的第三方，或稱(chēng)外力監(jiān)督。而政府部門(mén)自身對(duì)資金使用的控制和監(jiān)督則屬于自我監(jiān)督，即監(jiān)督的內(nèi)力。只有將救災(zāi)資金籌措和使用的全過(guò)程均納入內(nèi)外監(jiān)督的體制內(nèi)，才能有效提高救災(zāi)資金使用效率，降低救災(zāi)資金管理成本，從而實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

由此提出，建立一套集救災(zāi)資金撥付部門(mén)（上級(jí)政府）、管理部門(mén)（下級(jí)政府）、使用者（社會(huì)公眾）共同參與的三位一體的、全過(guò)程跟蹤的“立體式”全方位監(jiān)督機(jī)制，以此來(lái)掣肘代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，緩解委托代理各方的利益沖突（見(jiàn)下圖）。

通過(guò)該救災(zāi)資金使用監(jiān)督框架，將救災(zāi)資金的服務(wù)意識(shí)和監(jiān)督理念滲透到建立健全監(jiān)督機(jī)制的各個(gè)參與者以及各個(gè)環(huán)節(jié)，來(lái)優(yōu)化救災(zāi)資金籌集、分配、使用和監(jiān)督的整個(gè)流程，提高救災(zāi)資金的使用效果和資源配置效率。

（二）救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制順利運(yùn)行的保障措施

救災(zāi)資金使用監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，僅有基本框架是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是要有一系列可行措施為其保駕護(hù)航。

1、建立信息共享平臺(tái)，打通社會(huì)公眾監(jiān)督渠道。從資源角度和成本效益角度分析，監(jiān)督資源最豐富、成本最低的是集合社會(huì)的力量開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。在如今的信息高速發(fā)展的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體已深入人們生活的方方面面，是一種高效、廣泛傳播信息的新型工具。因此，為了確保社會(huì)公眾對(duì)救災(zāi)資金使用的監(jiān)督，首先應(yīng)該由政府部門(mén)牽頭打造救災(zāi)資金信息共享平臺(tái)，打通社會(huì)監(jiān)督渠道，并大力宣傳，使社會(huì)公眾了解并能夠充分發(fā)揮其委托人的監(jiān)督作用，從而打破社會(huì)公眾無(wú)法有效行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尷尬局面。

2、完善救災(zāi)資金監(jiān)督管理組織建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性。救災(zāi)資金類(lèi)型眾多，包括災(zāi)民生活救濟(jì)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、防汛抗旱經(jīng)費(fèi)、汛前應(yīng)急度汛經(jīng)費(fèi)、水毀道路補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、文教行政救災(zāi)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、恢復(fù)重建補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。這些資金分別由財(cái)政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部、發(fā)改委等若干部門(mén)負(fù)責(zé)款項(xiàng)撥付,由民政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)際管理，這些部門(mén)均有監(jiān)督職責(zé)。但是，由于這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)不同、角度不同，方法和手段也不同，對(duì)救災(zāi)資金的使用較為分散，難以進(jìn)行有效評(píng)估，導(dǎo)致委托代理關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。因此，應(yīng)該明確由政府牽頭設(shè)立救災(zāi)資金監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)部門(mén)，對(duì)不同來(lái)源和類(lèi)型救災(zāi)資金的使用負(fù)責(zé)監(jiān)督，并在撥付和使用部門(mén)間形成協(xié)調(diào)效應(yīng)和監(jiān)督合力，建立起審計(jì)、媒體等監(jiān)督部門(mén)提前介入、全程跟蹤、著力防范的全新監(jiān)督模式，對(duì)財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等的撥付、收取、分配、使用等方面進(jìn)行全面監(jiān)督。

3、建立救災(zāi)信息反饋平臺(tái)，強(qiáng)化救災(zāi)資金使用效果評(píng)估。救災(zāi)資金在災(zāi)害發(fā)生后，一方面發(fā)放給當(dāng)?shù)貫?zāi)民，另一方面作為受災(zāi)區(qū)域救助資金使用。目前，在具體資金運(yùn)行層面，偏重“給予”，忽視資金投放后的具體使用效果，無(wú)法在短期與長(zhǎng)效資金投放上作出科學(xué)合理的有效預(yù)期和安排。而要進(jìn)行評(píng)估首先得有反饋信息，所以還需建立信息反饋平臺(tái)。通過(guò)這一平臺(tái)，動(dòng)態(tài)發(fā)布捐贈(zèng)的需求信息，捐贈(zèng)的款項(xiàng)數(shù)額、來(lái)源、去向，資金的使用情況等。通過(guò)對(duì)反饋信息的了解將有助于慈善機(jī)構(gòu)增強(qiáng)其運(yùn)作的透明度，而另一方面也能夠保證善款善用，增強(qiáng)人們的捐贈(zèng)熱情。根據(jù)信息反饋平臺(tái)提供的信息，強(qiáng)化災(zāi)害救助資金使用效果的評(píng)估，以全面了解資金投入后災(zāi)民生活的真實(shí)情況和區(qū)域救助項(xiàng)目的進(jìn)展情況，從而為保障救災(zāi)資金的科學(xué)使用和救災(zāi)資金監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境?！?/p>

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