●王金秀 龍 偉

文件解讀

我國地方預(yù)決算公開任重道遠(yuǎn)
——解讀《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》

●王金秀 龍 偉

一、地方預(yù)決算公開是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的必然要求

王金秀，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，管理學(xué)博士后，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、研究員，博士生導(dǎo)師，教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才。自1985年以來一直從事財(cái)政學(xué)科的教研工作，曾任中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政系主任，兼任中國財(cái)稅法學(xué)研究會理事、湖北省財(cái)政學(xué)會理事。主要研究方向?yàn)楣仓С?、政府預(yù)算、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府行政和事業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)理論、制度等。

龍偉，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院碩士研究生。

財(cái)政學(xué)理論和世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，政府規(guī)模逐步擴(kuò)大，人們對財(cái)政支出效率的關(guān)注程度也與日俱增，權(quán)責(zé)對稱原則要求在政府財(cái)權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化政府責(zé)任，以便與政府收支規(guī)模的擴(kuò)張相匹配，優(yōu)化政府預(yù)算管理，提高財(cái)政支出的績效，因此，成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行預(yù)算公開，推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政從“稅收國家”向“預(yù)算國家”轉(zhuǎn)變。

改革開放以來，我國創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，但同時(shí)也積累了一些深層次的矛盾。為了推進(jìn)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國致力于構(gòu)建公共財(cái)政模式，目前，反貪治腐深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革，更有效的“取眾人之財(cái)，辦眾人之事”，形成政企分開、公私合作、官民和諧的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)，是我國改革步入深水區(qū)所要面臨的主要任務(wù)，而構(gòu)建民主、科學(xué)、透明的現(xiàn)代預(yù)算制度則成為解決問題的基礎(chǔ)和條件。

亞當(dāng)·斯密說過，“財(cái)政是庶政之母?！蓖ǔ＃鲊醒胝赜趶暮暧^上把握全局，地方政府更加貼近于民眾，地方財(cái)政預(yù)算管理水平關(guān)系到地方政府治理能力，能夠讓民眾更直接感受到政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，體現(xiàn)政府職能范圍及其履行程度。從規(guī)范理論分析的角度看，民眾和政府之間實(shí)際上形成了多層級多類型的委托代理關(guān)系，民眾是初始委托人，政府作為代理人應(yīng)該對民眾負(fù)責(zé)，政府預(yù)算采取立法程序確立，就是將這種委托代理關(guān)系以法定契約的方式確立下來，因此，向民眾公開財(cái)政資金的來源與去向，提高預(yù)算透明度是地方政府應(yīng)盡的職責(zé)。

因此，推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作，既是深化財(cái)稅體制改革的迫切需要，更是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，建立更加包容、開放、和諧社會的必然要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

二、推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作具有漸進(jìn)性

我國政府預(yù)算公開的進(jìn)程具有漸進(jìn)性，總體上可大致分為三個(gè)發(fā)展階段：

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及轉(zhuǎn)軌初期預(yù)算信息保密，僅向人大提交粗略的預(yù)算報(bào)告

建國初期頒布的 《保守國家機(jī)密暫行條例》中規(guī)定的“國家財(cái)政計(jì)劃，國家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)”，《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大審查、批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告的權(quán)力，但都未曾提及預(yù)算公開。1997年財(cái)政部與國家保密局在制定 《經(jīng)濟(jì)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》中仍然把財(cái)政年度預(yù)決算草案及其歷年收支款項(xiàng)明細(xì)均列為國家機(jī)密，不得向社會公眾公開。由于這一時(shí)期將國家預(yù)決算信息歸屬國家機(jī)密，預(yù)算公開的僅僅是由人大代表審議的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，預(yù)算報(bào)告僅僅反映納入財(cái)政預(yù)算的收支 “粗賬”。

（二）2000年起細(xì)化政府預(yù)算，逐步加大中央預(yù)算信息向社會公開的力度

1999年全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中出現(xiàn)了“編制部門預(yù)算”及“預(yù)算細(xì)化”等字眼，此后，2001年廣東省人代會上首次出現(xiàn)了被標(biāo)上“秘密，會后收回”字樣的部門預(yù)算草案，代表們要看預(yù)算案，必須向掌握預(yù)算文本的代表團(tuán)團(tuán)長借閱。直到2005年，各地、各部門預(yù)算才逐漸、真正地向人大代表公開。2007年國務(wù)院常務(wù)會議通過 《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號），確立了國家預(yù)算應(yīng)該是政府信息公開的最重要內(nèi)容之一；此后，國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發(fā)【2008】36號）、《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)【2010】5號)；財(cái)政部也相應(yīng)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)【2008】390號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)【2010】31號）等文件，這些文件成為推進(jìn)中央和地方預(yù)算信息公開的基本依據(jù)。

根據(jù)國務(wù)院文件，中央決定自2010年起用三年時(shí)間全部公開中央預(yù)算，預(yù)算公開的部門數(shù)和資金范圍逐步擴(kuò)大，目前實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、全口徑預(yù)算公開；預(yù)算公開的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，重點(diǎn)更加突出，特定項(xiàng)目要求公開到“款”級和“項(xiàng)”級科目；圖文并茂、數(shù)據(jù)和說明并舉，公開形式更加規(guī)范，不僅公開預(yù)算，還公開決算；并公開公眾關(guān)心的“行政運(yùn)行”和“三公”經(jīng)費(fèi)等熱點(diǎn)支出的預(yù)決算。預(yù)算信息的質(zhì)量進(jìn)一步提高，中央政府預(yù)算和中央部門預(yù)算信息向社會公眾公開的力度逐年加大。

（三）自上而下，從中央到地方大規(guī)模推進(jìn)預(yù)決算信息公開

廣州市財(cái)政局2009年10月通過其網(wǎng)站向社會公開了2009年廣州市本級114個(gè)部門的部門預(yù)算，率先在全國向民眾公開部門預(yù)算，被社會稱為政府預(yù)算公開的破冰之旅；四川省白廟鄉(xiāng)2010年將公務(wù)費(fèi)賬目在村民和社會實(shí)行“全裸式”公開，成為最早以細(xì)化透明方式公開熱點(diǎn)預(yù)算支出的標(biāo)本，這些個(gè)案具有里程碑意義。財(cái)預(yù)【2008】390號、財(cái)預(yù)【2010】31號兩個(gè)文件統(tǒng)一指導(dǎo)中央和地方預(yù)算公開，但實(shí)際上地方預(yù)算公開的進(jìn)展并不順，總體進(jìn)程明顯滯后于中央預(yù)算公開的情況。我國實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的預(yù)算體制，地方政府層次多，上下級以及同級的各級政府間差距大，增加了地方預(yù)算公開的難度。為了重點(diǎn)突破，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》（財(cái)預(yù)【2011】27號），但此文件指導(dǎo)的范圍是縣鄉(xiāng)財(cái)政，主要是特定性專項(xiàng)預(yù)算，缺乏普遍性。針對此，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》（財(cái)預(yù)【2013】309號），開啟了地方部門預(yù)算公開大幕，為了增強(qiáng)可操作性，于2014年廢止了財(cái)預(yù)【2013】309號，發(fā)布 《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》（財(cái)預(yù)【2014】36號）；至此，確立了指導(dǎo)地方進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開相對規(guī)范、完整的框架性要求。

三、近期我國地方預(yù)決算信息公開的狀況與改進(jìn)

（一）地方預(yù)決算公開的要求高，具有統(tǒng)一規(guī)范性

自廣州市率先公開預(yù)算以來，今年是我國大規(guī)模公開預(yù)決算信息的第六個(gè)年頭，財(cái)預(yù)【2014】36號是專門針對地方預(yù)決算信息公開的統(tǒng)一性指導(dǎo)文件，統(tǒng)一指導(dǎo)省（直轄市、自治區(qū)）、市（地區(qū)、州）、縣（縣級市）和鄉(xiāng)、乃至村等各級地方政府及其部門、單位的預(yù)決算信息公開工作；財(cái)政部財(cái)預(yù)【2014】36號文件吸納了近兩年中央先行示范經(jīng)驗(yàn)，對預(yù)決算公開信息要求直接向先行至今的中央預(yù)決算公開工作看齊，起點(diǎn)高。不僅要求公開地方預(yù)算，還要求公開地方?jīng)Q算；不僅包括財(cái)政預(yù)決算信息的公開，也包括對部門、單位預(yù)決算信息公開的要求，拓寬了預(yù)算公開信息的范圍，明確和細(xì)化了預(yù)決算信息的具體要求，并對地方“三公”經(jīng)費(fèi)公開要求直接向中央今年的進(jìn)展看齊——要求“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算隨同部門預(yù)決算一并公開。財(cái)預(yù)【2014】36號文件對地方預(yù)決算的公開主體、時(shí)間、形式、范圍、內(nèi)容細(xì)化的程度都做了明確的規(guī)定，這是全面深化改革的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措，也意味著我國財(cái)政公開范圍和力度均在加強(qiáng)，這為打造“陽光財(cái)政”和推動反腐工作注入了一針“強(qiáng)心劑”，體現(xiàn)了政府攻堅(jiān)克難、推進(jìn)預(yù)算現(xiàn)代化的決心和毅力，也為打造“高效型”、“陽光型”、“服務(wù)型”政府奠定了基礎(chǔ)。

（二）地方預(yù)決算公開進(jìn)展成效顯著，也存在諸多不足

目前，地方預(yù)決算公開進(jìn)展加快，成效顯著，部分省份2014年度預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算信息已陸續(xù)披露，公開部門也覆蓋了更多級別的政府部門，公開信息正日趨細(xì)化，然而，地方預(yù)決算公開還存在諸多問題。一是存在部分?jǐn)?shù)據(jù)口徑模糊等頑疾，如預(yù)決算與“三公”部分?jǐn)?shù)據(jù)口徑不一；二是“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算公開偏多，對具體項(xiàng)目和支出用途的公開存在明顯欠缺，預(yù)算過粗，彈性空間太大；三是公開的預(yù)決算信息不夠全面完整，財(cái)預(yù)【2014】36號規(guī)定公開公共財(cái)政預(yù)決算、國有資本經(jīng)營預(yù)決算、政府性基金預(yù)決算，沒有要求公布地方債務(wù)信息和社會保險(xiǎn)預(yù)決算信息。一些地方政府依然存在預(yù)算外資金，部門和單位在公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算之外組織的資金，這些都沒有納入預(yù)決算公開的范圍；四是沒有揭示相關(guān)數(shù)據(jù)信息之間的聯(lián)系，難免出現(xiàn)隱匿信息、轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的情況；五是地方預(yù)算透明度整體提高，但各地預(yù)算公開的程度和進(jìn)展差別大。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究報(bào)告，2013年31個(gè)省市財(cái)政透明度平均得分為31.4分，2012年為25.33分，各省財(cái)政透明度整體狀況有明顯提高，但31個(gè)省級政府部門預(yù)算公開的情況差別大，有的已經(jīng)公開較多信息，有的卻公開甚少，甚至有5個(gè)省級政府沒有公布任何預(yù)算信息。最后，我國目前預(yù)算公開的質(zhì)量與國際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作組織成員國（OECD）頒布的預(yù)算透明度規(guī)范還相差甚遠(yuǎn)，因此，推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作任重道遠(yuǎn)。

（三）未來應(yīng)進(jìn)一步以擴(kuò)圍細(xì)化為導(dǎo)向，增強(qiáng)預(yù)決算透明度

推進(jìn)地方公開預(yù)決算信息，提高預(yù)算透明度是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的前提條件，直接關(guān)系到預(yù)算管理的規(guī)范化程度，有利于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，制約政府利用“公權(quán)自肥”的行為，這必然會動了利益集團(tuán)的“奶酪”。因而，逐步推行、穩(wěn)妥推進(jìn)才是良策，深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開，應(yīng)該進(jìn)一步向全面、細(xì)化、規(guī)范、透明的方向發(fā)展。首先，應(yīng)該擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，要實(shí)現(xiàn)對公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算四部分的全口徑預(yù)算公開，公開主體應(yīng)該逐步從所有使用財(cái)政撥款的部門（除涉密內(nèi)容外）擴(kuò)展到所有政府性資金收支的部門；其次，進(jìn)一步細(xì)化地方政府預(yù)決算公開的內(nèi)容，要從公開到類、款細(xì)化到具體項(xiàng)目的項(xiàng)級科目；并將部門預(yù)決算公開的信息按基本支出和項(xiàng)目支出歸集，杜絕用項(xiàng)目支出彌補(bǔ)基本支出缺口，逐步將部門決算按經(jīng)濟(jì)分類公開?！?/p>